T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2016/2892
Karar No : 2022/4996
DAVACI : … İş Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- …
2- … Bakanlığı (… Bakanlığı)
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
3- … Bakanlığı - ANKARA
(… Bakanlığı - … Kurumu)
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …Av. …
DAVALILAR YANINDA
MÜDAHİL : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
1-Bakanlar Kurulu'nun 24/06/2016 tarih ve 29752 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, 2015/2016 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu tarafından 250.000 ton olarak belirlenen kotanın %25 oranında artırılmasına ilişkin 13/06/2016 tarih ve 2016/8980 sayılı kararının,
2-… Bakanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı işleminin,
3-… Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Şeker Kanunu'nun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren anılan Kanun'un 3. maddesine dayalı olarak alınan Bakanlar Kurulu kararları ile her pazarlama yılında nişasta bazlı şeker kotasının üst sınır olan ülke toplam A kotasının %10'u üzerinden ve genellikle %50 oranında artırılarak uygulandığı, 2015/2016 pazarlama döneminin 10. ayında 324.000 tonu Türk Şeker'de olmak üzere toplam 595.191 ton pancar şekeri mevcudu bulunduğu, mevcut şeker stokunun hem tüketicilerin hem de ihracatçıların ihtiyacını karşılamaya yeter düzeyde olduğu, temel ilkenin “yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanması” olduğu, idarenin takdir yetkisini nişasta bazlı şeker üreticilerinin talepleri doğrultusunda kullandığı, oysa Şeker Kanunu'nun amacının pancar üreticisini desteklemek ve korumak olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMALARI :
Davalı …'nın (…) Savunmasının Özeti : Davayı takip hususunda 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 7. maddesi uyarınca Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı'na yetki verildiğinden ayrıca savunma verilmemiştir.
Davalı … Bakanlığı'nın (Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı) Savunmasının Özeti : Usul yönünden, davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı; esasa ilişkin olarak ise, 2015/2016 pazarlama yılında iklim koşullarına bağlı olarak pancar şekeri üretiminin tahsis edilen kota miktarının altında kalacağı ve pazarlama yılı sonunda stok kalmayacağı öngörüldüğünden, dava konusu nişasta bazlı şeker kotası artırımının gerçekleştirildiği, nitekim 2015/2016 pazarlama yılında 2.250.000 ton A kotası şeker tahsis edilmesine rağmen 1.916.000 ton A kotası şeker üretimi gerçekleştirildiği, pazarlama yılının sonunda da A kotası şekerin tamamının tükendiği ve stoklarda A kotası şeker kalmadığı, bu nedenle B kotası şekerin tamamının yurt içine pazarlanmasına izin verildiği, nişasta bazlı şeker kotasının artırılmamasının yurt içi ihtiyacın ithalat yoluyla karşılanmasına ve kayıt dışı yollarla temin edilmesine neden olacağı, bu durumdan yerli çiftçilerin zarar göreceği belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalı … Bakanlığı'nın (… Bakanlığı - … Kurumu) Savunmasının Özeti: Usul yönünden, davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı, davaya konu edilen Kurul kararının görüş mahiyetinde olduğu, icraî bir işlem olmadığı, Kurul tarafından tesis edilen bir işlem olmadığından Kurum'un hasım mevkiinden çıkarılması gerektiği; esasa ilişkin olarak ise, Kurul'un, nişasta bazlı şeker kotasının artırılmasına dair görüşündeki tek kriterin ülkemizdeki şeker stoğu olduğu, Kurul tarafından, ülke toplam pancar şekeri, nişasta bazlı şeker ihtiyacının yurt içinden temini ve bunu etkileyen üretim, yurt içi satışlar, ithalat, stoklar gibi birçok parametrenin bir bütün hâlinde değerlendirilerek nişasta bazlı şeker kotasının artırılması gerektiği sonucuna ulaşıldığı, 24/08/2016 tarihi itibarıyla stoklarda 15.000 ton A kotası şeker kaldığı, pazarlama yılı 31 Ağustos tarihi itibarıyla bitmesine rağmen şeker üretimine en erken 15 Eylül gibi başlandığı, ülkemizde haftalık şeker tüketiminin 40.000 ton civarında