Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2016/3413 E. , 2022/2266 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2016/3413
Karar No:2022/2266
TEMYİZ EDENLER (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Kurulu
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, 09/01/2013-11/02/2013 döneminde … Anonim Şirketi (…) pay piyasasındaki işlemleri nedeniyle 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun 101. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendiyle, 115. maddesi ve Bilgi Suiistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği’nin (Seri:V, No:101.1) 6. maddesinin 2. fıkrası uyarınca hakkında Cumhuriyet Başsavcılığı’na suç duyurusunda bulunulmasına ve iki yıl süreyle borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda geçici olarak işlem yapma yasağı uygulanmasına dair … tarih ve … sayılı … Kurulu’nun (Kurul) kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .. İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; dava konusu işlemin Cumhuriyet başsavcılığına suç duyurusunda bulunulmasına yönelik kısmı açısından yapılan incelemede; 6362 sayılı Kanun’un 101. ve 107. maddeleri çerçevesinde işlem yapılmak üzere anılan Kanun’un 115. maddesi uyarınca davacı hakkında suç duyurusunda bulunulması kararının, ceza yargılamasına yönelik ve idari faaliyet dışında adli prosedüre geçilmeyi sağlayan bir işlem olduğu; idare mahkemelerinin görev alanının, "idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar" olarak belirlenmiş olması karşısında, idari davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gerekli işlem niteliği taşımadığı sonucuna varıldığından dava konusu Kurul kararının suç duyurusunda bulunulmasına ilişkin kısmının esasının incelenmesine olanak bulunmadığına;
Dava konusu işlemin, iki yıl süreyle borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda geçici olarak işlem yapma yasağının uygulanmasına yönelik kısmı açısından yapılan incelemede, 09/01/2013-11/02/2013 döneminde uyuşmazlık konusu pay piyasasında en fazla işlem gerçekleştiren davacı ve diğer yatırımcıların birlikte hareket ettiklerine ilişkin somut bir bulguya ulaşılamadığı ve hisse senedinde yapılan işlemler nedeniyle elde edilen kârın yapılan yatırım karşısında düşük bir rakam olduğu, ancak inceleme döneminde davacının yapay fiyat/piyasa oluşturma amacına yönelik hisse senetlerinin fiyatını bir üst fiyat adımına taşıyan alımlar yaptığı, yaklaşık her iki fiyat yükseltici işlemden birinin davacı tarafından gerçekleştirildiği, birbirine yakın zaman aralıklarıyla aynı fiyattan sisteme zıt yönlü emirler iletilmesi ve bu emirlerin eşleştirilmesi suretiyle işlem gerçekleştirildiği, davacının inceleme döneminde toplam 1.462 kere iki dakikalık süre içinde yön değiştiren emir ilettiği, bu emirlerin yatırımcının toplam emir miktarına oranının %31,30 olduğu anlaşıldığından, 6362 sayılı Kanun'a aykırı hareket eden davacı hakkında 2 yıl süreyle işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, davanın kısmen incelenmeksizin reddine, kısmen ise esastan reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, bilirkişi incelemesi yapılmaksızın eksik incelemeyle hüküm kurulduğu, Tebliğin uyuşmazlığa konu işlemlerin gerçekleştirildiği tarihten sonra yürürlüğe girdiği, pay fiyatlarının yükselme gerekçesinin yabancı fon tarafından pay alımı olduğu, fiyatların kendi işlemleri nedeniyle yükselmediği, pay fiyatlarındaki yükselmenin yapay bir yükselme olmadığı, uyuşmazlık konusu dönem sonrasında da fiyatların yükselmeye devam ettiği, aldatma unsurunun bulunmadığı, menfaat hesaplamasının hatalı olduğu, dava konusu işlemin suç duyurusunda bulunulmasına ilişkin kısmının esastan incelenmemesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, uyuşmazlık özel ve teknik bir bilgiyi gerektirmediğinden bilirkişi incelemesine gerek olmadığı, dava konusu işlemin idari tedbir mahiyetinde olduğu, temyiz dilekçesindeki iddiaların fiyat artışını açıklamaya yeterli olmadığı, piyasa dolandırıcılığı suçunun unsurlarının bulunduğu, menfaatin doğru hesaplandığı, işlem suç duyurusunda bulunulmasına ilişkin kısmının kesin, icrai ve yürütülmesi gereken nitelikte bir işlem olmadığı belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kısmen reddi, kısmen kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının kısmen onanması, kısmen bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY:
