Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2016/15893 E. , 2020/3466 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/15893
Karar No : 2020/3466
DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLLERİ : Hukuk Müşaviri Av. …
Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU : Davacı Sendika tarafından, 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin (02/03/2018 günlü, 30348 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Yönetmelik ile bu Yönetmeliğin adı "Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği" şeklinde değiştirilmiştir) 30/09/2016 günlü, 29843 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik;
1-Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde yer alan "Uzman Diş Tabibi, Diş Tabibi ve Eczacı" ibarelerinin,
2- "İsteğe bağlı yer değiştirme" başlıklı 16. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan ''dört yıllık örgün'' ibaresinin,
3- "Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği" başlıklı 20. maddesinin 5. fıkrasında yer alan, "son dört yıl içinde 720 gün" ve "en az 720 gün" ibarelerinin ve aynı maddenin 6. fıkrasının,
4- "Müracaat sınırlamaları" başlıklı 30. maddesinin 5. fıkrasında yer alan "...nın (d) bendi" ibaresinin ve "19 uncu" ibaresinden sonra gelmek üzere "20 nci" ibaresi (Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği) eksikliğinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı; "Stratejik personel" kavramının, içeriği belirsiz bir kavram olduğunu, hangi kriterlere sahip kişilerin stratejik kişi olduğunun belirli olmadığını, bir kişinin, stratejik personel olarak belirlenmesinin sadece idarenin takdirine bırakılamayacağını, hekimlerin stratejik personel olarak tanımlanmasının kabul edilebilir bir durum olmasına rağmen, diş tabibi ve eczacının stratejik personel sayılamayacağını,
Daha önce yürürlükte bulunan mevzuat hükmü ile sağlıkla ilgili bir alanda iki yıllık örgün öğrenim görenler mazeret kapsamında sayılmışken, yapılan değişiklikle en az dört yıllık örgün öğrenim görenlerin mazeret kapsamında tutulduğunu ve anılan maddenin kapsamının daraltıldığını,
Öğrenim durumundan dolayı atanma talebinin reddedilmesinin Anayasanın 10/1. maddesinde yer alan eşitlik hükmüne ve 42. maddesinde yer alan eğitim ve öğrenim hakkına aykırı olduğunu,
Anayasanın "Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler" başlıklı üçüncü bölümünün 41. maddesi ile İnsan Hakları Evrensel Beyannamesi uyarınca aile birliğinin korunması gerektiğini,
Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte kamu personeli olmayan eşinin, talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde bu durumda olan eşin bulunduğu yere atamasının yapılabileceği kural altına alınmış iken, dava konusu Yönetmelik ile bu düzenlemeye aykırı olarak son dört yıl içinde 720 gün sosyal güvenlik primi ödeme şartının aranmaya başlandığını,
Kura ile atananların bir yıl, aday memurların ise adaylık süreleri boyunca Yönetmelikte sayılan şartları taşısalar dahi isteğe bağlı yer değişikliği ve aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği talebinde bulunamayacaklarını,
Devlet Memurları Kanunu'nun 72. maddesi ve Genel Yönetmelik hükümlerine aykırı olan dava konusu düzenlemelerin iptalinin gerektiği ileri sürmektedir.
