Danıştay 5. Daire Başkanlığı 2016/21839 E. , 2020/4996 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
BEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/21839
Karar No : 2020/4996
DAVACI : …
DAVALILAR :1- … / …
2- … Bakanlığı / ANKARA
VEKİLİ : I. Hukuk Müşaviri Yrd. …
3- … Genel Müdürlüğü / …
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU :
1. Emniyet amiri rütbesinde görev yapan davacı tarafından, 2015 yılında katıldığı rütbe terfi sözlü sınavında başarısız sayılmasına ilişkin işlemin iptali ile bu işlemden kaynaklanan maddi kayıplarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istenilmektedir.
2. İşlemin dayanağı olan ve Bakanlar Kurulunun 2015/7685 sayılı kararıyla yürürlüğe konulan 10/05/2015 tarihli, 29351 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Personeli Rütbe Terfileri ve Değerlendirme Kurullarının Çalışma Usul ve Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin 29. maddesinin 1. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Yönetmeliğin sözlü sınava ilişkin hükümlerinin Kanunda aranan yazılı sınav şartını etkisiz hale getirdiği ve sözlü sınavın rütbe terfi işlemlerinde tamamlayıcı nitelikte değil, tek başına sonucu belirleyici nitelikte olmasına sebebiyet verdiği öne sürülmüştür.
Sözlü sınavın, subjektif değerlendirmelere dayalı olarak yapıldığı ileri sürülmüştür.
DAVALILARIN SAVUNMASI:
Cumhurbaşkanlığı (kapatılan Başbakanlık) ve İçişleri Bakanlığı tarafından; dava konusu Yönetmeliğin, adayların lehine düzenlemeler getirdiği, sözlü sınav için (50) baraj puanının belirlenmesinin makul olduğu, anılan Yönetmelik hükümleri ile, amir sınıfı personelden beklenen yeterlilikler de dikkate alınarak bir üst rütbeye terfi edecek personelin belirlenmesi için objektif kriterler belirlendiği ve idarece üst hukuk normlarına uygun düzenleme yapıldığı belirtilmiştir.
Dava konusu sözlü sınavın, sözlü sınava giren adaylara önceden bastırılan sorular arasından soru kartı çektirilmek suretiyle icra edildiği, yazılı sınavda personelin sadece mesleki bilgisi ve genel kültürü ölçülebilmekle beraber, bu bilgilerini uygulamaya nasıl yansıtacaklarının tespiti bakımından sözlü sınava tabi tutulmaları gerektiği, ilgili Yönetmelik hükümleri uyarınca yapılan sözlü sınav sonucunda davacının başarısız sayılmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.
Emniyet Genel Müdürlüğü tarafından; sözlü sınavda başarı barajının aday lehine düşük tutulduğu, (50) puan alma şartı konulmasının; daha fazla katılımı sağlamak, objektiflik ve hakkaniyet açısından makul olduğu ileri sürülmüştür.
Dava konusu sözlü sınavın, sözlü sınava giren adaylara önceden bastırılan sorular arasından soru kartı çektirilmek suretiyle icra edildiği, adayların değerlendirme kriterlerinin Yönetmelikte açıkça ortaya konulduğu ve ilgili Yönetmelik hükümleri uyarınca yapılan sözlü sınav sonucunda davacının başarısız sayılmasına ilişkin işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ: 10/05/2015 tarih ve 29351 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Personeli Rütbe Terfileri ve Değerlendirme Kurullarının Çalışma Usul ve Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin 29. maddesinin 1. fıkrasının iptali ve maddi kayıplarının yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemi yönünden davanın reddine; davacının 2015 yılında katıldığı rütbe terfi sözlü sınavı sonucunda başarısız sayılmasına ilişkin işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava, emniyet amiri olarak görev yapan davacı tarafından, 2015 yılı rütbe terfi sözlü sınavı sonucunda başarısız sayılmasına ilişkin işlem ve bu işlemin dayanağı olan 10.5.2015 tarih ve 29351 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Personeli Rütbe Terfileri ve Değerlendirme Kurullarının Çalışma Usul ve Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin 29. maddesinin 1. fıkrasının iptali ile yoksun kaldığı maddi haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
5.5.2016 günlü, 29703 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Personeli Rütbe Terfileri ve Değerlendirme Kurullarının Çalışma Usul ve Esaslarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile dava konusu Yönetmeliğin 29. maddesinin 1. fıkrası yürürlükten kaldırılmış olduğundan iptal istemi hakkında karar verilmesine yer bulunmamakta ise de, söz konusu Yönetmelik hükmüne dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemin de iptali istenildiğinden, anılan düzenlemenin hukuksal irdelemesinin yapılması gerektiği açıktır.
