Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2016/15312 E. , 2021/3648 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2016/15312
Karar No : 2021/3648
DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- …
VEKİLİ : Av. …
2- … Bakanlığı
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
3- … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN_ÖZETİ : 28/06/2016 tarih ve 29756 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 2016/8972 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki "3093 sayılı Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu Gelirleri Kanunu uyarınca Radyo, Televizyon, Video ve Birleşik Cihazlar ile Bunların Dışında Kalan Radyo ve Televizyon Yayınlarını Almaya Yarayan Her Türlü Cihazdan Alınacak Bandrol Ücretlerine İlişkin Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Karar"ın 1. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
3093 sayılı Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu Gelirleri Kanunu'nun 5. maddesinin (b) bendinde, Gümrük idarelerince ithalatta alınan gümrük vergileri ve diğer mali yükümlülüklerden ayrı olarak tahsil olunacak bandrol ücretlerinin tahsiline, iadesine, teminata bağlanmasına ve tahsil edilen ücretlerin Türkiye Radyo-Televizyon Kurumuna aktarılmasına ilişkin usul ve esasların Gümrük ve Ticaret Bakanlığı ile Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu arasında müştereken belirleneceğinin hükme bağlandığı, anılan Kanunda Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu'na verilecek bir gelirin, belli bir oranının Bakanlığa aktarılması konusunda Bakanlar Kuruluna verilen kanuni bir yetki bulunmadığı, bandrol ücretinin vergi benzeri bir mali yükümlülük olduğu için bu hususta ancak kanunla düzenleme yapılabileceği, bu nedenlerle dava konusu Bakanlar Kurulu kararının eki Kararın 1. maddesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMALARI :
Davalı Cumhurbaşkanlığı (Mülga Başbakanlık) tarafından, davacı sendikanın, sendika üyelerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerine dayalı çıkarlarının korunması amacıyla yargı önünde temsil yetkisinin bulunduğu, Bakanlar Kurulu tarafından yapılan dava konusu düzenlemenin iptalinin istenmesinde davacının güncel, meşru ve kişisel bir menfaatinin söz konusu olmadığından davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği, dava konusu Bakanlar Kurulu kararının hukuki düzenlemelere uygun olup mükelleflere yeni bir yükümlülük getirmediği, bu nedenlerle davanın esastan da reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı Ticaret Bakanlığı (Mülga Gümrük ve Ticaret Bakanlığı) tarafından, davanın süresi içinde açılmadığı, davacı sendikanın tüzel kişiliğinin ve üyelerinin meşru, kişisel ve güncel menfaatlerinin bulunmadığından dava ehliyetinin bulunmadığı, yapılan düzenlemenin 2016 yılı Merkezi Bütçe Kanunu'na uygun olarak yapıldığı, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu Genel Müdürlüğü tarafından, davacının dava açma ehliyeti olmadığından davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği, davanın konusu olan 2016/8972 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Bütçe Kanunu'nun ve 3093 sayılı Kanun'un Bakanlar Kuruluna verdiği yetki çerçevesinde düzenleme yapıldığı, TRT bandrol gelirlerinin tamamının dava konusu düzenlemeye tabi olmadığı, sadece Gümrük Müdürlüklerince tahsil edilen bandrol ücretlerine ilişkin düzenleme olduğu, bu nedenle davanın esastan da reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu düzenlemeyi yapma hususunda 3093 sayılı Kanun'da yetki ve konu bakımından Bakanlar Kurulu'na verilmiş bir yetki bulunmadığından dava konusu işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; 28.6.2016 günlü, 29756 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan, 2016/8972 sayılı Bakanlar Kurulu Kararnamesi eki "3093 Sayılı Türkiye Radyo- Televizyon Kurumu Gelirleri Kanunu uyarınca Radyo, Televizyon, Video ve Birleşik Cihazlar ile Bunların Dışında Kalan Radyo ve Televizyon Yayınlarını Almaya Yarayan Her Türlü Cihazdan Alınacak Bandrol Ücretlerine İlişkin Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Karar”ın 1'inci maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2'nci maddesinin 1'inci fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki,şekil,sebep,konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış; aynı Kanunun 14'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasının (c) bendinde, dava dilekçelerinin "ehliyet" yönünden inceleneceği öngörülmüş, 15'inci maddesinin 1'inci (b) bendinde ise, 14'üncü maddenin 3/c fıkrasında yazılı hususta kanuna aykırılık görürse davanın reddine karar verileceği hükmüne yer verilmiştir.