DAVALI İDARENİN SAVUNMASI :
Davalı idarece; dava konusu Yönetmeliğin, 657 sayılı Kanun'a, 3359 sayılı Kanun'a ve Genel Yönetmeliğe uygun olduğu,
Devlet için Anayasal bir görev olan, sağlık hizmetlerinin tüm yurtta sunumunun önündeki zorluklar ve ihtiyaç durumu göz önüne alınarak Yönetmelik değişikliklerinin yapıldığı,
Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte 08/08/2016 günlü, 2016/9097 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla yapılan değişiklik ile genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personeli hakkında Genel Yönetmelikten farklı usul ve esaslar belirlenebileceğinin kural altına alındığı, bu kapsamda davalı idareye, aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği hususunda genel yönetmelikten ayrışık düzenleme yapma yetkisi verildiği,
Devlet'e yüklenen sağlık hakkının korunması ödevi kapsamında getirilen düzenlemeler ile vatandaşlara etkin, verimli ve hızlı bir hizmet sunumu ile yükümlü olan bir kısım sağlık personelinin "stratejik personel" olarak belirlenebileceği,
Hizmet sunumundaki gereklilik ve ihtiyaç nedeniyle diş tabibi ve eczacıların stratejik personel olarak kabul edildiği,
Stratejik personel uygulaması ile zaman içinde sağlık hizmetlerinin sunumunun iyileştirildiği, hem daha iyi noktalara gelmek hem de gelinen noktayı korumak için uygulamanın devam etmesi gerektiği,
Genel Yönetmelikte öğrenim durumu mazeretine yer verilmemesine rağmen, dava konusu Yönetmelikte belli koşulları sağlayanlar için öğrenim durumu mazeretinin yer aldığı,
Aday memurların, Genel Yönetmeliğin de kapsamı dışında tutulduğu,
Dava konusu düzenlemelerde kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka aykırılık bulunmadığı belirtilmiş ve davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin 30/09/2016 günlü, 29843 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik ile değişik "Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği" başlıklı 20. maddesinin 6. fıkrasının ve "Müracaat sınırlamaları" başlıklı 30. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan "...nın (d) bendi" ibaresinin ve "19 uncu" ibaresinden sonra gelmek üzere "20 nci" ibaresi (Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği) eksikliğinin iptali istemine ilişkin olarak karar verilmesine yer olmadığı, Yönetmeliğin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde yer alan "Uzman Diş Tabibi, Diş Tabibi ve Eczacı" ibaresinin, "İsteğe bağlı yer değiştirme" başlıklı 16. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan ''dört yıllık örgün'' ibaresinin, "Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği" başlıklı 20. maddesinin 5. fıkrasında yer alan, "son dört yıl içinde 720 gün" ve "en az 720 gün" ibarelerinin iptali istemi yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Davacı Sendika, 30/09/2016 tarih ve 29843 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle değiştirilen Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde yer alan ‘‘uzman diş tabibi, diş tabibi, eczacı’’ ibarelerinin, 16. maddesinin 2.fıkrasının (g) bendindeki ‘‘dört yıllık örgün’’ ibaresinin, 20. maddesinin 5. fıkrasındaki ‘‘son dört yıl içinde 720 gün’’ ve ‘‘en az 720 gün’’ ibarelerinin, 20. maddesinin 6. fıkrasının ve 30 maddesinin 5. fıkrasındaki ‘‘ ...nın (d) bendi’’ ibaresinin ve ‘‘19 uncu’’ ibaresinden sonra gelmek üzere ‘‘20 nci’’ ibaresi eksikliğinin iptalini istemektedir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun "Yer değiştirme suretiyle atanma" başlıklı 72. maddesinde, kurumlarda yer değiştirme suretiyle atanmaların, hizmetlerin gereklerine, özelliklerine, Türkiyenin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik ve yakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adil ve dengeli bir sistem içinde yapılacağı; aynı maddenin son fıkrasında da, yer değiştirme ile ilgili atama esaslarının Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmıştır.
657 sayılı Kanuna dayanılarak çıkarılan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin 9. maddesinde, Devlet Memurlarının dengeli bir şekilde dağılımını sağlamak için öğrenimi, uzmanlığı, iş tecrübesi, mesleki bilgisi gibi özellikleri ile boş kadro durumu gözönünde bulundurularak kurumlarınca hazırlanan bir plan dahilinde yapılır kuralı yer alırken "Aile Birliği Mazeretine Bağlı Yer Değişikliği" başlıklı 14.maddesinin son fıkrasında, Genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personeli hakkında özel yönetmelikte düzenleme yapılması kaydıyla birinci fıkranın (d) bendine ilişkin farklı usul ve esaslar belirlenebilir hükmüne yer verilmiştir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin (c) fıkrasında, ''Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır.'' hükmü yer almış; aynı maddenin (g) fıkrasında ise, Sağlık Bakanlığı'nın sağlık ve yardımcı sağlık personelinin yurt düzeyinde dengeli dağılımını sağlamak üzere istihdam planlaması yapacağı hükmü öngörülmüştür.