Anayasanın 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilecekleri kuralına yer verilmiştir.
3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun 55. maddesinin 4. fıkrasında, "Rütbelere terfi ettirilecek personelin kurullarda görüşülmesi kıdem sırasına göre, rütbelere terfiler ise bu maddede öngörülen sınav ve eğitim şartı saklı kalmak üzere liyakate göre yapılır." hükmü, 11. fıkrasının (c) bendinde, Kurullarda personelin rütbe terfiinin görüşülebilmesi için, "Yönetmeliğe uygun olarak yapılacak yazılı ve sözlü sınavda başarılı olunması, ... şarttır." hükmü, 18. fıkrasında da, "Rütbe terfileri ve sınavlar ile meslek içi yöneticilik eğitim kursları, eğitim tarih ve süreleri ile değerlendirme kurullarının çalışmalarına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almıştır.
Anılan Kanuna dayanılarak hazırlanan ve 10.5.2015 günlü, 29351 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Personeli Rütbe Terfileri ve Değerlendirme Kurullarının Çalışma Usul ve Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin "Sözlü sınav" başlıklı 28. maddesinin 1. fıkrasında; yazılı sınava giren adayların, sicil numarası küçük olandan başlamak üzere sözlü sınava tabi tutulacağı, "Sınav listelerinin düzenlenmesi" başlıklı 29. maddesinin 1. fıkrasında da, başarı puanının, yazılı ve sözlü sınavlarda alınan puanların aritmetik ortalaması ile belirleneceği, başarılı sayılmak için sözlü sınavda en az elli puan almış olmak kaydıyla, yazılı ve sözlü sınav puanlarının aritmetik ortalamasının elli ve üstü olmasının şart olduğu belirtilmiştir.
Yönetmeliğin 29. maddesinin 1. fıkrasının ikinci cümlesinde, sözlü sınavda başarılı olabilmek için en az elli puan almış olmak kaydı aranmasının makul bir başarı puanı olduğu düşünülse de, yazılı sınavda herhangi bir başarı puanı öngörülmediği ve yazılı sınava katılan adayların tamamının herhangi bir başarı puanı aranmadan sözlü sınava çağrıldığı dikkate alındığında, bu haliyle nihai başarı listesinin oluşumunda sözlü sınavın büyük oranda belirleyici olacağı ve somut olarak değerlendirilebilecek ve adaylar arasında objektifliği sağlayabilecek nesnel bir değerlendirme ölçütü olan yazılı sınav puanını değerlendirmede etkisiz kılacağı ve yazılı sınavın tamamlayıcısı niteliğinde olması gereken sözlü sınavını, seçimin tek belirleyici unsuru haline getireceği sonucuna varıldığından davaya konu fıkradaki "başarılı sayılmak için sözlü sınavda en az elli puan almış olmak kaydıyla" ibaresinde yukarıda yer alan yasa hükmüne uyarlık görülmemiştir.