Davacı tarafindan 09/01/2013-11/02/2013 tarihleri arasında … Anonim Şirketi (…) pay piyasasında gerçekleştirilen fiiller nedeniyle 6362 sayılı Kanun’un 101. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendiyle 115. maddesi ve Bilgi Suiistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği’nin (Seri:V, No:101.1) 6. maddesinin 2. fıkrasının ihlâl edildiği iddiasıyla gerçekleştirilen soruşturma üzerine düzenlenen … tarih ve … sayılı Denetleme Raporu düzenlenmiş, bu rapor esas alınarak Kurul tarafından … tarih ve … sayılı karar alınarak davacı hakkında Cumhuriyet başsavcılığına suç duyurusunda bulunulmasına ve iki yıl süreyle borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda geçici olarak işlem yapma yasağı uygulanmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Mülga 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinde, "Kurul, bu Kanun uyarınca yaptığı izleme, inceleme ve denetlemeler sonucunda; (...) i) Kanun'un 47. madde (A) bendi hükmünde sayılan fiillere doğrudan ya da dolaylı olarak iştirak ettikleri Kurulca tespit edilen gerçek veya tüzel kişilerin, borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapmalarının önlenmesini teminen gerekli tedbirleri almaya, (...) yetkilidir."; 47. maddesinin 1. fıkrasının (A) bendinin 2. alt bendinde, "Diğer kanunlara göre daha ağır bir cezayı gerektiren bir suç oluşturmadığı takdirde; A) (...) 2. Yapay olarak, sermaye piyasası araçlarının, arz ve talebini etkilemek, aktif bir piyasanın varlığı izlenimini uyandırmak, fiyatlarını aynı seviyede tutmak, arttırmak veya azaltmak amacıyla alım ve satımını yapan gerçek kişilerle, tüzel kişilerin yetkilileri ve bunlarla birlikte hareket edenler, (...) her bir alt bent kapsamına giren fiillerden dolayı iki yıldan beş yıla kadar hapis ve beşbin günden onbin güne kadar adlî para cezası ile cezalandırılır." kurallarına yer verilmiştir.
6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun 3. maddesinin 1. fıkrasının (o) bendinde, bu Kanunun uygulanmasında;, "Menkul kıymetler: Para, çek, poliçe ve bono hariç olmak üzere; 1) Paylar, pay benzeri diğer kıymetler ile söz konusu paylara ilişkin depo sertifikalarını, 2) Borçlanma araçları veya menkul kıymetleştirilmiş varlık ve gelirlere dayalı borçlanma araçları ile söz konusu kıymetlere ilişkin depo sertifikalarını,"; (ş) bendinde, "Sermaye piyasası araçları: Menkul kıymetler ve türev araçlar ile yatırım sözleşmeleri de dâhil olmak üzere Kurulca bu kapsamda olduğu belirlenen diğer sermaye piyasası araçlarını", ifade edeceği; 52. maddesinin 1. ve 3. fıkrasında, "Bu Kanun hükümleri uyarınca tasarruf sahiplerinden fon katılma payı karşılığında toplanan para ya da diğer varlıklarla, tasarruf sahipleri hesabına, inançlı mülkiyet esaslarına göre Kurulca belirlenen varlık ve haklardan oluşan portföy veya portföyleri işletmek amacıyla portföy yönetim şirketleri tarafından fon iç tüzüğü ile kurulan ve tüzel kişiliği bulunmayan mal varlığına yatırım fonu adı verilir. (...) Portföy yönetim şirketi, fonu, yatırım fonu katılma payı sahiplerinin haklarını koruyacak şekilde temsil eder, yönetir veya yönetimini denetler. Portföy yönetim şirketi yatırım fonuna ait varlıklar üzerinde kendi adına ve fon hesabına mevzuat ve fon iç tüzüğüne uygun olarak tasarrufta bulunmaya ve bundan doğan hakları kullanmaya yetkilidir."; 101. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, "Kurul, 106. ve 107. maddelerde sayılan fiilleri işlediğine dair makul şüphe bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri ile ilgili sermaye piyasası araçlarına ilişkin olarak;
a) Borsalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapılmasının yasaklanması dâhil piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişini teminen gerekli her türlü tedbiri almaya ve bu tedbirlerin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye yetkilidir."; 107. maddesinin 1. fıkrasında, "Sermaye piyasası araçlarının fiyatlarına, fiyat değişimlerine, arz ve taleplerine ilişkin olarak yanlış veya yanıltıcı izlenim uyandırmak amacıyla alım veya satım yapanlar, emir verenler, emir iptal edenler, emir değiştirenler veya hesap hareketleri gerçekleştirenler iki yıldan beş yıla kadar hapis ve beş bin günden on bin güne kadar adlî para cezası ile cezalandırılırlar. Ancak, bu suçtan dolayı verilecek olan adlî para cezasının miktarı, suçun işlenmesi ile elde edilen menfaatten az olamaz." kurallarına yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 16. maddesinde, "(1) Kabahatler karşılığında uygulanacak olan idarî yaptırımlar, idarî para cezası ve idarî tedbirlerden ibarettir. (2) İdarî tedbirler, mülkiyetin kamuya geçirilmesi ve ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerdir." kuralı yer almıştır.