İdarelerin ilgili mevzuatla kendisine verilmiş olan görev ve yetkilerini, istenilen amaç ve seviyede yerine getirebilmek amacıyla, örgütsel yapısı içerisinde barındırdığı ve/veya görev vermek isteği personelini, sistematik bir yapı çerçevesinde, hukukun genel ilkeleri içerisinde kalmak suretiyle sevk ve idare edebileceği ve bu konuda gerekli düzenlemeleri de gerçekleştirebileceği tabii olup, bu husus idare hukukun genel kabul görmüş yerleşik ilkelerindendir.
Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde, Tıpta ve diş hekimliğinde uzmanlık eğitimi mevzuatına göre uzman olmuş uzman tabip, uzman (TUTG) tabip, uzman diş tabibi, diş tabibi ve eczacı unvanındaki personel "stratejik personel olarak tanımlanmıştır.
Dava konusu düzenleme ile kısıtlı sağlık personeli kapasitesi içerisinde sağlık hizmetlerinin etkin bir planlama sistemi uygulanarak tüm vatandaşlara eşit bir şekilde sunulmasının sağlanması amaçlandığı ve Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmelikte yer alan ayrışık düzenleme yapma yetkisi de göz önüne alındığında, kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka uygun bir düzenleme niteliğinde olduğu görülmüştür.
Dava konusu düzenlemeye bir bütün halinde bakıldığında; davalı idarenin hizmet gereği ihtiyaç duyduğu personeli karşılamak ve hizmete en uygun yerde istihdamını sağlamak amacına yönelik kurallar içerdiği anlaşılmakla düzenlemelerde, üst hukuk normlarına,, kamu yararı ve hizmet gerekleri bakımından hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddi gerekeceği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY :
Davacı Sendika tarafından, 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin 30/09/2016 günlü, 29843 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde yer alan "Uzman Diş Tabibi, Diş Tabibi ve Eczacı" ibarelerinin, "İsteğe bağlı yer değiştirme" başlıklı 16. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan ''dört yıllık örgün'' ibaresinin, "Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği" başlıklı 20. maddesinin 5. fıkrasında yer alan, "son dört yıl içinde 720 gün" ve "en az 720 gün" ibarelerinin ve aynı maddenin 6. fıkrasının, "Müracaat sınırlamaları" başlıklı 30. maddesinin 5. fıkrasında yer alan "...nın (d) bendi" ibaresinin ve "19 uncu" ibaresinden sonra gelmek üzere "20 nci" ibaresi (Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği) eksikliğinin iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İlgili Mevzuat:
Anayasa'nın "Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması" başlıklı 56. maddesinde; "Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir... Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenler... Devlet, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getirir..." kuralı yer almaktadır.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun "Temel Esaslar" başlıklı 3. maddesinin (c) bendinde; "Bütün sağlık kurum ve kuruluşları ile sağlık personelinin ülke sathında dengeli dağılımı ve yaygınlaştırılması esastır. Sağlık kurum ve kuruluşlarının kurulması ve işletilmesi bu esas içerisinde Sağlık Bakanlığınca düzenlenir." hükmü düzenlenmiştir. Aynı Kanun'un Ek 3. maddesinde ise; ""İlgili mevzuata göre yurt içinde veya yurt dışında öğrenimlerini tamamlayarak tabip, uzman tabip ve yan dal uzmanlık eğitimini tamamlayarak uzman tabip unvanını kazananlar, her eğitimleri için ayrı ayrı olmak kaydı ile Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından hazırlanan İlçelerin Sosyo-Ekonomik Gelişmişlik Sıralamasında yer alan ..... Gün, Sağlık Bakanlığı veya Sağlık Bakanlığınca uygun görülen diğer kuruluşlarda Devlet memuru veya ilgililerin talebi halinde 10/07/2003 tarihli ve 4924 sayılı Kanuna tâbi sözleşmeli sağlık personeli olarak Devlet hizmeti yapmakla yükümlüdürler..." hükmüne yer verilmek suretiyle belirli şartları haiz hekimlere Devlet hizmeti yükümlülüğü getirilmiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun “Adaylığa kabul edilme” başlıklı 54. maddesinde;
“Sınavlarda başarılı olanlardan Devlet memurluğuna girmek isteyenler başarı listesindeki sıraya ve 47 nci maddeye göre ilan edilen kadro sayısı kadar, kurumlarınca memur adayı olarak atanırlar.