olduğu, nişasta bazlı şeker kotasının, 2015/2016 pazarlama yılında iklim koşullarına bağlı olarak pancar şekeri üretiminin tahsis edilen kota miktarının altında kalacağı ve pazarlama yılı sonunda stok kalmayacağı öngörüldüğünden artırıldığı, nitekim 2015/2016 pazarlama yılında 2.250.000 ton A kotası şeker tahsis edilmesine rağmen 1.916.000 ton A kotası şeker üretimi gerçekleştirildiği, pazarlama yılının sonunda da A kotası şekerin tamamının tükendiği ve stoklarda A kotası şeker kalmadığı, bu nedenle B kotası şekerin tamamının yurt içine pazarlanmasına izin verildiği, nişasta bazlı şeker kotasının artırılmamasının yurt içi ihtiyacın ithalat yoluyla karşılanmasına ve kayıt dışı yollarla temin edilmesine neden olacağı, bu durumdan yerli çiftçilerin zarar göreceği belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Davalılar Yanında Müdahilin Savunmasının Özeti : Usul yönünden, davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı; esasa ilişkin olarak ise, nişasta bazlı şeker kotasının %50'ye kadar artırılması veya aynı oranda eksiltilmesi konusunda Bakanlar Kurulu'na verilen yetkinin kullanımında herhangi bir koşul ve sınırlandırma öngörülmediği, bu hususta yürütme erkine takdir yetkisini tanındığı belirtilerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ :
Dava konusu işlemlerden … Bakanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı işlemi ile Şeker Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararı kesin ve icraî nitelikte olmayıp hazırlayıcı nitelikte olmaları nedeniyle davanın bu işlemler yönünden incelenmeksizin reddi; dava konusu 13/06/2016 tarih ve 2016/8980 sayılı Bakanlar Kurulu kararında ise hukuka aykırılık görülmediğinden bu kısım yönünden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'NUN DÜŞÜNCESİ :
Dava; Bakanlar Kurulu'nun, 24/06/2016 tarih ve 29752 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan, 2015-2016 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu tarafından 250.000 ton olarak belirlenen kotanın % 25 oranında arttırılmasına ilişkin 13/06/2016 tarih ve 2016/8980 sayılı kararı ile bu karara dayanak teşkil eden Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı işlemi ve Şeker Kurulu'nun ... tarih ve ... sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idarelerin usule yönelik iddiaları yerinde görülmemiştir.
4634 sayılı Şeker Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının; yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye'de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olduğu belirtilmiş, "Kotalar ve kotaların tespiti" başlıklı 3. maddesinde de; şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarının, sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere şeker türlerine göre, gerektiğinde dönemsel olarak kotalar ile belirleneceği, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10'unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu'nun bu oranı, Şeker Kurumu'nun (Kurum) görüşünü alarak %50'sine kadar artırmaya, %50'sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kurala bağlanmıştır. 4634 sayılı Kanun'un 9. maddesinde ise; (A) ve (B) kotalarının tespiti, iptal ve transferleri hakkında karar almak ve uygulamak Şeker Kurulu'nun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
4634 sayılı Kanun'un 4. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 01.04.2002 tarih ve 24713 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Şeker Kotalarının Düzenlenmesine İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinde; Şeker Kurulu'nun, her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, müteakip 5 pazarlama yılına ait ülke toplam (A) kotasını sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı ve gerektiğinde dönemsel olarak yurt içi talep verilerini değerlendirerek saptayacağı, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10'unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu'nun bu oranı, Kurum'un görüşünü alarak %50'sine kadar artırmaya, %50'sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kuralı getirilmiştir.
