Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2016/3930 E. , 2017/1634 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2016/3930
Karar No : 2017/1634
Davacı: Rekabet Kurumu
Vekilleri: Av. ..., Av. ...
Davalı: Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği (TMMOB)
Vekili: Av...
Davanın Özeti: TMMOB Disiplin Yönetmeliği'nin 8/d maddesinin, TMMOB Asgari Ücret ve Çizim Standartları Tespit Komisyonu ve Kontrol Bürolarının Kurulmasına İlişkin Yönetmeliğin 3., 4/d, 5., 8., 9., 10., 11., 12. ve 14. maddelerinin, TMMOB Mimarlık Mühendislik Hizmetleri ve Asgari Ücret-Asgari Çizim ve Düzenleme Esasları Yönetmeliği'nin 3/8., 3/10., 6/1., 6/2., 6/3., 6/4-3. ve 7/1. maddelerinin ve TMMOB Serbest Mühendislik ve Mimarlık Hizmetleri Asgari Ücret Yönetmeliği'nin 1., 2., 4/3., 4/6., 7., 8. ve 10. maddelerinin iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti: Dava konusu düzenleyici işlemlere, Resmi Gazete'de yayımı tarihinden itibaren 60 günlük yasal dava açma süresi geçirildikten sonra dava açıldığı, bu nedenle davanın süre yönünden reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hâkimi ...'nin Düşüncesi : Davanın süre aşımı yönünden reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü ve Sekizinci Dairelerince, 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun Ek 1. maddesi uyarınca birlikte yapılan toplantıda, Dairemizin 16.11.2007 tarih ve E:2007/10830, K:2007/7326 sayılı davanın ehliyet yönünden reddine ilişkin kararının, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 12.12.2012 tarih ve E:2008/655, K:2012/2752 sayılı kararıyla bozulması üzerine, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca Tetkik Hâkiminin raporu ve sözlü açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava, TMMOB Disiplin Yönetmeliği'nin 8/d maddesinin, TMMOB Asgari Ücret ve Çizim Standartları Tespit Komisyonu ve Kontrol Bürolarının Kurulmasına İlişkin Yönetmeliğin 3., 4/d, 5., 8., 9., 10., 11., 12. ve 14. maddelerinin, TMMOB Mimarlık Mühendislik Hizmetleri ve Asgari Ücret-Asgari Çizim ve Düzenleme Esasları Yönetmeliği'nin 3/8., 3/10., 6/1., 6/2., 6/3., 6/4-3. ve 7/1. maddelerinin ve TMMOB Serbest Mühendislik ve Mimarlık Hizmetleri Asgari Ücret Yönetmeliği'nin 1., 2., 4/3., 4/6., 7., 8. ve 10. maddelerinin iptali istemiyle açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay'da dava açma süresinin altmış gün olduğu; 4. fıkrasında, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine birlikte dava açabilecekleri; 14. maddesinin 3. fıkrasının (e) bendinde dilekçelerin süre aşımı yönünden de inceleneceği; 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, 14. maddenin 3. fıkrasının (e) bendine aykırılık görülmesi hâlinde davanın reddine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
Aktarılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, düzenleyici işlemin ilanından sonra dava açma süresi içinde bu işlemin iptali istemiyle dava açılabileceği gibi, dava açma süresinin geçmiş olması hâlinde, düzenleyici işlemin uygulanmasına ilişkin yeni bir işlem tesis edildiğinde ilgililerin uygulama işlemini veya dayanağı olan düzenleyici işlemi ayrı ayrı veya birlikte yine dava açma süresi içinde dava konusu edebilecekleri sonucuna ulaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, davacı tarafından bir kısım maddelerinin iptali istenilen TMMOB Disiplin Yönetmeliği'nin 10.07.2002 tarihli Resmî Gazete'de yayımlandığı, TMMOB Asgari Ücret ve Çizim Standartları Tespit Komisyonu ve Kontrol Bürolarının Kurulmasına İlişkin Yönetmeliğin 24.07.1981 tarihli Resmî Gazete'de yayımlandığı, TMMOB Mimarlık Mühendislik Hizmetleri ve Asgari Ücret-Asgari Çizim ve Düzenleme Esasları Yönetmeliği'nin 23.02.2005 tarihli Resmî Gazete'de yayımlandığı ve TMMOB