Aday olarak atanmış Devlet memurunun adaylık süresi bir yıldan az iki yıldan çok olamaz ve bu süre içinde aday memurun başka kurumlara nakli yapılamaz." hükmü yer almıştır.
Aynı Kanun'un "Yer değiştirme suretiyle atanma" başlıklı 72. maddesinde, kurumlarda yer değiştirme suretiyle atanmaların, hizmetlerin gereklerine, özelliklerine, Türkiyenin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik ve yakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adil ve dengeli bir sistem içinde yapılacağı; aynı maddenin son fıkrasında da, yer değiştirme ile ilgili atama esaslarının Devlet Personel Başkanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmıştır.
657 sayılı Kanun'a dayanılarak çıkarılan ve 19/04/1983 günlü, 83/6525 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğin Kapsam başlıklı 2.maddesinde; bu Yönetmeliğin, Özel Kanunlardaki hükümler saklı kalmak kaydiyle Genel ve Katma Bütçeli Kurumlar ile bunlara bağlı Döner Sermayeli Kuruluşlarda ve Beden Terbiyesi Bölge Müdürlüklerinde 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi olarak çalışan Devlet Memurları Hakkında uygulanacağı ancak, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun değişik 36 ncı maddesinde yer alan yardımcı hizmetler sınıfına dahil memurların, Kanunun 59 ncu maddesinde sayılan istisnai memurlukların, aday memurların ve Türk Silahlı Kuvvetleri kadrolarında görevli memurların bu Yönetmelik hükümlerine tabi olmadığı, diğer bir anlatımla yönetmeliğin aday memurlar hakkında uygulanmayacağı öngörülmüştür
Anılan Yönetmelikte sağlık, aile birliği ve can güvenliği mazereti nedeniyle yer değişikliği düzenlenmiş olup, öğrenim durumu mazeretine yer verilmemiştir.
Yönetmeliğin 30/06/2014 günlü, 2014/6578 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla değişik "Aile Birliği Mazeretine Bağlı Yer Değişikliği" başlıklı 14. maddesinde; "Aile birliği mazeretine dayanarak yer değişikliği memurun;
a) Kamu personeli olan eşinin, kurum içi yer değiştirme suretiyle atanma imkânının olmaması veya mevzuatı uyarınca eşin zorunlu yer değiştirmeye tabi tutulan bir görevde bulunması durumunda bu kapsamdaki eşin bulunduğu yere,
b) Eşlerin her ikisinin de aynı kurumda çalışıyor olması halinde, kurumun daha fazla hizmet ihtiyacı duyduğu yere,
c) Eşlerin farklı kurumda çalışıyor olması halinde kurumlar arasında gerekli koordinasyon sağlanmak suretiyle her iki kurumun da öncelikli hizmet ihtiyacının bulunduğu yere,
d) Kamu personeli olmayan eşinin, talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde bu durumda olan eşin bulunduğu yere,
e) Milletvekili, belediye başkanı, muhtar veya noter olan eşlerinin bulunduğu yere,
atanması suretiyle yapılabilir.
Aile birliği mazeretine dayanarak yer değiştirme isteğinde bulunan memur, eşinin kamu kurum ve kuruluşlarında kamu personeli olarak çalıştığına veya atanmayı talep ettiği yerde eşinin başvuru tarihi itibarıyla son iki yıl içinde 360 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak halen çalıştığına ya da birinci fıkranın (e) bendinde sayılan görevlerde bulunduğuna ilişkin belgeyi kurumuna ibraz etmekle yükümlüdür. Ayrıca yer değiştirme başvurusuna, evlilik durumunu kanıtlayan belgenin de eklenmesi gerekir.
Genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personeli hakkında özel yönetmelikte düzenleme yapılması kaydıyla birinci fıkranın (d) bendine ilişkin farklı usul ve esaslar belirlenebilir." kuralına yer verilmiştir.