Bu bağlamda, Şeker Kurulu kararlarıyla, 2002/2003 pazarlama yılından başlamak üzere ülke toplam (A) kotasının belirlendiği; 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 ve 2006/2007 pazarlama dönemlerinde Bakanlar Kurulu kararlarıyla düzenli olarak her yıl nişasta kökenli şeker kotasının %50 oranında artırıldığı; 2007/2008 pazarlama döneminde %35, 2008/2009 pazarlama döneminde %25, 2009/2010 ve 2010/2011 pazarlama döneminde %50, 2011/2012 pazarlama döneminde %35, 2012/2013 pazarlama döneminde %38 oranında 2013/2014 pazarlama döneminde %25, 2014/2015 pazarlama döneminde % 30 oranında artış öngören Bakanlar Kurulu kararlarının alındığı anlaşılmaktadır.
Kanun'un 1. maddesinde düzenlenen "amaç" ile 3. maddesinde öngörülen kota uygulaması ve sınırlamanın birlikte değerlendirilmesinden; yurt içindeki şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanmasının ve Türkiye'deki şeker rejimine istikrar getirilebilmesinin, ülkenin makro düzeydeki tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik dengesi gözetilerek şeker üretiminin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi ile sağlanabileceği kuşkusuzdur.
Öte yandan; Kanun'un genel gerekçesinde, ülkemizdeki şeker fabrikalarında hâlen binlerce işçi istihdam edildiği, binlerce çiftçi ailesinin geçimini pancar tarımı ile sağlamakta olduğu belirtildiğinden ve Kanun metninde de, bu amaç doğrultusunda nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10'unu geçemeyeceği kurala bağlandığından, idare tarafından kota tahsisinin Kanun'da öngörülen amaca uygun yapılması gerekmektedir.
4634 sayılı Kanun'un 3. maddesinde, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam (A) kotasının, ülke toplam (A) kotasının %10'unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu'nun bu oranı, Kurum'un görüşünü alarak %50'sine kadar artırmaya, %50'sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kurala bağlanmış, ancak Bakanlar Kurulu'na tanınan bu takdir yetkisinin hangi hâllerde, hangi ölçülerde kullanılacağı konusu Kanun'la açıkça düzenlenmemiştir. 4634 sayılı Kanunla Bakanlar Kurulu'na, belirlenen oranlar dahilinde bir takdir yetkisi verildiği açık olmakla birlikte, bu takdir yetkisinin Kanunun öngördüğü amaçlar ve belirlediği sınırlar doğrultusunda ve objektif kriterlere dayanılarak kullanılması gerektiği kuşkusuzdur.
Dava dosyasının incelenmesinden; … San. ve Tic. A.Ş., … Sanayi Odası, … Sanayi Odası, … Sanayi Odası, … Sanayi Odası, … Gıda San. ve Tic. A.Ş. ve … Üreticileri Derneği'nin nişasta bazlı şeker kotasının arttırılmasına ilişkin taleplerini değerlendiren Şeker Kurulu'nun 25/03/2016 tarihinde Kurul gündemine alınarak değerlendirildiği ve Kurul Başkanı, Kurul Başkanvekili ve bir Kurul üyesi tarafından nişasta bazlı şeker kotasının % 43 oranında artrılması, bir Kurul üyesi tarafından da artış yapılmaması gerektiğinin belirtilerek alınan 349/6 sayılı Kurul kararının ve durumun Bilim, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı'na bildirilmesi üzerine, Bakanlık tarafından bu hususun ... tarih ve ... sayılı yazısı üzerine Bakanlar Kurulu'na sunulduğu, Bakanlar Kurulu tarafından da, 2015-2016 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu tarafından 250.000 ton olarak belirlenen kotanın % 25 oranında arttırılmasına ilişkin dava konusu 13/06/2016 tarih ve 2016/8980 sayılı kararın alındığı anlaşılmaktadır.