Serbest Mühendislik ve Mimarlık Hizmetleri Asgari Ücret Yönetmeliği'nin 22.04.1990 tarihli Resmî Gazete'de yayımlandığı, anılan Yönetmeliklere dayanılarak tesis edilen herhangi bir uygulama işleminin de bulunmadığı, dava dilekçesinin 30.07.2007 tarihinde kayda girdiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda düzenleyici nitelikteki Yönetmelik hükümlerinin iptali istemiyle ilan tarihine göre dava açma süresinin geçirilmesinden çok sonra açılan davanın, süre aşımı nedeniyle esasının incelenme imkânı bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının üst kuruluşu olan ve kamu tüzel kişiliği bulunan davalı Birliğin kendi görev alanı ile ilgili yönetmelikler çıkarma yetkisinin bulunduğu, anılan Yönetmeliklerin uygulanıyor olması nedeniyle Birliğe idari para cezası verilmesine ilişkin Rekabet Kurulu'nun 22.01.2002 tarih ve 02.04-140-21 sayılı kararının iptali istemiyle açılan davada Danıştay Onuncu Dairesi'nin E:2003/2705 sayılı dosyasında, Yönetmeliklerin hukuksal niteliği dikkate alındığında, 2577 sayılı Kanun'un 27. maddesinde yer alan koşulların gerçekleştiği gerekçesiyle 17.11.2003 tarihinde yürütmenin durdurulmasına karar verildiği, bu karara karşı yapılan itirazın Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 11.03.2004 tarih ve E:2004/93 sayılı kararıyla reddedildiği ve bu kararın 26.05.2004 tarihinde davacıya tebliğ edildiği dikkate alındığında, dava konusu yönetmelik maddelerinin iptali istemiyle en geç bu kararın bildirimi üzerine davacının dava açabileceğini öğrendiğinin kabulü gerekmekte olup, buna göre dava açma süresi içinde anılan yönetmeliklere karşı dava açılması yoluna gidilmediği ve dava açma süresinin geçirildiği açıktır.
Açıklanan nedenlerle, 2577 sayılı Kanun'un 15/1-b maddesi uyarınca DAVANIN SÜRE AŞIMI NEDENİYLE REDDİNE, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, …-TL yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalıya verilmesine, posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine, kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 25.05.2017 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay'da dava açma süresinin altmış gün olduğu, 4. fıkrasında ise, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin düzenleyici işlem veya uygulanan işlem yahut her ikisi aleyhine dava açabilecekleri kurala bağlanmıştır.
Aktarılan Kanun hükümlerine göre, düzenleyici işlemin ilanından sonra dava açma süresi içinde dava açılabileceği gibi, bu sürenin geçmiş olması hâlinde, düzenleyici işlemin uygulanmasına ilişkin yeni bir işlem tesis edildiğinde ilgililerin uygulama işlemini veya dayanağı olan düzenleyici işlemi ayrı ayrı veya birlikte yine yasal süresi içinde dava konusu edebilecekleri kuşkusuzdur.
2577 sayılı Kanun'un 7. maddesi uyarınca, düzenleyici işleme karşı açılacak dava süresini yeniden başlatacak olan uygulama işleminin, idari davaya konu edilebilecek bir idari işlem olma zorunluluğu bulunmamaktadır. Düzenleyici nitelikteki idari işlemin, özel hukuk alanında kişilerin hukuki durumlarını etkilemesinin de bu düzenleyici işlemin uygulaması olduğu ve uygulama idari davaya konu edilmese de, bu uygulamaya dayanak alınan düzenleyici idari işlemin uygulamadan itibaren altmış gün içinde idari davaya konu edilebileceği açıktır.
Davaya konu düzenleyici işlemlere, Resmî Gazete'de yayımlandıkları tarihten itibaren 60 günlük yasal dava açma süresi geçirildikten sonra dava açıldığı ileri sürülmekte ise de, davacının iptalini talep ettiği düzenleyici işlemlere ilişkin uygulama işlemlerinin süreklilik arz etmesi, başka bir anlatımla, mühendis ve mimarlar tarafından verilen hizmetlere ilişkin olarak piyasada her an asgari ücret uygulaması yapılması nedeniyle, davanın süresinde açıldığı oyuyla karara katılmıyoruz.