Söz konusu maddede yer alan ve iptal davasının sübjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali" doktrin ve içtihatlarda dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır. Menfaatin kişisel ve meşru olması için hukuki bir durumdan ortaya çıkması gerekir. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliğine göre belirlenmektedir.
İdare hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen idari işlemlerin, ancak bu idari işlemle meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilişkisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceği açıktır.
4488 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanununun 3'üncü maddesinin f bendinde, sendika, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar olarak tanımlanmış; aynı Kanunun 19'uncu maddesinin f bendinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukukî yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını, her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak, sendikaların faaliyetleri arasında sayılmıştır.
Öte yandan, ...Sendikası, 4688 sayılı Kanunun 5'inci maddesinde sayılan 5 sıra nolu Basın, Yayın ve İletişim hizmetleri işkolunda kurulmuş olup; Sendika Tüzüğünde belirtilen işyerlerinde çalışanların sendikaya üye olabilmeleri mümkündür.
Yukarıda yer verilen hükümlerin değerlendirilmesinden; sendikaların, üyelerinin ortak çıkarlarının korunması için ve hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda, üyelerinin veya bunların mirasçılarını temsil ederek idari yargıda dava açabileceği; üyeleri adına sendikalara verilen temsil yetkisinin; üyelerini ilgilendirmeyen düzenlemelere karşı dava açma yetkisini kapsamadığı sonucuna ulaşılmakta olup; uyuşmazlık konusu olayda, davacı Sendika tarafından kısmen iptali istenilen, 2016/8972 sayılı Bakanlar Kurulu Kararnamesi eki "3093 Sayılı Türkiye Radyo- Televizyon Kurumu Gelirleri Kanunu uyarınca Radyo, Televizyon, Video ve Birleşik Cihazlar ile Bunların Dışında Kalan Radyo ve Televizyon Yayınlarını Almaya Yarayan Her Türlü Cihazdan Alınacak Bandrol Ücretlerine İlişkin Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Karar”, üyelerin hak ve menfaatini etkileyici bir duruma yol açmadığından, davacı Sendikanın menfaatini ihlal eder bir yönü bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenle davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince,Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dava dosyasındaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davalarının idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılacağı; "Dilekçeler üzerine ilk inceleme" başlıklı 14. maddesinin 3. fıkrasının (c) bendinde, dava dilekçesinin, davacının dava açma ehliyeti olup olmadığı yönünden inceleneceği; "İlk inceleme üzerine verilecek karar" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, davacının, iptali istenen işlem yönünden dava açma ehliyetinin bulunmadığı anlaşıldığında davanın reddine karar verileceği kurallarına yer verilmiştir.
İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören kanun koyucu, iptal davaları için menfaat ihlalini, subjektif ehliyet koşulu olarak getirmiştir.
İptal davalarındaki subjektif ehliyet koşulunun, doğrudan doğruya hukuk devletinin yapılandırılması ve sürdürülmesine ilişkin bir sorun olması dolayısıyla idari işlemlerin hukuka uygunluğunun iptal davası yoluyla denetlenmesini engellemeyecek bir biçimde anlaşılması gerekmektedir. Nitekim; çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması, imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren konularda subjektif ehliyet koşulunun, bu durum dikkate alınarak yorumlanması gerektiğine ilişkin Danıştay kararları yerleşik içtihat niteliği kazanmıştır.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin; ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi hâlde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 3. maddesinde, sendika; kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar olarak tanımlanmış olup, aynı Kanun'un 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendikanın görevleri arasında sayılmıştır.