Dosyadaki belgelerden, 31/08/2016 tarihi itibarıyla sona ermiş bulunan dava konusu 2015/2016 pazarlama yılının sıfır stokla tamamlandığı, bu PY için Şeker Kurulu tarafından 2.250 bin ton A kotası şeker tahsis edilmesine karşın, toplam A kotası şeker üretiminin olumsuz iklim şartları nedeniyle 1 milyon 916 bin ton olarak gerçekleştiği ve bu miktarın tamamı satıldığı için stoklarda A kotası şeker kalmadığı, 31 Ağustosta biten pazarlama yılına karşılık şeker üretiminin en erken 15 Eylülde başlaması nedeniye bu pazarlama yılı sonunda stoklarda bulunan şeker miktarının ülke ihtiyaçlarını karşılayamayacağı hususunun sabit olduğu, 2015/2016 B kotası stok miktarının ise 27 bin ton olarak kaldığı, pancar şekerindeki arz darlığı ve bir sonraki pazarlama yılına stok devredememesi nedeniyle nişasta bazlı şeker ithalatındaki artışa neden olduğu ve hammaddesi mısır olan nişasta bazlı şekerin yurt içinde arz edilecek kısmının üretiminde yerli mısır kullanılması, yurt içinden temini mümkün iken ithal edilmesiyle ülke kaynaklarının israfına, çifçilerin gelir kaybına, yurt içinde istihdam azalmasına neden olacağı kuşkusuz bulunan bu durumu ortadan kaldıracak mahiyette ve yurt içi talebin yurt içi üretimle karışlanması amacıyla tesis edilen, bu amacı gerçekleştirebilecek sonuçlar doğuracak mahiyette bulunan dava konusu işlemlerde anılan kamu hizmetinin gereklerine ve dayanağı Kanun hükümlerine aykırılık bulunmamaktadır.
Davacının diğer iddiaları ise dava konusu işlemleri kusurlandırıcı mahiyette görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkimi'nin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
09/07/2018 tarih ve 30473 sayılı 3. Mükerrer Resmî Gazete’de yayımlanan 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 218. maddesi uyarınca Başbakanlık merkez teşkilatı kapatıldığından, 219. maddesi uyarınca da, kapatılan Başbakanlığın iş ve işlemleriyle ilgili olarak açılmış olan davalarda Cumhurbaşkanlığı'nın taraf sıfatı kazanacağı kurala bağlandığından, kaldırılan Başbakanlık yerine Cumhurbaşkanlığı'nın davalı konumunda olduğu görülmüştür.
Öte yandan, 24/12/2017 tarih ve 30280 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 72. maddesiyle 4634 sayılı Şeker Kanunu’na eklenen Ek-1. maddesinde, “Mevzuatta Şeker Kurumu’na ve Şeker Kurulu’na yapılmış olan atıflar Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’na yapılmış sayılır.”; 73. maddesiyle eklenen Geçici 9. maddesinde ise, "Şeker Kurumu bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte başkaca bir işleme gerek kalmaksızın kapatılmıştır. Kapatılan Şeker Kurumu’nun taraf olduğu davalar ve icra takiplerinde Bakanlık kendiliğinden taraf sıfatını kazanır." kuralına yer verildiğinden, kapatılan Şeker Kurumu'nun yerine Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı'nın davalı sıfatıyla bakılan davada taraf olduğu; ancak 10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı'nın, Tarım ve Orman Bakanlığı adı altında yeniden yapılandırılmış olduğu anlaşıldığından, mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı yerine Tarım ve Orman Bakanlığı'nın davalı konumunda olduğu görülmüştür.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idareler ve müdahilin usule yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
