Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2016/1548 E. , 2020/10861 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2016/1548
Karar No : 2020/10861
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Odası (… Şubesi)
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : …. İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:…sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: İzmir İli, Çeşme İlçesine ilişkin … Bakanlığının … tarih ve … sayılı oluru ile onaylanan 1/25000 ölçekli … Turizm Merkezi Çevre Düzeni Planı Revizyonunun iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: Temyize konu kararda; dava dosyasındaki mevcut bilgi ve belgeler ile mahallinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde hazırlanan bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden; plan hükümlerine ilişkin değerlendirmede; “Bu plan kapsamındaki alanlarda ihtiyaç olması halinde, güvenlik, resmi-idari, sağlık, eğitim vb. sosyal donatı alanları, kentsel yeşil-rekreasyon, su deposu, trafo, arıtma tesisleri, teknik altyapı alanları, çevre kirliliğinin önlenmesi amacı ile kent veya bölgeye yönelik her türlü atık bertaraf tesisleri ve bunlarla entegre geri kazanım tesisleri, karayolu, denizyolu, enerji üretimi ve iletimine ilişkin kullanımlar için bu planın koruma, gelişme ve planlama ilkeleri doğrultusunda ilgili mevzuat, kurum ve kuruluşların görüşleri dikkate alınarak, çevre düzeni planı değişikliğine gerek olmaksızın, alt ölçekli imar planlarında düzenleme yapılabilir ve onaylanabilir.” şeklinde olan 4.15 sayılı plan hükmünde listelenen (sosyal donatı alanı, idari tesis alanı, entegre geri kazanım tesisi, karayolu, denizyolu gibi) bazı fonksiyonların turizm merkezi olarak gelişmesi istenen ve doğal niteliği gereği koruma hedefleri doğrultusunda ele alınması gereken bir alan için kullanım yoğunluğunu artırıcı olduğu, diğer taraftan, sosyal donatı alanı, rekreasyon alanı, teknik altyapı tesisi gibi fonksiyonların da çevre düzeni planı ölçeğinde karar verilmesi gerekli fonksiyonlar olarak değerlendirildiğinden 4.15 sayılı plan hükmünün planlama esasları ve kamu yararına uygun olmadığı, özel hükümler bölümü altında turizm tesis alanlarının yapılaşma koşullarını “Golf tesisi yapılması halinde E:0.05’tir” şeklinde belirleyen 5.2. sayılı plan hükmünün, … Turizm Merkezi’nin içerisinde golf tesislerinin yerinin net olarak belirlenmediği ve plan tekniğinde gösterim olarak belirtilmediği dikkate alındığında planlama esasları ve kamu yararına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Dava konusu çevre düzeni planı revizyonunun mevzuat, planlama ilke ve esasları ile yönetmelik hükümlerine ve kamu yararına uygun olduğu, alana ilişkin daha önce kabul edilen çevre düzeni planında söz konusu bölgenin büyük bir bölümü turizm tesis alanında kalmakta iken 1. derece doğal sit alanı olarak belirlenen küçük bir kısmının günübirlik kullanım alanında kaldığı, sosyal donatı ya da teknik altyapı gibi alanların yoğunluk artırıcı özelliğinin bulunmadığı, dava konusu plan notlarının planlamaya ve mevzuata aykırı olmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Temyize konu mahkeme kararının kısmen onanması kısmen bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : 07/12/1985 tarihinde İzmir Çeşme … Turizm Merkezi ilanının ardından ilk olarak 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planı 30/09/2009 tarihinde onaylanmıştır. İzleyen süreçte alanda koruma bölge kurulunca belirlenen sit derecelendirmelerinin mahkeme kararı ile iptaline karar verilmesinin ardından yeniden sit derecelendirmeleri yapılmıştır.
Yasal statü değişikliği olarak sit derecesindeki farklılaşma, turizm merkezi kapsamındaki planlama kararlarında yeni bir gelişme olarak nitelendirilmiş ve dava konusu planın turizm merkezi bütünündeki revizyonu anılan sit kararına bağlı olarak yeniden gündeme getirilmiştir.
Bu gelişmelere bağlı olarak … tarih ve … sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının oluru ile dava konusu 1/25.000 ölçekli Çeşme … Turizm Merkezi Çevre Düzeni Planı Revizyonu onaylanmıştır. 30/09/2013 tarihinden itibaren bir ay süre ile askıya çıkarılan plana davacı tarafından yapılan itirazın reddi üzerine ise bakılan dava açılmıştır.