Aynı Yönetmeliğin "Özel Yönetmelikler" başlıklı 28. maddesinde; "Kurumlar bu Yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren 6 ay içinde halen görevde bulunan memurların geçmiş hizmetlerinin bu Yönetmelik çerçevesinde nasıl değerlendirileceğini ve bu Yönetmeliğin çeşitli maddelerinde kurumlarca tesbiti öngörülen diğer hususları kapsayan özel Yönetmeliklerini Devlet Personel Dairesinden olumlu görüş alınmak sureti ile çıkarırlar. Özel Yönetmeliklerde bu Yönetmeliğe aykırı hükümler yer alamaz....", 30/06/2014 günlü, 2014/6578 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı Eki Yönetmeliğin 12. maddesi ile eklenen Geçici 5. maddesinde de, "Kamu kurum ve kuruluşları bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde yönetmeliklerini bu Yönetmeliğe uygun hale getirirler. Bu süre içerisinde kamu kurum ve kuruluşlarının yönetmeliklerinin bu Yönetmeliğe aykırı olmayan hükümlerinin uygulanmasına devam edilir." düzenlemeleri yer almıştır. (Ek Yönetmelik 16/08/2014 günlü, 29090 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak, aynı tarihte yürürlüğe girmiştir.)
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun Ek 1 inci maddesi ve Devlet Memurlarının Yer Değiştirme Suretiyle Atanmalarına İlişkin Yönetmeliğe dayanılarak, sağlık hizmetlerinin yurt genelinde etkin ve verimli bir şekilde yürütülebilmesi için Sağlık Bakanlığı ve bağlı kuruluşlarında görev yapan sağlık hizmetleri ve yardımcı sağlık hizmetleri sınıfı personelinin atama ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla hazırlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği, 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulmuştur.
Davanın açıldığı tarih itibarıyla Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde, "Stratejik personel: Tıpta ve diş hekimliğinde uzmanlık eğitimi mevzuatına göre uzman olmuş uzman tabip, uzman (TUTG), tabip, uzman diş tabibi, diş tabibi ve eczacı unvanındaki personel" olarak tanımlanmış olup, “İsteğe bağlı yer değiştirme" başlıklı 16. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinde, "Standardın uygun olması kaydıyla bu Yönetmeliğin puan, süre ve dönem ile ilgili hükümlerine bağlı kalmaksızın sağlık ile ilgili bir alanda en az dört yıllık örgün öğrenim gördüğünü belgelendirmesi hâlinde, öğrenim süresi ile sınırlı olmak kaydıyla, öğrenim gördüğü yere bir defaya mahsus olmak üzere atanabilir." hükmüne; aynı maddenin üçüncü fıkrasında, "Stratejik personelin yer değiştirme taleplerinde bu maddenin ikinci fıkrasının (g) bendi hükümleri uygulanmaz." hükmüne yer verilmiştir.
Yönetmeliğin "Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği" başlıklı 20. maddesinin 1. fıkrasında, eşlerin ikisinin de Bakanlık veya bağlı kuruluşlarda kamu personeli olması hali düzenlenmiş, devamında ise;
"(2) Eşlerin farklı kamu kurum ve kuruluşlarında kamu personeli olarak çalışması halinde;
a) Varsa eşinin kurumuyla yapılan protokol hükümleri uygulanır.
b) Eşleri, mevzuatı uyarınca zorunlu yer değiştirmeye tâbi olarak mülki idare amirliği, milli istihbarat, emniyet hizmetleri sınıflarından birinde görev yapanlar ile hâkim, savcı veya Türk Silahlı Kuvvetlerinde subay, astsubay, uzman jandarma, uzman erbaş veya uzman er olarak görev yapan personelin eşinin görev yaptığı yere ataması yapılır.
c) Yer değişikliği talebinde bulunan personelin eşinin görev yaptığı yerin kendi unvan ve branşında C veya D hizmet grubunda olması halinde eşinin görev yaptığı yere ataması yapılır. Aksi halde ilgili kurumla koordinasyon sağlanır. Eşinin görev yaptığı kurumun başka yerde teşkilatının bulunmaması, kadro veya mevzuatı açısından aile birliği mazeretine dayalı atanma imkânının olmaması halinde talebi değerlendirilir.