(XX) KARŞI OY :
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesinin 1. fıkrasında, özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hâllerde Danıştay'da dava açma süresinin altmış gün olduğu, aynı maddenin 4. fıkrasında da, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava süresinin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı, ancak bu işlemlerin uygulanması üzerine ilgililerin düzenleyici işlem veya uygulama işlemi yahut her ikisi aleyhine dava açabilecekleri kurala bağlanmıştır.
Belirtilen kurala göre, bir düzenleyici işlemin ilanından sonra süresi içinde dava açılabileceği gibi süresinde dava açılmamış olsa bile düzenleyici işlemin uygulanması üzerine tek başına düzenleyici işlemin iptali istemiyle dava açılabilmesi mümkün bulunmaktadır.
Düzenleyici işleme karşı dava açma süresini başlatacak olan “uygulama”, hazırlık sürecini tamamlayarak ilgililer üzerinde hukuki sonuçlarını doğuran kesin ve yürütülmesi zorunlu bir idari işlem niteliğinde olabileceği gibi, bir idari işlemin tesisi için gerekli olan idari sürecin başlangıç ve hazırlık aşamasından nihai aşamasına kadar herhangi bir aşamasında sonuç ve etkilerini gösteren işlem niteliğinde de olabilir. Mevzuat, bir idari işlemin tesisi için hazırlık, ön araştırma, inceleme, soruşturma ve karar alma şeklinde bir idari süreci zorunlu kılıyor ise, bu sürecin başlangıcından nihai kararın verildiği tarihe kadar olan her aşamasında, bir düzenleyici işlemin sonuç ve etkilerini göstermesi ve uygulanması mümkün bulunmaktadır. Böyle bir durumda, düzenleyici işleme karşı, idari işlemin tesisi için gerekli olan idari süreç içinde etki ve sonuçlarını gösterdiği her aşamada ilgililer tarafından dava açılabileceği gibi belirtilen idari sürecin tamamlandığı ve ilgililer üzerinde sonuç doğurduğu tarihten itibaren de süresi içinde dava açılabileceği kuşkusuzdur.
Diğer yandan, bir düzenleyici işlemin hukuki sonuç ve etkilerini, hakkında uygulama işlemi tesis edilen ilgililer üzerinde gösterdiğinde kuşku bulunmamakla birlikte, benzer sonuç ve etkiyi düzenleyici işlemi doğrudan ya da dolaylı olarak uygulayan idari kurum ve kuruluşlar yönünden de göstermesi mümkündür. Kamu kurum ve kuruluşları, görev alanları ile ilgili olarak karşılaştıkları maddi ve hukuki olaylara bir düzenleyici işlem uygulandığında, düzenleyici işlemin doğurduğu sonuçlardan etkileniyorsa ya da kurum ve kuruluş olarak üstlenilen görevin yerine getirilmesine var olan bir düzenleyici işlem engel teşkil ediyorsa bu durumun ortaya çıktığı andan itibaren ve engel devam ettiği sürece düzenleyici işleme karşı iptal davası açabilirler.