Dava konusu plan kararları için yürürlükte olan üst ölçekli plan, dava devam ederken … tarih ve … sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının oluru ile onaylanan …-… Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planıdır. 1/100.000 ölçekli …-… Planlama Bölgesi Çevre Düzeni Planında … Turizm Merkezi için öngörülen plan kararları turizm tesis alanı olup, belirli noktalarda anılan turizm amaçlı kullanımın günübirlik turizm tesis alanı olduğu ve alanın doğal sit alanı ile turizm merkezi nitelikleri özel olarak belirtilmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT: 3194 sayılı Kanununun 5. maddesinde; çevre düzeni planı, varsa mekansal strateji planlarının hedef ve stratejilerine uygun olarak yerleşim, gelişme alanları ve sektörlere ilişkin alt ölçekli planlarını yönlendiren genel arazi kullanım kararları çerçevesinde ilke ve kriterleri belirleyen bölge, havza veya il bütününde hazırlanan, plan hükümleri ve raporuyla bir bütün olan plan olarak tanımlanmıştır.
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
10/7/2018 tarihli 30474 sayılı Resmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 102.maddesinin 1.fıkrasının (a) bendinde, yerleşme, yapılaşma ve arazi kullanımına yön veren, her tür ve ölçekte fiziki planlara ve uygulamalara esas teşkil eden üst ölçekli mekânsal strateji planlarını ve çevre düzeni planlarını ilgili kurum ve kuruluşlarla işbirliği yaparak hazırlamak, hazırlatmak, onaylamak ve uygulamanın bu stratejilere göre yürütülmesini sağlamak, (c) bendinde ise, havza ve bölge bazındaki çevre düzeni planları da dâhil her tür ve ölçekteki çevre düzeni planlarının ve imar planlarının yapılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek, havza veya bölge bazında çevre düzeni planlarını yapmak, yaptırmak, onaylamak ve bu planların uygulanmasını ve denetlenmesini sağlamak Mekânsal Planlama Genel Müdürlüğünün görevleri arasında sayılmıştır.
İşlem tarihinde yürürlükte bulunan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğin 1. maddesinde yönetmeliğin amacı: “Ülkemizin sahip olduğu doğal, tarihi ve kültürel zenginliğin korunarak kalkınma planları ve varsa bölge planları temel alınarak, ekonomik kararlarla ekolojik kararların bir arada düşünülmesine imkan veren, genel arazi kullanım kararları ile bunlara ilişkin strateji ve politikaları oluşturmak ve çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar planlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekteki çevre düzeni planlarının hazırlanmasına, hazırlattırılmasına, onaylanmasına, izlenmesine, denetlenmesine ve bu planlar üzerinde yapılacak değişikliklere ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.” şeklinde açıklanmıştır.
Aynı Yönetmeliğin 4. maddesinin (a) bendinde ise çevre düzeni planı, ülke ve bölge plan kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve arazi kullanılması kararlarını belirleyen plan olarak tanımlanmış ; (ç) bendinde, çevre düzeni planı açıklama raporu, çevre düzeni planının vizyonunun, amacının, hedeflerinin, stratejilerinin, ilkelerinin ve politikalarının açıklandığı ve bunlar doğrultusunda belirlenen projeksiyon nüfusuna, sektörel yapıya, alan büyüklüklerine, plan kararlarına, plan uygulama araçlarına, kurumsal yapıya ve denetime ilişkin gerekçeli açıklamaların yapıldığı ve çevre düzeni planı ile bütün olan rapor olarak belirtilmiştir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılan 14/06/2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." kuralı yer almaktadır.
Yönetmeliğin "Planlama alanı" başlıklı 18.maddesinde, "Çevre düzeni planı; coğrafi, sosyal, ekonomik, idari, mekânsal ve fonksiyonel nitelikleri açısından benzerlik gösteren bölge, havza veya en az bir il düzeyinde yapılır." kuralına, "Plan ilke ve esasları" başlıklı 19. maddesinin 1.fıkrasında ise, "Çevre düzeni planları hazırlanırken; a) Varsa mekânsal strateji planlarına uygunluğun sağlanması, b) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerin dikkate alınması, c) İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının mekânsal kararları etkileyecek nitelikteki bölge planı, strateji planı ve belgesi, sektörel yatırım kararlarının dikkate alınarak değerlendirilmesi, ç) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada değerlendirilmesi, d) Tarihi, kültürel yapı ile orman alanları, tarım arazileri, su kaynakları ve kıyı gibi doğal yapı ve peyzajın korunması ve geliştirilmesi, e) Doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması, f) Ulaşım ağının arazi kullanım kararlarıyla birlikte ele alınması suretiyle imar planlarında güzergahı netleştirilecek yolların güzergah ve yönünün genel olarak belirlenmesi, g) Çevre sorunlarına neden olan kaynaklara yönelik önleyici strateji ve politikaların belirlenerek arazi kullanım kararlarının oluşturulması, ğ) İmar planlarına esas olacak şematik ve grafik dil kullanılarak arazi kullanım kararları ile koruma ve gelişmenin sağlanması, h) Afet tehlikelerine ilişkin mevcut raporlar ve jeolojik etütler dikkate alınarak afet risklerini azaltıcı önerilerin dikkate alınması esastır." kuralına yer verilmiştir.