ç) Eşi, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu kapsamında kurulan üniversitelerde öğretim üyesi olanların ataması eşinin görev yaptığı yere yapılır.
...
(5) (Değişik:RG-30/9/2016-29843) Kamu görevlisi olmayan eşinin, atanma talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son dört yıl içinde 720 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde, personelin yer değişikliği suretiyle ataması yapılır. Kendi adına çalışanlardan borçlarını yapılandıranlar ile atama talep edilen yer dışında sosyal güvenlik primleri ödenenlerden, atama talep edilen yerde iş yerinin faaliyette olduğunu ve bu işyerinde en az 720 gün çalıştığını belgelendirenlerin talepleri de değerlendirmeye alınır.
(6) (Değişik:RG-30/9/2016-29843) Stratejik personelin yer değiştirme taleplerinde bu maddenin ikinci fıkrasının (c) bendinin birinci cümlesi ile beşinci fıkrası uygulanmaz." kurallarına, "Müracaat sınırlamaları" başlıklı 30. maddesinin beşinci fıkrasında ise; "16 ncı maddenin ikinci fıkrasının (d) bendi ile 19 uncu ve 21 inci maddeler kapsamındaki atanma talepleri hariç, 17 nci maddenin birinci fıkrasına göre atananlar bir yıl, aday memurlar ise adaylık süresince atanma talebinde bulunamaz" kuralına yer verilmiştir.
Dava konusu düzenlemelerin incelenmesi :
26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin 30/09/2016 günlü, 29843 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik,
1- "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde yer alan "uzman diş tabibi, diş tabibi ve eczacı" ibarelerinin iptali istemine ilişkin olarak;
Devlet, Anayasa'nın 17. maddesinde kişilere tanınmış olan yaşam hakkını güvence altına almakla yükümlü olup, kişinin yaşam hakkı ile maddi ve manevi varlığını koruma hakkı, birbirleriyle sıkı bağlantıları olan, devredilmez ve vazgeçilmez haklarındandır. Bu haklara karşı olan her türlü engelin ortadan kaldırılması da Devlete ödev olarak verilmiştir.
Bireylerin sağlıklı yaşam hakkına sahip olması, sağlık hizmetlerinden yeterince yararlanmasına bağlıdır. Anayasa, sosyal hukuk devleti olmanın gereği olarak Devlete sağlık hizmetlerinin sunumunda pozitif yükümlülük vermiş, Devleti bu haklardan yararlanmayı artıracak önlemleri almakla mükellef kılmıştır. Bu nedenle Anayasa'nın 56. maddesinde öngörülen sağlık hakkından yararlanma konusunda en geniş ölçekli uygulamaların gerçekleştirilmesi gerekmektedir.
Sağlık hizmetinin temel hedefi olan insan sağlığı ve yaşamı, mahiyeti itibarıyla ertelenemez ve ikame edilemez özelliğe sahip olduğundan, yurdun her yerine sağlık hizmeti götürülebilmesi adına bir takım düzenlemeler yapmanın, idare açısından bir zorunluluk olduğu açıktır.
Bu itibarla, Sağlık Bakanlığınca, 08/06/2004 günlü, 25486 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı Atama ve Nakil Yönetmeliği'nin 4. maddesine, 24/06/2006 günlü Yönetmelik ile eklenen (m) bendinde; "Stratejik Personel: Bakanlık tarafından istihdamında güçlük çekilen uzman tabip ve tabip unvanlarındaki personelini ifade eder." kuralı düzenlenerek, ilk kez "stratejik personel" kavramı kullanılmıştır. 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliği ile 08/06/2004 günlü Yönetmelik yürürlükten kaldırılmış ise de, "stratejik personel" kavramı mevzuattaki varlığını korumuştur.