21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayınlanan Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin (Seri:V, No:101.1) 5. maddesinde, "(1) Kurulca yapılan incelemelerde, haklarında makul şüphe bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri hakkında, incelemenin sonuçlanması beklenmeksizin Kurul tarafından borsalarda işlem yapma yasağı kararı verilebilir. (2) Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlemesi nedeniyle Kurulca haklarında Cumhuriyet Başsavcılığına suç duyurusunda bulunulmasına karar verilen gerçek veya tüzel kişilerin yetkilileri ile hesapları suça konu fiillerde kullanılan tüzel kişiler hakkında Kurul tarafından borsalarda işlem yapma yasağı kararı verilebilir. (3) Haklarında işlem yapma yasağı kararı verilen kişilerin, incelemeye konu fiilleri başka kişiler adına açılmış hesaplar üzerinden gerçekleştirmeleri hâlinde, hesapları kullanılan kişiler hakkında da Kurul tarafından borsalarda işlem yapma yasağı kararı verilebilir."; 6. maddesinde ise, "(1) Makul şüphe ile Kurul tarafından işlem yapma yasağı kararı verilmesi durumunda geçici işlem yapma yasağı süresi 6 ay olarak uygulanır. Ancak Kurul bu süreyi 6 ay daha uzatmaya yetkilidir. (2) Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlemesi nedeniyle Kanun'un 115. maddesi uyarınca Kurul tarafından Cumhuriyet Başsavcılığına suç duyurusunda bulunulmasına karar verilmesi durumunda ilgili kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresi 2 yıl olarak uygulanır."; 19. maddesinde, "Bu Tebliğ yayımlandıktan 3 ay sonra yürürlüğe girer." kuralına yer verilmiştir.
2499 sayılı Kanun'un yürürlükte olduğu dönemde çıkarılan ve Kurul'un 14/10/2011 tarihli toplantısında aldığı karar çerçevesinde değiştirilmiş olan … tarih ve … sayılı Kurul kararının; I./A- Sermaye Piyasası Kanunu'nun 46. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendi uyarınca işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin kısmında," 1) Kanun'un 47. maddesinin (A) bendi hükmünde sayılan fiillere doğrudan veya dolaylı olarak iştirak ettikleri tespit edilen gerçek veya tüzel kişiler hakkında Kurul karar organınca gerek görülmesi durumunda geçici veya sürekli işlem yasağı tesis edilmesine, 2) Geçici işlem yasağına ilişkin sürelerin; tedbirin alındığı tarihten itibaren kademeli olarak altı ay ve iki yıl, sürekli işlem yasağına ilişkin sürenin; tedbirin alındığı tarihten itibaren beş yıl olmasına, 3) a) Kanun'un 47. maddesinin (A) bendi hükmünde sayılan fiillere doğrudan veya dolaylı olarak iştirak ettikleri ilk defa tespit edilen gerçek ve tüzel kişiler hakkında geçici işlem yasağı süresinin altı ay olarak uygulanmasına, karar verilmiştir." (...) kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
1) Temyize konu İdare Mahkemesi kararının, dava konusu Kurul kararının Cumhuriyet başsavcılığına suç duyurusunda bulunulmasına yönelik kısmının kesin ve yürütmesi gereken işlem niteliğinde olmadığı gerekçesiyle verilen davanın incelenmeksizin reddine ilişkin kısmında hukukî isabetsizlik bulunmamaktadır.