Anılan 19.maddenin 2.fıkrasında, "Çevre düzeni planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konular ile diğer konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edilir; bu veriler kapsamında analiz, etüt ve araştırmalar yapılır: a) Sınırlar. b) İdari ve bölgesel yapı. c) Fiziksel ve doğal yapı. ç) Sit ve diğer koruma alanları, hassas alanlar, doğal karakteri korunacak alanlar. d) Ekonomik yapı. e) Sektörel gelişmeler ve istihdam. f) Demografik ve toplumsal yapı. g) Kentsel ve kırsal yerleşme alanları ve arazi kullanımı. ğ) Altyapı sistemleri. h) Yeşil ve açık alan kullanımları. ı) Ulaşım sistemleri. i) Afete maruz ve riskli alanlar. j) Askeri alanlar, askeri yasak bölgeler ve güvenlik bölgeleri. k) Planlama alanına yönelik bölgesel ölçekli kamu projeleri ve yatırım kararları. l) Her tür ve ölçekteki plan, program ve stratejiler. m) Göller, barajlar, akarsular, taşkın alanları, yeraltı ve yüzeysel su kaynakları ve benzeri hidrolojik, hidrojeolojik alanlar. n) Çevre sorunları ve etkilenen alanlar." düzenlemesine yer verilmiştir.
Aynı maddenin 3.fıkrasında, " Çevre Düzeni Planlarının hazırlanması sürecinde planlama alanı sınırları kapsamındaki tüm veriler 1/25.000 ölçekli harita hassasiyetinde hazırlanır." kuralı, 4.fıkrasında, "Plan hazırlık sürecinde ihtiyaç duyulan veri, bilgi ve belgeler; ilgili veriyi hazırlamakla sorumlu kurum ve kuruluşlardan, bilimsel çalışmalardan ve uzmanlarca arazide yapılacak çalışmalardan elde edilir." kuralı, 5.fıkrasında, "Planlama sürecinde coğrafi bilgi sistemleri ve uzaktan algılama yöntemleri kullanılarak güncellenebilir ve sorgulanabilir sayısal veri tabanı oluşturulur." kuralı bulunmaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davacı tarafından, dava konusu planın; planlama esaslarına, şehircilik ilkelerine, yürürlükteki mevzuat hükümlerine aykırı olduğu, çevre düzeni planı revizyonuna ilişkin yeni bir jeolojik ve jeoteknik etüt raporu hazırlanmadan onaylandığı, parsel ölçeğinde planlama sınırlarının belirlenmesinin planlama esaslarına uygun olmadığı, planlama sürecinde gerekli kurum görüşlerinin bulunmadığı, plan notlarında yer alan genel hükümlerin 4.15 sayılı maddesinde tanımlanan bazı fonksiyonların planlamanın kademeli birlikteliği ilkesi kapsamında öncelikle üst ölçekli planlarda belirlenmesi gerekmekte iken planlamanın bütüncül yaklaşımı yok sayılarak sadece alt ölçekli planlarda belirlendiği, plan notlarının özel hükümler bölümü altında turizm tesis alanlarının yapılaşma koşullarının belirlendiği 5.2 sayılı maddesinde yer alan golf tesisi yapılması koşulunun doğal yaşamı bozacağı ve su kaynaklarının hızla tükenmesine neden olacağı, turizm açısından önemli bir merkez olan Çeşme İlçesinin doğal güzelliklerinin yok edilmesine sebep olacağından şehircilik ilkelerine ve kamu yararına aykırı olduğu ileri sürülerek iptali istenilmiştir.