4634 sayılı Şeker Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının, yurt içi talebin yurt içi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye'de şeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlama şart ve yöntemlerini düzenlemek olduğu belirtilmiş; uyuşmazlık tarihinde yürürlükteki hâliyle "Kotalar ve kotaların tespiti" başlıklı 3. maddesinde, şeker üretimi ve arzında istikrarı sağlamak amacıyla pazarlanacak şeker miktarının, sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı olmak üzere şeker türlerine göre, gerektiğinde dönemsel olarak kotalar ile belirleneceği, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam A kotasının, ülke toplam A kotasının %10'unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu'nun bu oranı, Şeker Kurumu'nun (Kurum) görüşünü alarak %50'sine kadar artırmaya, %50'sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kurala bağlanmıştır. Aynı Kanun'un 9. maddesinde ise, A ve B kotalarının tespiti, iptal ve transferleri hakkında karar almak ve uygulamak Şeker Kurulu'nun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Kanun'un genel gerekçesinde de, Avrupa Birliği Helsinki Zirvesi sonrasında kazanılan aday ülke statüsü yanı sıra, Dünya Ticaret Örgütü çerçevesindeki taahhüt ve gelişmelerin de şeker rejiminin yeniden düzenlenmesini gerekli kıldığı, bu bakımdan, şeker üretiminde istikrarın sağlanması ve korunmasının, sektörün iç piyasada rekabet kurallarına göre yönlendirilmesinin, Avrupa Birliği düzenlemeleri yanı sıra, Dünya Ticaret Örgütü ve diğer uluslararası taahhütlere uyum sağlanmasının, özelleştirmeye olanak sağlayacak hukukî altyapının hazırlanmasının ilke olarak benimsendiği, şeker sektörünün, yarattığı yüksek katma değer yanında tarım ve endüstri kesiminde sağladığı yüksek istihdam düzeyi nedeniyle pancar şekeri üreticisi gelişmiş ülkelerde bile düzenleme altına alındığı, bu düzenlemelerin pancar üreticileri ve işleyicilerinin menfaatlerini buluşturan düzenlemeler olduğu, sektörün yapısal anlamda düzenleyici bir nitelik arz etmekte olduğu, ülkemizdeki şeker fabrikalarında hâlen otuz bin civarında işçi istihdam edildiği, binlerce çiftçi ailesinin geçimini pancar tarımı ile sağlamakta olduğu, bu nedenle hâlen mevcut ve ileride kurulacak şeker fabrikalarının tam kapasite ile üretim yapmaları ve rasyonel çalışmalarının, sadece ekonomik yönden değil, sosyal yönden de geçimlerini pancar tarımına bağlamış üreticiler için büyük önem taşımakta olduğu, yapılan düzenleme ile şeker fabrikalarının iç pazar paylarının kotalara bağlanması yoluna gidildiği belirtilmiştir.
Uyuşmazlık tarihinde yürürlükte olan Şeker Kotalarının Düzenlenmesine İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinde, Şeker Kurulu'nun, her yıl en geç 30 Haziran tarihine kadar, müteakip 5 pazarlama yılına ait ülke toplam A kotasını sakaroz kökenli ve diğer şekerler için ayrı ayrı ve gerektiğinde dönemsel olarak yurt içi talep verilerini değerlendirerek saptayacağı, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam A kotasının, ülke toplam A kotasının %10'unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu'nun bu oranı, Kurum'un görüşünü alarak %50'sine kadar artırmaya, %50'sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.
Bu bağlamda, Şeker Kurulu kararlarıyla, 2002/2003 pazarlama yılından başlamak üzere ülke toplam A kotasının belirlendiği 2002/2003, 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 ve 2006/2007 pazarlama dönemlerinde Bakanlar Kurulu kararlarıyla düzenli olarak her yıl nişasta kökenli şeker kotasının %50 oranında artırıldığı, 2007/2008 pazarlama döneminde %35, 2008/2009 pazarlama döneminde %25, 2009/2010 ve 2010/2011 pazarlama dönemlerinde %50, 2011/2012 pazarlama döneminde %35, 2012/2013 pazarlama döneminde %38, 2013/2014 ve 2014/2015 pazarlama dönemlerinde %30 oranında artış öngören Bakanlar Kurulu'nun, 2015/2016 pazarlama döneminde ise artış oranını %25 olarak tespit ettiği görülmektedir.