2) Temyize konu İdare Mahkemesi kararının, dava konusu Kurul kararının davacının iki yıl süreyle borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda geçici olarak işlem yapma yasağı uygulanmasına yönelik kısmı bakımından davanın reddine ilişkin kısmına gelince;
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 16. maddesindeki, idarî yaptırımların, idarî para cezası ve idarî tedbirlerden ibaret olduğu, ilgili kanunlarda yer alan diğer tedbirlerin de idarî tedbirlerden olduğu yönündeki kurallar uyarınca, 6362 sayılı Kanun'da (ilgili kanun) yer alan borsalarda işlem yapma yasağına ilişkin tedbirin (diğer tedbirler), idarî yaptırımlar konusunda genel kanun niteliğini haiz 5326 sayılı Kanun'daki hukukî tanımlamaya göre bir idarî yaptırım olduğu anlaşılmaktadır.
Piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişi bakımından sakınca oluşturabilecek fiilleri nedeniyle kişilerin borsalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapmalarının yasaklanmasını düzenleyen kurala göre, işlem yapma yasağının hangi şartların varlığı hâlinde bir idarî tedbir olarak nitelendirilebileceğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
Tedbîr, "bir şeyi te'min edecek veya önleyecek yol, çâre" olarak tanımlanmaktadır. (Ferit Devellioğlu, Osmanlıca-Türkçe Ansiklopedik Lûgat, 33. Baskı, Ankara, Ayın Kitabevi Yayınları, 2017 s.1228) Türk Dil Kurumu Güncel Türkçe Sözlük'te ise kelimenin "önlem, hazırlık" anlamlarına geldiği belirtilmektedir. (Erişim: https://sozluk.gov.tr)
İdarî önlemlere başvurulabilmesi, bu önlemler bakımından sınırsız bir yetkiye sahip olunması anlamını taşımamaktadır (AYM, E.2018/90, K.2019/85, 14/11/2019, § 46). Kanun koyucu tarafından, 6362 sayılı Kanun'un 101. maddesi ile, Kurul tarafından yapılan bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı incelemelerinde, 6362 sayılı Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlediğine dair mâkûl "şüphe" bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri hakkında ilgili tedbirin uygulanması öngörülmüştür. Böylece, yapılan inceleme sırasında devam etmekte olan hukuka aykırı durumlara ilişkin mâkûl bir şüphenin varlığı hâlinde, eylemlerinin hukuka aykırı olduğu yönünde haklarında mâkûl şüphe bulunan kişilerin borsada işlem yapmaya devam etmelerinin sakıncalı olduğu düşüncesinden hareketle, inceleme sürecinin sona ermesi ve eylemlerin ihlâl oluşturduğunun tespit edilmesi beklenilmeksizin, bir önlem olarak bunların borsada işlem yapmalarının yasaklanması uygun görülmüştür. Bu itibarla, kabahat veya suç oluşturan eylemden uzun süre geçtikten sonra, "şüphe"den ziyade "tespit"e dayanılarak tesis edilen ve "önleme" değil, "cezalandırma" işlevi taşıyan işlem yapma yasaklarına ilişkin idarî işlemlerin, "tedbir" niteliğinde olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu 15/05/2014 tarihli Kurul kararı ile inceleme konusu dönemlerde, … pay piyasasında gerçekleştirilen piyasa dolandırıcılığı niteliğindeki işlemlerde sorumluluğu bulunan davacı hakkında 6362 sayılı Kanun'un 107. maddesinin 1. fıkrası kapsamında işlem yapılmak üzere Cumhuriyet Başsavcılığı'na suç duyurusunda bulunulduğu, ayrıca hakkında suç duyurusunda bulunulmasına karar verilen davacı hakkında anılan Tebliğ'in 6. maddesinin 2. fıkrası uyarınca iki yıl süreyle borsalar ve teşkilatlanmış değer piyasalarda geçici işlem yapma yasağı kararının alındığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, Kurul tarafından her ne kadar "idarî tedbir" niteliğinde işlem tesis edildiği belirtilse de, davacı hakkında tesis edilen işlemin 15/05/2014 tarihli olduğu, uyuşmazlığa konu fillerin ise 09/01/2013-11/02/2013 tarihleri arasında gerçekleştiği dikkate alındığında, anılan Kurul kararının kamu düzeninin bozulmasını önlemek amacıyla değil kamu düzeni bozulduktan sonra cezalandırmak amacıyla tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, davacı hakkında borsalar ve teşkilatlanmış değer piyasalarda iki yıl süreyle geçici işlem yasağı uygulanmasına ilişkin işlemin idarî yaptırım niteliğinde olduğu sonucuna varılmıştır.
Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği'nin (Seri:V, No:101.1) 09/01/2013-11/02/2013 tarihleri arasındaki fiillere uygulanması yönünden Kurul kararının incelenmesi:
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, Anayasa ve hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir. Hukuk devletinin sağlamakla yükümlü olduğu hukuk güvenliği, ilke olarak kanunların geriye yürütülmemesini gerekli kılar. Bu ilke uyarınca, kamu yararı, kamu düzeni, kazanılmış hakların korunması, malî haklarda iyileştirme gibi kimi ayrıksı durumlar dışında sonradan çıkan bir kanun yürürlüğe girdiği tarihten önceki olaylara uygulanamaz. (Anayasa Mahkemesi, E:2011/74, K:2012/15, 26/01/2012)
Hukuk devletinin korumakla yükümlü olduğu evrensel ilkelerden biri hukuk güvenliği ilkesidir. Hukuk güvenliği ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılan ortak değerdir. Kural olarak hukuk güvenliği kanunların geriye yürütülmemesini zorunlu kılar. Daha önce tesis edilmiş bulunan işlemlerin doğurduğu hukukî sonuçları ortadan kaldıracak şekilde yasama tasarrufunda bulunulması, hukuk güvenliği ilkesine aykırılık oluşturur. "Kanunların geriye yürümezliği ilkesi" uyarınca kanunlar, kamu yararı ve kamu düzeninin gerektirmesi, kazanılmış hakların korunması, malî hakların iyileştirilmesi gibi ayrıksı durumlar dışında ilke olarak yürürlük tarihlerinden sonraki olay, işlem ve eylemlere uygulanmak üzere çıkarılır. Yürürlüğe giren kanunların geçmişe ve kesin nitelik kazanmış hukuksal durumlara etkili olmaması, hukukun genel ilkelerindendir. Ancak kanun koyucunun kişilerin lehine haklar sağlayan kanunî düzenlemeleri geçmişe etkili olarak yapma konusunda takdir yetkisine sahip olduğuna kuşku yoktur. Anayasa Mahkemesi'nin çeşitli kararlarında, kanunların geriye yürümezliği ilkesi ile ilgili olarak gerçek geriye yürüme ve gerçek olmayan geriye yürüme ayrımı yapılmaktadır. Gerçek geriye yürüme, yeni getirilen kuralın eski kural döneminde tamamlanmış ve hukukî sonuçlarını doğurmuş hukuksal durum, ilişki ve olaylara uygulanmasıdır. Gerçek olmayan geriye yürüme ise, yeni getirilen kuralın eski kural yürürlükte iken başlamakla beraber henüz sonuçlanmamış hukuksal durum, ilişki ve olaylara uygulanması anlamına gelmektedir. (Anayasa Mahkemesi, E:2016/150, K:2017/179, 28/12/2017, § 309-310)
Anayasa’nın 38. maddesinde idari ve adli cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından idari para cezaları da bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. (Anayasa Mahkemesi, E:2017/36, K:2017/147, 01/11/2017, § 15)
Hukuk devletinin unsurlarından olan "hukukî güvenlik" ilkesi gereği; devlet faaliyetlerinin önceden tahmin edilebilir, öngörülebilir olması gerekmekte olup, keyfiliğe yol açacak kurallara yer verilmemelidir. Bu ilke, bir alt unsur olarak geriye yürümezlik ilkesini de içinde barındırır.
Ceza hukuku ilkelerinin kural olarak idarî tedbirler için uygulanmasına gerek olmamakla beraber, "geçmişe yürütülememe" gibi hukukun genel ilkelerinin idarî tedbirler için de geçerli olmasının nedeni, bu genel ilkenin sadece bir ceza hukuku temel prensibi (suç ve cezaların geçmişe yürümezliği ilkesi) değil, "idarî usûl"ün gereği olarak idarî işlemler için de (yükümlendirici idari işlemler) geçerli olmasındandır. Yani geçmişe yürümeme ilkesi, ceza hukuku ilkesi olduğu kadar, aynı zamanda bir idare hukuku ilkesi olarak da kabul edilmektedir. (Ali Ulusoy, İdari Yaptırımlar, 1. Baskı, İstanbul, On İki Levha Yayınları, 2013, s.:30)
30/12/2012 tarih ve 28513 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nda, bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı suçlarına ilişkin yapılan incelemelerde, haklarında anılan fiilleri işlediğine dair makul şüphe bulunan kişilerin borsalarda geçici veya sürekli olarak işlem yapılmasının yasaklanması dâhil piyasanın etkin ve sağlıklı işleyişini teminen gerekli her türlü tedbiri almaya ve bu tedbirlerin uygulanmasına ilişkin usul ve esasları belirlemeye Kurul yetkili kılınmıştır.