Bu durumda, hukuka aykırı bulunan Yönetmelik hükmüne dayalı olarak tesis edilen davacının sözlü sınav sonucunda başarısız sayılmasına ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Ancak, sözlü sınav sonucunda başarısız sayılma işleminin hukuka aykırılığının belirlenmesi davacının doğrudan sözlü sınavda başarılı olduğu ve bir üst rütbeye terfi ettirilmesi sonucunu doğurmayacağından yoksun kaldığı maddi haklarının yasal faiziyle birlikte ödenmesi istemi bu aşamada yerinde görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; 10.5.2015 tarih ve 29351 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Emniyet Hizmetleri Sınıfı Personeli Rütbe Terfileri ve Değerlendirme Kurullarının Çalışma Usul ve Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin 29. maddesinin 1. fıkrasının iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığı, davacının sözlü sınav sonucunda başarısız sayılmasına ilişkin işlemin iptali, yoksun kaldığı maddi haklarının yasal faiziyle birlikte tazmini istemi yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Beşinci Dairesince, 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 219/1. maddesi gereğince davalı Başbakanlık yerine Cumhurbaşkanlığı hasım mevkiine alınarak ve Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Emniyet amiri olarak görev yapan davacı, bir üst rütbeye terfisinin yapılması kapsamında 28/06/2015 tarihinde katıldığı rütbe terfi sözlü sınavında (44) puan takdir edilerek başarısız sayılmıştır.
Bakılan dava, davacının söz konusu rütbe terfi sözlü sınavı sonucunda başarısız sayılmasına ilişkin işlemin iptaline, bu işlemden kaynaklanan maddi kayıplarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine; ayrıca sınavın dayanağı olan ve 10/05/2015 tarih ve 29351 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Personeli Rütbe Terfileri ve Değerlendirme Kurullarının Çalışma Usul ve Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin 29. maddesinin 1. fıkrasının iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde, "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilirler." hükmüne yer verilmiştir.
3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun "Terfi ve Atama" başlıklı 55. maddesinin 11. fıkrasının (c) bendinde, "Kurullarda personelin rütbe terfiinin görüşülebilmesi için, Yönetmeliğe uygun olarak yapılacak yazılı ve sözlü sınavda başarılı olunması, ... şarttır." hükmü yer almaktadır.
Anılan Kanuna dayanılarak Bakanlar Kurulunun 2015/7685 sayılı kararıyla yürürlüğe konulan ve 10/05/2015 tarihli, 29351 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Personeli Rütbe Terfileri ve Değerlendirme Kurullarının Çalışma Usul ve Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin "Yazılı sınav" başlıklı 27. maddesinin 1. fıkrasında, "Üst rütbeye terfi edecek personelin mesleki bilgi ve genel kültür düzeyini ölçmek üzere yapılacak yazılı sınavlar, Polis Akademisi Başkanlığınca belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde sınav komisyonlarınca yapılır." kuralına; "Sözlü sınav" başlıklı 28. maddesinin 1. fıkrasında ise, "Yazılı sınava giren adaylar, sicil numarası küçük olandan başlamak üzere sözlü sınava tabi tutulur." kuralına yer verilmiştir.
Yönetmeliğin 29. maddesinin 1. fıkrasının incelenmesi:
10/05/2015 tarih ve 29351 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Personeli Rütbe Terfileri ve Değerlendirme Kurullarının Çalışma Usul ve Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin "Sınav listelerinin düzenlenmesi" başlıklı 29. maddesinin 1. fıkrasında, "Başarı puanı, yazılı ve sözlü sınavlarda alınan puanların aritmetik ortalaması ile belirlenir. Başarılı sayılmak için sözlü sınavda en az elli puan almış olmak kaydıyla, yazılı ve sözlü sınav puanlarının aritmetik ortalamasının elli ve üstü olması şarttır." kuralına yer verilmiştir.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesi uyarınca, yasa koyucunun genel prensipleri belirlemesi koşuluyla düzenlenecek konunun uygulanmasını ve uygulamaya ilişkin ayrıntıların belirlenmesini yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakmasının mümkün olduğu görülmektedir. Ancak, idarelerin düzenleme yapma yetkisi, yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, kanun, tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak kullanılabilir.