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03/03/2006 tarih ve E:2005/1, K:2006/1 sayılı kararında da belirtildiği gibi, 4688 sayılı Kanun'un 19/(f) maddesi, sendika ve üst kuruluşlara, bizzat taraf oldukları hukuki ilişkiler dolayısıyla davacı ve davalı oluş sıfatları ile ortak çıkarların korunması için tanınan davacı olabilme sıfatından başka, hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya bunların mirasçılarını her derecedeki yargı organları önünde temsil etme ve dava açma hakkı tanımaktadır. Kanun koyucu, 19/(f) maddesi ile sendika ve üst kuruluşları, diğer tüzel kişiliklere genel hükümler uyarınca tanınan taraf olma ve dava açma ehliyetinin dışında, üyelerini ve bunların mirasçılarını temsil etme ve ettirme yetkisi ile donatmaktadır. Buna göre, söz konusu maddenin sendikalara ve üst kuruluşlarına tanıdığı yetkinin ehliyet değil, temsil bağlamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Başka bir anlatımla kanun koyucu, getirdiği bu düzenleme ile idare tarafından sendika üyesi kamu görevlisi hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemler nedeniyle bu ilişkinin tarafı olmayan sendika ve üst kuruluşa, üyesinin isteğine bağlı olarak uyuşmazlığın çözümünde taraf olarak kendisini temsil etme yetki ve sorumluluğu vermektedir.
Bu bağlamda, kamu görevlileri sendika ve üst kuruluşları; sendika üyesi olan kamu görevlisinin isteği üzerine, statüsü ve statüsünden kaynaklanan hak, yükümlülük, görev ve sorumlulukları ile atama, nakil, disiplin ve personel hukukuna ilişkin diğer düzenlemelere dayalı olarak, üyeleri hakkında tesis edilen bireysel (subjektif) işlemlere karşı, üyelerini temsilen avukatları aracılığıyla dava açmaya ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmaya, ayrıca kendi tüzel kişiliğini ilgilendiren düzenlemelere karşı dava açma ehliyeti bulunmaktadır.
Dava dosyasının incelenmesinden; davacı Sendika tarafından, 28/06/2016 tarih ve 29756 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 2016/8972 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki "3093 sayılı Türkiye Radyo Televizyon Kurumu Gelirleri Kanunu uyarınca Radyo, Televizyon, Video ve Birleşik Cihazlar ile Bunların Dışında Kalan Radyo ve Televizyon Yayınlarını Almaya Yarayan Her Türlü Cihazdan Alınacak Bandrol Ücretlerine İlişkin Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Karar"ın 1. maddesinin iptali istemiyle dava açıldığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu hükmün, Gümrük idarelerince tahsil edilen bandrol ücretlerinin %2'sinin, Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu tarafından Bakanlık bütçesine aktarılacağı, söz konusu tutarın aktarılması ve harcanmasına ilişkin usul ve esasların Yönetmelik ile belirleneceği yolunda düzenleme getirdiği, dikkate alındığında, davacı sendika üyesi personelin hak ve menfaatlerini etkileyici bir unsur taşımayan, sendika üyelerinin hak ve menfaatlerinin korunması ve geliştirilmesine ilişkin bir yönü olmayan, davacı Sendika hakkında uygulanma olanağı bulunmayan ve davacı Sendikanın tüzel kişiliğini doğrudan ilgilendirmeyen dava konusu düzenleyici işlem ile davacı Sendika arasında menfaat ilgisi bulunmadığı sonucuna varıldığından, anılan düzenleyici işleme karşı açılan iş bu davada davacının dava açma ehliyeti olmadığından davanın esası hakkında karar verilmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.Davanın EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE,
2. Aşağıda ayrıntısı gösterilen … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avanslarından artan tutarların kararın kesinleşmesinden sonra davacı ve davalı Ticaret Bakanlığına iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 24/06/2021 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Dava, 28/06/2016 tarih ve 29756 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan, 2016/8972 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki "3093 sayılı Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu Gelirleri Kanunu uyarınca Radyo, Televizyon, Video ve Birleşik Cihazlar ile Bunların Dışında Kalan Radyo ve Televizyon Yayınlarını Almaya Yarayan Her Türlü Cihazdan Alınacak Bandrol Ücretlerine İlişkin Kararda Değişiklik Yapılmasına Dair Karar"ın 1. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin laik, demokratik ve sosyal bir hukuk Devleti olduğu hükmü yer almıştır. Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında da belirtildiği gibi, Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda eşitliği gözeten, adaletli bir hukuk düzeni kurup sürdürmekle kendisini yükümlü sayan, hukuk güvenliğini sağlayan, bütün etkinliklerinde hukuka ve Anayasa'ya uyan, işlem ve eylemleri bağımsız yargı denetimine bağlı olan devlettir. Anayasa'da, Türkiye Cumhuriyeti'nin demokratik hukuk devleti niteliği vurgulanırken, devletin tüm eylem ve işlemlerinin yargı denetimine bağlı olması amaçlanmıştır. Yargı denetimi, hukuk devletinin "olmazsa olmaz" koşuludur.