Şeker Kanunu'nun 1. maddesinde belirtilen "amaç" ile 3. maddesinde düzenlenen kota uygulaması ve sınırlamanın birlikte değerlendirilmesinden, yurt içindeki şeker talebinin yurt içi üretimle karşılanmasının ve Türkiye'deki şeker rejimine istikrar getirilebilmesinin, ülkenin makro düzeydeki tarım ve sanayi politikaları ile sosyal ve ekonomik dengesi gözetilerek şeker üretiminin ülke ekonomisinin yararına düzenlenmesi ile sağlanabileceğinin yasa koyucu tarafından öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Öte yandan, Kanun'un genel gerekçesinde, ülkemizdeki şeker fabrikalarında hâlen binlerce işçi istihdam edildiği, binlerce çiftçi ailesinin geçimini pancar tarımı ile sağlamakta olduğu belirtildiğinden ve Kanun metninde de, bu amaç doğrultusunda nişasta kökenli şekerler için belirlenecek toplam A kotasının, ülke toplam A kotasının %10'unu geçemeyeceği kurala bağlandığından, idare tarafından kota tahsisinin Kanun'da öngörülen amaca uygun yapılması gerekmektedir.
Her ne kadar Kanun'un 3. maddesinde, nişasta kökenli şekerler için belirlenecek kotanın, ülke toplam A kotasının %10'unu geçemeyeceği, Bakanlar Kurulu'nun bu oranı, Kurum'un görüşünü alarak %50'sine kadar artırmaya, %50'sine kadar eksiltmeye yetkili olduğu öngörülmüş ve Bakanlar Kurulu'na tanınan bu takdir yetkisinin hangi hâllerde hangi ölçülerde kullanılacağı konusu Kanun'la açıkça düzenlenmemiş ise de, Bakanlar Kurulu'nun kota artırımına ilişkin kararlarının idarî yargı denetimine tâbi olması ve idarenin bu konudaki belirleme yetkisinin, Kanun'un amacı, getirdiği ilke ve prensipler ile, kamu yararı ve hizmet gerekleri yönünden değerlendirilmesinin gerekliliği dikkate alınarak Bakanlar Kurulu kararının yargısal denetiminin yapılacağı açıktır.
Dosyanın incelenmesinden, … Sanayi ve Ticaret A.Ş., … Sanayi Odası, … Sanayi Odası, … Sanayi Odası, … Sanayi Odası, … Üreticileri Derneği'nin nişasta bazlı şeker kotasının artırılmasına ilişkin taleplerinin ilgili bakanlıklara ve Kurul'a iletildiği, Bakanlık tarafından, şeker üretimi ve kotalar hakkındaki bu taleplere ilişkin Şeker Kurumu görüşünün oluşturularak bildirilmesinin istenildiği, bu hususun 25/03/2016 tarihinde Kurul gündemine alınarak değerlendirildiği, Kurul tarafından yapılan değerlendirmeler sonucunda, Kurul Başkanı tarafından nişasta bazlı şeker kotasının %43 oranında artırılması, Kurul Başkan Vekili tarafından %43 oranında artırılması, bir Kurul üyesi tarafından %43 oranında artırılması, bir Kurul üyesi tarafından ise nişasta bazlı şeker kotasında artış yapılmaması gerektiğinin belirtildiği, Kurul üyeleri tarafından yapılan bu değerlendirmeler kapsamında çoğunluk sağlanamadığından herhangi bir karar alınamadığı, başkan ve üyelerin konuya ilişkin şahsi görüşlerini içeren gerekçelerin Bakanlığa gönderildiği, Bakanlık tarafından bu hususun Bakanlar Kurulu'na sunulduğu, Bakanlar Kurulu tarafından da 2015/2016 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için Şeker Kurulu tarafından 250.000 ton olarak belirlenen kotanın %25 oranında artırılmasına karar verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
4634 sayılı Kanunla Bakanlar Kurulu'na, belirlenen oranlar dâhilinde bir takdir yetkisi verildiği açık olmakla birlikte, bu takdir yetkisinin Kanun'un öngördüğü amaçlar ve belirlediği sınırlar doğrultusunda ve objektif kıstaslara dayanılarak kullanılması gerekmektedir. Bakanlar Kurulu'nun kota artırımına ilişkin kararı alırken, Şeker Kurulu'nun görüşünün yanı sıra nişasta kökenli şeker ve pancar şekerinin stok verilerini, nişasta kökenli şeker ihtiyacını, kota artışının mevcut ülke şeker stoklarına yapacağı etkiyi, nişasta kökenli şekerin kullanıldığı sektörde meydana gelen ve kotaları etkileyecek değişiklikleri ortaya koyarak değerlendirmesi ve buna göre kota artırımına gidilip gidilmeyeceğine karar vermesi gerekmektedir. Aksi durumda hiçbir veriye dayanmadan sadece takdir yetkisinin mevcudiyetinden bahisle kota artırımına gidilmesinin, Şeker Kanunu'nun amacına ve ilkelerine aykırı olacağı kuşkusuzdur.