Dosyaya sunulan bilirkişi raporunda davacının yukarıda anılan itirazlarına ilişkin; dava konusu 1/25000 ölçekli … Turizm Bölgesi Çevre Düzeni Planı Revizyonu gerekçesinin imar mevzuatına aykırı olmadığı, dava konusu plan ile 2. ve 3. derece doğal sit alanlarında öngörülmüş olan turizm tesis alanı kullanımları ile 1. derece doğal sit alanlarında öngörülmüş olan günübirlik tesis alanı kullanımlarının üst ölçekli İzmir … Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı kararları ile çelişmediği ve alan kullanım kararları ve plan hükümleri itibariyle planların kademeli birlikteliği ilkesine aykırı olmadığı, dava konusu planın İzmir Çeşme … Turizm Merkezi bütününe yönelik olması itibariyle uygun olduğu, dava konusu alandaki plan kararlarına esas teşkil etmek üzere hazırlanması gereken jeolojik-jeoteknik etüt çalışmasının 13/07/2010 tarihinde onaylanarak dava konusu planlama çalışmalarında ve plan uygulama hükümlerinde yönlendirici kabul edildiği, dava konusu planının yapım sürecinde kurum görüşlerinin alınmış olması itibariyle imar mevzuatı ve plan tekniğine uygun olduğu ancak, dava konusu 4.15 sayılı plan notunun yoğunluğu artırıcı olduğu ve sosyal donatı alanı, rekreasyon alanı, teknik altyapı tesisi gibi fonksiyonların çevre düzeni planı ölçeğinde karar verilmesi gerekli fonksiyonlar olarak değerlendirildiğinden planlama esasları, plan tekniği, koruma ilkeleri ve kamu yararına uygun olmadığı, özel hükümler bölümü altında turizm tesis alanlarının yapılaşma koşullarının belirlendiği 5.2. sayılı plan notunda yer alan golf tesisi yapılması koşulunun, golf tesislerinin yerinin net olarak belirlenmediği ve plan tekniğinde gösterim olarak belirtilmediği görüldüğünden planlama esasları ve kamu yararına uygun olmadığı tespitleri yer almıştır.
Bu itibarla, dava konusu planda yer alan 4.15. sayılı plan notu ile 5.2. sayılı plan notunun planlamaya ve kamu yararına aykırı olduğu sonucuna varıldığından temyize konu mahkeme kararının; dava konusu 4.15 sayılı plan notu ile 5.2. sayılı plan notunun iptaline ilişkin kısmında, 2577 sayılı Kanunun 49. maddesinin birinci fıkrasında belirtilen bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmamaktadır.
Temyize konu mahkeme kararının; davacının yukarıda belirtilen plan notu dışındaki itirazlarına ilişkin kısmına gelince;
Davacı tarafından, dava konusu plana ilişkin 4.15 sayılı plan notu ile 5.2. sayılı plan notuna itirazları dışında yukarıda belirtilen itirazlarının reddine ilişkin kısmı yönünden İdare Mahkemesince ayrı bir hukuki inceleme yapılmadığı ve hüküm kurulmadığı anlaşılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu 1/25.000 ölçekli Çeşme … Turizm Bölgesi Çevre Düzeni Planı Revizyonu gerekçesinin imar mevzuatına aykırı olmadığı, dava konusu plan ile 2. ve 3. derece doğal sit alanlarında öngörülmüş olan turizm tesis alanı kullanımları ile 1. derece doğal sit alanlarında öngörülmüş olan günübirlik tesis alanı kullanımlarının üst ölçekli İzmir … Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı kararları ile çelişmediği ve alan kullanım kararları ve plan hükümleri itibariyle planların kademeli birlikteliği ilkesine aykırı olmadığı, dava konusu planın İzmir Çeşme … Turizm Merkezi bütününe yönelik olması itibariyle uygun olduğu, dava konusu alandaki plan kararlarına esas teşkil etmek üzere hazırlanması gereken jeolojik-jeoteknik etüt çalışmasının 13/07/2010 tarihinde onaylanarak dava konusu planlama çalışmalarında ve plan uygulama hükümlerinde yönlendirici kabul edildiği, dava konusu planının yapım sürecinde kurum görüşlerinin alındığı sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, uyuşmazlığın bu kısmı yönünden davanın reddine karar verilmesi gerekirken eksik hüküm kurulmuş olması sebebiyle temyize konu kararda isabet görülmemiştir.
Öte yandan, İzmir Defterdarlığı Muhakemat Müdürlüğü tarafından 02/10/2019 tarihinde kayda giren dilekçe ile bilirkişi ve keşif avansının tahsili hakkında hüküm kurulmadığından bahisle yanlışlığın düzeltilmesi talebinde bulunulmuşsa da, İdare Mahkemesince, bozma kararı üzerine verilecek kararda, yargılama giderleri ve vekalet ücreti ile bilirkişi ve keşif avansının tahsili hakkında yeniden değerlendirme yapılacağı açıktır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kısmen kabulüne, kısmen reddine,
2.Dava konusu işlemin yukarıda özetlenen gerekçeyle iptaline ilişkin temyize konu ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K…sayılı kararının plan notlarına ilişkin kısmının ONANMASINA, plan notları dışındaki itirazlara ilişkin kısmının BOZULMASINA,
3. Dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanunun (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere 12/11/2020 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.