Ayrıca idareler, görev alanlarına ilişkin olarak tüzük ve yönetmelik dışında, yönerge, tebliğ, genelge gibi çeşitli adlar altında da düzenleme yapabilmektedirler. Ancak bu düzenlemeler arasında "normlar hiyerarşisi" olarak adlandırılan bir ilişki bulunmaktadır.
Normlar hiyerarşisi kuramına göre hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir. Bu kuramın en belirgin özelliklerinden biri de, bir düzenlemenin hiyerarşik sıralamada daha altta bulunan bir düzenleme ile değiştirilememesi ve kaldırılamamasıdır. Dolayısıyla normlar hiyerarşisinde Kanunlardan alt sırada gelen Yönetmeliklerin de üst norm olan Kanunlara aykırı olamayacağı açıktır.
Dava konusu Yönetmeliğin 29. maddesinin 1. fıkrasında, ilgililerin terfi değerlendirmesine tabi tutulabilmeleri için, 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun 55. maddesinin 11. fıkrasının (c) bendindeki düzenlemeye uygun olarak yazılı ve sözlü sınavda başarılı olmaları şartı aranmaktadır. Bu bağlamda dava konusu düzenlemede, başarı puanının yazılı ve sözlü sınavlarda alınan puanların aritmetik ortalaması ile belirleneceğinin ve söz konusu ortalamanın en az 50 puan olması gerektiğinin öngörülmesinin, 3201 sayılı Kanunun 55. maddesinin 11. fıkrasının (c) bendindeki düzenlemeye aykırılık taşımadığı gibi, objektif bir değerlendirme yapılabilmesi açısından makul ve ölçülü olduğu sonucuna ulaşılmıştır. Öte yandan, yazılı sınavın tamamlayıcısı olan ve görevin gerektirdiği niteliklere en uygun personelin bir üst rütbeye terfisi için mesleki bilgisini ve genel kültür düzeyini ölçmeyi amaçlayan sözlü sınav notuna da önem atfedilerek, sınavda nihai olarak başarılı sayılmak için sözlü sınavda en az elli puan almış olmak şartının da arandığı görülmektedir. Başarı puanının, yazılı ve sözlü sınavlarda alınan puanların aritmetik ortalaması ile belirleneceği şeklindeki düzenleme de dikkate alındığında, başarılı sayılmak için sözlü sınavda en az 50 puan alınması şeklinde belirlenen asgari başarı kriterinin de yine 3201 sayılı Kanunun 55. maddesinin 11. fıkrasının (c) bendindeki düzenlemeye aykırılık taşımadığı gibi, makul ve ölçülü olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Öte yandan, yazılı sınava giren adayların (hiçbir başarı kriteri aranmadan) tamamının sözlü sınava çağrılması şeklinde düzenleme getiren aynı Yönetmeliğin 28. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınava giren adaylar" ibaresinin, Dairemizin 20/06/2018 tarih ve E:2016/24760, K:2018/15074 sayılı kararı ile; 3201 sayılı Kanunda emniyet personelinin rütbe terfiinin görüşülebilmesi için, liyakat ve kariyer ilkelerinin gereği olarak, "yazılı sınavda başarılı olma" şartının aranması karşısında, anılan yasal düzenlemeye aykırı olarak, yazılı sınava katılan adayların tamamının herhangi bir başarı kriteri aranmadan sözlü sınava çağrılmasına ilişkin düzenlemede Kanun hükmüne uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
Bu husus da dikkate alındığında, başarı puanının yazılı ve sözlü sınav puanlarının aritmetik ortalaması ile belirleneceğini düzenleyen ve nihai sınav başarısı için, sözlü sınav puanı ve sözlü ile yazılının aritmetik ortalaması alındığında bulunacak puan yönünden asgari bir başarı kriteri getiren Yönetmeliğin 29. maddesinin 1. fıkrasında hukuka aykırılık görülmemiştir.