30/09/2016 günlü, 29843 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile "stratejik personel tanımı" yeniden yapılmış ve tıpta ve diş hekimliğinde uzmanlık eğitimi mevzuatına göre uzman olmuş uzman tabip, uzman (TUTG), tabip, uzman diş tabibi, diş tabibi ve eczacı unvanındaki personel, stratejik personel olarak belirlenmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat ve yapılan açıklamalar ışığında; stratejik personel uygulamasının, Devletin sağlık hizmetlerinin sunumundaki pozitif yükümlülüğü gereği almak zorunda bulunduğu tedbirlerden biri olduğu, zira, istihdamında güçlük çekilen ve insanın en temel hakkı olan sağlıklı yaşam hakkı ile bu yaşamın sürdürülmesindeki yeri tartışmasız olan tabiplerin, yurdun her yerinde görev yapmasını sağlamak için diğer kamu görevlilerinden farklı düzenlemelere tabi tutulmasının kamu yararı ve hizmet gerekleri kapsamında gereklilik arz ettiği sonucuna varılmıştır.
Bu sebeple; Devlet'e yüklenen sağlık hakkının korunması ödevi kapsamında getirilen düzenlemeler ile vatandaşlara etkin, verimli ve hızlı bir hizmet sunumu ile yükümlü olan bir kısım sağlık personelinin "stratejik personel" olarak belirlenmesinde hukuka aykırılık görülmemiştir.
2- "İsteğe bağlı yer değiştirme" başlıklı 16. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan ''dört yıllık örgün'' ibaresinin iptali istemine ilişkin olarak;
Genel Yönetmelikte eş, sağlık ve can güvenliği durumları özür grupları olarak belirlenmiş ve öğrenim durumu atamalarda gözetilecek bir özür durumu olarak kabul edilmemiş olduğu halde, dava konusu Yönetmelik maddesinde, stratejik personel dışındaki personelin sağlıkla ilgili bir alanda en az dört yıllık örgün öğrenim gördüğünü belgelendirmesi halinde belli koşullarla öğrenim gördüğü yere atanmasına olanak tanınmıştır.
Anayasanın 42. maddesinde herkesin eğitim ve öğrenim hakkı ile ilgili genel ilkeler belirlenmiş olmakla birlikte; hukuki statüleri 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, özel yasalar ve kurumsal nitelikte yasa ve yönetmeliklerle düzenlenmiş olan kamu görevlilerinin bu statüde kaldıkları sürece, görevlerine ilişkin olarak, öncelikle söz konusu yasa ve yönetmelikte düzenlenmiş bulunan kurallara uymakla, bu kuralların ve kamu hizmetinin gereklerine uygun davranmakla yükümlü olduklarının kabulü gerekir. Aksi halin, yani statünün gereklerinin ikinci sıraya alınmasının, kamu hizmetlerini yürütmek amacı ile kurulmuş olan kamu kurumlarının görevlerini yerine getirmekte zorlanmalarına, giderek görevlerini aksatmalarına neden olabileceği ve personel istihdamı konusunda genel kabul görmüş belirli ilkelerin (örneğin coğrafi bölge esası, ihtiyaca göre istihdam, personelin birimler arasında dengeli dağılımı gibi) uygulanmasını engelleyeceği açıktır.
Belirtilen hukuki durum karşısında, personelin hizmet bölgelerinde dengeli dağılımının sağlanması ve sağlık hizmetlerinin aksamadan yürütülmesi zorunlu olduğundan, dava konusu 16. maddenin 2. fıkrasının (g) bendi ile öğrenim durumu gözetilerek atanma olanağının sınırlı bir biçimde, yalnızca sağlık alanında dört yıl süreli örgün öğrenim görenlere tanınmasında hizmet gereklerine aykırılık bulunmamaktadır.
3- "Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği" başlıklı 20. maddesinin 5. fıkrasında yer alan "son dört yıl içinde 720 gün" ve "en az 720 gün" ibarelerinin iptali istemine ilişkin olarak;
Her ne kadar, davanın açıldığı tarihten sonra söz konusu maddede değişiklik yapılmış ise de; davacının menfaatini etkileyen ibarelerin hala yürürlükte olduğu göz önünde bulundurulduğunda uyuşmazlığın esasına girilerek inceleme yapılmasına karar verilmiştir.
Genel Yönetmeliğin "Aile Birliği Mazeretine Bağlı Yer Değişikliği" başlıklı 14. maddesinin sonuna 01/09/2016 günlü, 29818 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 08/08/2016 günlü, 2016/9097 sayılı Bakanlar Kurulu kararıyla "Genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personeli hakkında özel yönetmelikte düzenleme yapılması kaydıyla birinci fıkranın (d) bendine ilişkin farklı usul ve esaslar belirlenebilir." hükmünü içeren fıkra eklenmiştir.