Hukuk devletinde idarenin eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluğunun ve sonuçta idarenin hukuka bağlılığının yargısal denetimi iptal davaları yoluyla sağlanmaktadır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulu Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmıştır. Bir iptal davasının açılabilmesi ve idari yargı mercilerinin bu davayı ön koşullar yönünden kabul edebilmesi için 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesi uyarınca dava dilekçeleri "ehliyet" yönünden de incelenmektedir. Dolayısıyla, iptal davası açılabilmesinin ön koşullarından biri davacının objektif ve subjektif dava ehliyetinin olmasıdır. İptal davalarında, dava konusu işlemin davacının menfaatini ihlal ettiğinin saptanması davacının bu davada ehliyetinin (subjektif ehliyetinin) bulunduğu, dolayısıyla davanın esasının incelenmesine geçilebileceği sonucunu doğurmaktadır.
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (f) bendinde, sendika, kamu görevlilerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için oluşturdukları tüzel kişiliğe sahip kuruluşlar olarak tanımlanmış; aynı Kanun'un 19. maddesinde de, üyelerin idare ile ilgili doğacak ihtilaflarında, ortak hak ve menfaatlerinin izlenmesinde veya hukuki yardım gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda üyelerini veya mirasçılarını her düzeyde ve derecedeki yönetim ve yargı organları önünde temsil etmek veya ettirmek, dava açmak ve bu nedenle açılan davalarda taraf olmak sendikaların yetkileri arasında sayılmıştır.
Davacı Sendika'nın Tüzüğü'nün 2. maddesinde, çalışma yaşamında ve hayatın diğer alanlarında üyelerinin ve tüm emekçilerin ekonomik, demokratik, sosyal-kültürel, hukuksal-siyasal, mesleki özlük haklarını ve çıkarlarını korumak ve geliştirmek, iş yaşamının hizmet özelliklerini uygun hale getirmek, Sendika'nın amaçları arasında sayılmış; Sendika'nın çalışma konularını ve çalışma usullerini düzenleyen 4. maddesinde, Sendika'nın amaçlarını gerçekleştirmek için Anayasa ve iç hukuk düzenlemelerinden doğan haklarını kullanacağı belirtilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; dava konusu Bakanlar Kurulu kararı ile Gümrük idarelerince tahsil edilen bandrol ücretlerinin %2'sinin, Türkiye Radyo-Televizyon Kurumu tarafından Bakanlık bütçesine aktarılacağı, söz konusu tutarın aktarılması ve harcanmasına ilişkin usul ve esasların Yönetmelik ile belirleneceği yolunda düzenleme getirildiği görülmekte olup, davacı Sendika'nın, Tüzüğü'nde yer alan amaçları ve çalışma konuları göz önüne alındığında, yukarıda açıklanan çerçevede bu davayı açmakta ehliyetli olduğunun kabulü gerekmektedir.
Bu durumda, davanın esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmesi gerektiğinden, davanın ehliyet yönünden reddi yolundaki Daire kararına katılmıyoruz.