Bu kapsamda, Dairemizin 14/10/2016 tarihli ara kararıyla davalı idarelerden, "2015/2016 pazarlama yılına ilişkin olarak, dava konusu Bakanlar Kurulu kararının alındığı tarih itibarıyla, nişasta kökenli şeker ve pancar şekeri stok verilerinin, nişasta kökenli şeker ihtiyacının, kota artışının mevcut şeker stoklarına yapacağı etkinin, nişasta kökenli şekerin kullanıldığı sektörde meydana gelen ve kotaları etkileyecek değişikliklerin araştırılıp araştırılmadığı, araştırıldı ise bu hususların rapora bağlanıp bağlanmadığının sorulmasına, söz konusu verilere ilişkin hazırlanan bir rapor var ise bu raporun bir örneğinin istenilmesine; Şeker Kurulu kararında yer alan verilerin nasıl elde edildiği ile 31/08/2016 tarihi itibarıyla pancar şekeri stoku kalıp kalmadığı, kaldı ise ne kadar kaldığının sorulmasına" karar verilmiştir.
Davalı idareler tarafından ara kararına verilen cevabi yazılarda, Şeker Kurulu kararında yer alan verilerin, nişasta bazlı şeker üreticisi şirketler tarafından Kurum'a aylık düzenli olarak sunulan üretim, satış, stok verilerinden, Türkiye İstatistik Kurumu'ndan temin edilen glukoz ve izoglukoz miktarlarına ilişkin ithalat ve ihracat verileri ile Kurum kayıtlarından oluşturulan bilgi ve belgelerden oluştuğu; 2015/2016 pazarlama yılının 31/08/2016 tarihinde sona erdiği ve sıfır stokla tamamlandığı, anılan pazarlama yılı için 2.250.000 ton A kotası şeker tahsis edilmesine rağmen toplam A kotası şeker üretiminin 1.916.000 ton olarak gerçekleştiği ve pazarlama yılının sonunda stoklarda hiçbir A kotası şeker kalmadığı, bu nedenle stoklarda bulunan B kotası şekerin tamamının yurt içine pazarlanmasına izin verildiği, ülkemizdeki haftalık şeker tüketiminin 40.000 ton, aylık ise 160.000 ton civarında olduğu, 2015/2016 pazarlama yılı sonunda A kotası şekerin tamamının tükendiği, B kotası şekerden 27.000 ton kaldığı, C kotası şeker miktarının ise 3.000 ton olduğu, yeni pazarlama yılının ise 1 Eylül tarihi itibarıyla başlamasına rağmen şeker fabrikalarının en erken 15 Eylül tarihi itibarıyla üretime başlayabildiği, hatta çoğu zaman üretimin Eylül ayının sonunu bulabildiği, tüm bu hususlar dikkate alınmak ve değerlendirilmek suretiyle dava konusu kararın alındığı belirtilmiştir.
Bu durumda, 2015/2016 pazarlama yılının sonunda ülke talebini karşılayacak A kotası şeker kalmadığı, B kotası şeker ile C şekerinden de çok az bir miktar kaldığı, B ve C şekerinden kalan miktarın da şeker fabrikalarının üretime başlayacağı Eylül ayının ortalarına kadar yeterli olmayacağı dosya kapsamından anlaşıldığından, 2015/2016 pazarlama yılında nişasta kökenli şekerler için 250.000 ton olarak belirlenen kotanın %25 oranında artırılmasına ilişkin işlemlerde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen ve davacı tarafından yapılan toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, müdahil tarafından yapılan toplam …-TL yargılama giderinin davacıdan alınarak müdahile verilmesine,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara ve müdahile iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdarî Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 27/12/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.