Bu çerçevede; davalı idareye, genel sağlık bakımından önemi haiz sağlık personelinin kamu görevlisi olmayan eşlerinden dolayı aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği hususunda genel yönetmelikten ayrışık düzenleme yapma yetkisi verilmiştir.
Sağlık Bakanlığı Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinde ise Genel Yönetmelikten farklı olarak, kamu görevlisi olmayan eşinin, atanma talep edilen yerde başvuru tarihi itibarıyla son dört yıl içinde 720 gün sosyal güvenlik primi ödemek suretiyle kendi adına veya bir hizmet akdi ile işverene bağlı olarak çalışmış ve halen çalışıyor olması halinde, personelin yer değişikliği suretiyle atamasının yapılabileceği düzenlemelerine yer verildiği, bu suretle; davalı idare personelinin kamu görevlisi olmayan eşlerine bağlı olarak aile birliği mazereti nedeniyle yer değişikliği konusunda Genel Yönetmelikle verilen ayrışık düzenleme yapma yetkisinin kullanıldığı göz önüne alındığında dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
4- "Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği" başlıklı 20. maddesinin 6. fıkrası ile "Müracaat sınırlamaları" başlıklı 30. maddesinin 5. fıkrasında yer alan "...nın (d) bendi" ibaresinin ve "19 uncu" ibaresinden sonra gelmek üzere "20 nci" ibaresi (Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği) eksikliğinin iptali istemine ilişkin olarak;
30/09/2016 günlü, 29843 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değiştirilen Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin "Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği" başlıklı 20. maddesinin 6. fıkrasında yer alan "Stratejik personelin yer değiştirme taleplerinde bu maddenin ikinci fıkrasının (c) bendinin birinci cümlesi ile beşinci fıkrası uygulanmaz." hükmü ile 30. maddesinin 5. fıkrasındaki; "16 ncı maddenin ikinci fıkrasının (d) bendi ile 19 uncu ve 21 inci maddeler kapsamındaki atanma talepleri hariç, 17 nci maddenin birinci fıkrasına göre atananlar bir yıl, aday memurlar ise adaylık süresince atanma talebinde bulunamaz.” hükmünün 02/03/2018 günlü, 30348 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürülüğe giren Yönetmeliğin 13. ve 17. maddeleriyle yürürlükten kaldırıldığı tespit edildiğinden, bu istemlere yönelik olarak davanın konusuz kaldığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla, davacının iptalini talep ettiği bu kısma ilişkin düzenlemeler yürürlükte olmadığından, anılan düzenlemelerin iptaline ilişkin istem hakkında karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. 26/03/2013 günlü, 28599 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Sağlık Bakanlığı ve Bağlı Kuruluşları Atama ve Yer Değiştirme Yönetmeliğinin 30/09/2016 günlü, 29843 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelikle değişik "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasının (m) bendinde yer alan "Uzman Diş Tabibi, Diş Tabibi ve Eczacı" ibarelerinin, "İsteğe bağlı yer değiştirme" başlıklı 16. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinde yer alan ''dört yıllık örgün'' ibaresinin, "Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği" başlıklı 20. maddesinin 5. fıkrasında yer alan, "son dört yıl içinde 720 gün" ve "en az 720 gün" ibarelerinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. Aynı Yönetmelikle değişik "Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği" başlıklı 20. maddesinin 6. fıkrası ile "Müracaat sınırlamaları" başlıklı 30. maddesinin 5. fıkrasında yer alan "...nın (d) bendi" ibaresinin ve "19 uncu" ibaresinden sonra gelmek üzere "20 nci" ibaresi (Aile birliği mazeretine bağlı yer değişikliği) eksikliğinin iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
3. Dava kısmen karar verilmesine yer olmadığına ve kısmen ret ile sonuçlandığından; aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin yarısı olan ...-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, diğer yarısı olan …-TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, posta pulu ücretinden artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
4. Kararın verildiği tarihte yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, …-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere 25/11/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.