Dava Konusu İşlemin ve Maddi Hak Talebinin İncelenmesi:
Davacının katıldığı sözlü sınav sonucunda başarısız sayılmasına ilişkin işlemin incelenmesi:
10/05/2015 tarih ve 29351 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Personeli Rütbe Terfileri ve Değerlendirme Kurullarının Çalışma Usul ve Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin 29. maddesinin 1. fıkrasında yukarıda yer verilen gerekçeler doğrultusunda herhangi bir hukuka aykırılık görülmemiş ise de, anılan Yönetmeliğin dava konusu bireysel işlemin dayanağı hükümlerinden olan 28. maddesinin sözlü sınavın içeriğine ilişkin 3. fıkrası ile 28. maddesinin 1. fıkrasında yer alan "Yazılı sınava giren adaylar" ibaresinin Dairemizin 20/06/2018 tarih ve E:2016/24760, K:2018/15074 sayılı kararıyla iptal edilmiş olması karşısında, söz konusu sınavda puanların belirlenmesinde dayanak Kanun hükmünde öngörüldüğü şekilde ölçme ve değerlendirme esaslarına uygun bir değerlendirme yapıldığından söz edilmesine hukuken imkan bulunmadığından, davacının sözlü sınav sonucunda başarısız sayılmasına ilişkin işlemde de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan; bu kararın, davacının sözlü sınavında başarılı olduğu yolunda bir sonuç doğurmayacağı, dava konusu başarısız sayılma işleminin dayanağı olan ve hukuka aykırılığı tespit edilen Yönetmelik hükümlerinin düzenlediği hususlarda yapılacak yeni düzenlemelerle belirlenecek usul ve esaslar çerçevesinde yeniden yapılacak sözlü sınav sonucunda ortaya çıkacak olan değerlendirme ve puana göre işlem tesis edilmesine yönelik olduğu açıktır.
Davacının rütbe terfi sözlü sınavında başarısız sayılmasına ilişkin işlemden kaynaklanan maddi kayıplarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi talebinin incelenmesi:
Davacının sözlü sınavda başarısız sayılması işleminin iptaline ilişkin yukarıda yer verilen gerekçemizin, davacının sözlü sınavda başarılı olduğu sonucunu doğurmayıp, yeniden yapılacak sözlü sınavda değerlendirilmesine yönelik olması nedeniyle, bu aşamada davacının maddi hak kaybının varlığından söz edilemeyeceğinden, davanın bu talebe ilişkin kısmının reddi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 10/05/2015 tarih ve 29351 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Emniyet Hizmetleri Sınıfı Personeli Rütbe Terfileri ve Değerlendirme Kurullarının Çalışma Usul ve Esaslarına İlişkin Yönetmeliğin 29. maddesinin 1. fıkrasının iptali istemi yönünden davanın REDDİNE,
2. Davacının 2015 yılında katıldığı rütbe terfi sözlü sınavı sonucunda başarısız sayılmasına ilişkin işlemin İPTALİNE,
3. Davacının rütbe terfi sözlü sınavında başarısız sayılmasına ilişkin işlemden kaynaklanan maddi kayıplarının yasal faiziyle birlikte ödenmesine karar verilmesi istemi yönünden davanın REDDİNE,
4. Dava kısmen iptal, kısmen ret ile sonuçlandığından, aşağıda ayrıntısı gösterilen 426,00 TL yargılama giderinin yarısı olan … TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına, yargılama giderinin kalan kısmı olan … TL'nin ise davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
5. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
6. Fazladan alınan … TL vekalet harcının davacıya iadesine,
7. Posta gideri avansından varsa artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
8. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 09/11/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.