Bu çerçevede hazırlanan Bilgi Suistimali ve Piyasa Dolandırıcılığı İncelemelerinde Uygulanacak Tedbirler Tebliği 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmış ve yayımlandıktan üç ay sonra yürürlüğe girmiştir.
Anılan Tebliğ'de, Kurulca yapılan incelemelerde, haklarında makul şüphe bulunan gerçek veya tüzel kişiler ile tüzel kişilerin yetkilileri hakkında, incelemenin sonuçlanması beklenmeksizin Kurul tarafından borsalarda işlem yapma yasağı kararı verilebileceği; Kanun'un 106. ve 107. maddelerinde sayılan fiilleri işlemesi nedeniyle Kanun'un 115. maddesi uyarınca Kurul tarafından Cumhuriyet Başsavcılığına suç duyurusunda bulunulmasına karar verilmesi durumunda ilgili kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin 2 yıl olarak uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Ancak, gerek 6362 sayılı Kanun'da gerekse mülga 2499 sayılı Kanun'da bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı fiillerini işleyenler hakkında geçici veya sürekli işlem yapma yasaklarının sürelerine ilişkin bir belirleme yapılmamış, bu konunun düzenlenmesi Kurul tarafından tesis edilecek düzenleyici işlemlere bırakılmıştır.
Nitekim, Tebliğ'in yürürlüğünden önce de işlem yasaklarına ilişkin süreler Kurul'ca alınan ilke kararlarıyla düzenlenmiş; Kurul'un 14/10/2011 tarihli toplantısında kabul edildiği hâliyle … tarih ve … sayılı Kurul kararı uyarınca, mülga 2499 sayılı Kanun'un 46. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendi uyarınca işlem yapma yasağı getirilmesine ilişkin olarak, geçici işlem yasağına ilişkin sürelerin kademeli olarak altı ay ve iki yıl olmasına; Kanun'un 47. maddesinin (A) bendinde sayılan fiillere (bilgi suistimali ve piyasa dolandırıcılığı) doğrudan ya da dolaylı olarak iştirak ettikleri ilk defa tespit edilen gerçek veya tüzel kişiler hakkında geçici işlem yapma yasağı süresinin altı ay olarak uygulanmasına karar verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, piyasa dolandırıcılığı suçunun 09/01/2013-11/02/2013 tarihleri arasında gerçekleştirildiği, Kurul kararına dayanak olan Tebliğ'in ise 21/04/2014 tarihinde yürürlüğe girdiği, fiil tarihi itibarıyla … tarih ve … sayılı Kurul kararının yürürlükte olduğu, Dairemiz tarafından 09/03/2022 tarihli ara kararıyla dava konusu Kurul kararı öncesinde davacı hakkında işlem yapma yasağının bulunup bulunmadığının taraflara sorulduğu, davalı idare tarafından verilen cevaptan, davacı hakkında dava konusu Kurul kararı öncesinde geçici işlem yapma yasağının uygulanmadığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla, fiil tarihinden sonra yürürlüğe giren Tebliğ düzenlemelerinin idarî yaptırım niteliğindeki dava konusu işlemle davacının aleyhine olacak şekilde geçmişe yürütülerek uygulanmasında hukuka uygunluk, davanın reddi yönündeki temyize konu İdare Mahkemesi kararının bu kısmında ise hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kısmen reddine,
2. ... İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının davacı hakkında Cumhuriyet başsavcılığına suç duyurusunda bulunulması yönünden verilen davanın incelenmeksizin reddine dair kısmında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından Mahkeme kararının bu kısmının ONANMASINA,
3. Davacının temyiz isteminin kısmen kabulüne;
4. Temyize konu Mahkeme kararının davacı hakkında iki yıl süreyle borsalar ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda geçici olarak işlem yapma yasağı uygulanması yönünde davanın reddine ilişkin kısmının 2577 sayılı İdari Yargılama Kanun'un 49. maddesi uyarınca BOZULMASINA,
5. Bozulan kısım hakkında yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
6. 2577 sayılı Kanun'un Geçici 8. maddesi uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 25/05/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.