Dosyanın incelenmesinden, ... Ticaret Odası adına yönetim kurulu başkanı tarafından verilen şikâyet dilekçesi üzerine açılan soruşturma sonucu düzenlenen rapora istinaden, Rekabet Kurulu'nun 22.01.2002 tarih ve 02-04/40-21 sayılı kararı ile meslek odalarına üye olan ve mühendislik, mimarlık ve şehir plancılığı gibi alanlarda hizmet üretip satan serbest meslek mensuplarının her birinin 4054 sayılı Kanun'un 3. maddesi uyarınca teşebbüs olduğuna, TMMOB ile TMMOB Şehir Plancıları Odasının ihlal konusu eylemler bakımından anılan madde hükmünde yer alan anlamda birer teşebbüs birliği olduğuna, TMMOB Asgari Ücret ve Çizim Standartları Tespit Komisyonu ve Kontrol Bürolarının Kurulmasına İlişkin Yönetmelik, TMMOB Mimarlık Mühendislik Hizmetleri ve Asgari Ücret-Asgari Çizim ve Düzenleme Esasları Yönetmeliği, TMMOB Serbest Mühendislik ve Mimarlık Hizmetleri Asgari Ücret Yönetmeliği, TMMOB Disiplin Yönetmeliği aracılığıyla doğrudan yasal dayanağı olmadığı hâlde genel kurullarında alınan kararlara dayalı olarak serbest mühendis ve mimarlık hizmetlerinin asgari ücretlerinin tespit esaslarını belirlemesi, bağlı odaların asgari ücret tespit ve denetleme sistemi getirmesi, uygulamada asgari ücretlere riayet edilmesini sağlamaya yönelik eylemlerde bulunması ve bu teşebbüs birliği kararlarını 4054 sayılı Kanun'un yürürlüğe girmesinden ve Rekabet Kurumunun teşkilatını oluşturduğunu 97/6 sayılı Tebliğ ile bildirmesinden sonra da ortadan kaldırmayarak devam ettirmesi suretiyle 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiğine, bu eylemi nedeniyle aynı Kanun'un 16. maddesinin 2. fıkrası ve 2002/1 sayılı Tebliğ gereğince ve takdiren cezanın asgari tutarı olan 5.816.109.312.-TL para cezası ile cezalandırılmasına karar verildiği; TMMOB tarafından açılan davada, Danıştay Onuncu Dairesinin 17.11.2003 tarih ve E:2003/2705 sayılı kararıyla “kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının üst kuruluşu olan ve kamu tüzel kişiliği bulunan davacı Birliğin kendi görev alanı ile ilgili yönetmelikler çıkarma yetkisi bulunduğu, davacı Birlik tarafından çıkarılan, Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe konulan ve o tarihten itibaren uygulanan Yönetmeliklerin uygulanıyor olması nedeniyle davacı Birliğe para cezası verilmesine ilişkin Kurul kararının yürütülmesinin durdurulmasına” karar verildiği, bu karara yapılan itirazın Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunun 11.03.2004 tarih ve YD İtiraz No:2004/93 sayılı kararıyla reddedildiği, daha sonra dosyanın tevdii edildiği Dairemizin 14.11.2006 tarih ve E:2005/1668, K:2006/4329 sayılı kararıyla, “soruşturmayı yürüten Kurul üyesinin, nihai karar toplantısına katılarak oy kullandığı” gerekçesiyle Kurul kararının iptaline karar verildiği, yargı kararı üzerine Rekabet Kurulu’nun 16.05.2007 tarih ve … sayılı kararıyla, TMMOB tarafından kendi birliklerine bağlı meslek odalarının asgari ücret tarifelerinin ve TMMOB üyesi Şehir Plancıları Odasınca şehir plancılarının asgari ücret tarifelerinin belirlenmesine dayanak oluşturan Yönetmeliklerin iptali için dava açılmasına, iptal edilen 02-04/40-21 sayılı kararla ilgili dosya konusunun açılacak dava sonucuna göre değerlendirilmesine karar verildiği, bu karar üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, Kanun'un amacı, mal ve hizmet piyasalarındaki rekabeti engelleyici, bozucu veya kısıtlayıcı anlaşma, karar ve uygulamaları ve piyasaya hâkim olan teşebbüslerin bu hâkimiyetlerini kötüye kullanmalarını önlemek, bunun için gerekli düzenleme ve denetlemeleri yaparak rekabetin korunmasını sağlamak olduğu belirtilmiş; 27. maddesinde ise, Rekabet Kurulunun görev ve yetkileri belirlenmiş olup, maddenin (a) bendinde, bu Kanun'da yasaklanan faaliyetler ve hukukî işlemler hakkında, başvuru üzerine veya resen inceleme, araştırma ve soruşturma yapmak; bu Kanun'da düzenlenen hükümlerin ihlâl edildiğinin tespit edilmesi üzerine, bu ihlâllere son verilmesi için gerekli tedbirleri alıp bundan sorumlu olanlara idarî para cezaları uygulamak Kurulun görevleri arasında sayılmıştır.
… Ticaret Odası adına yönetim kurulu başkanı tarafından verilen şikâyet dilekçesi üzerine açılan soruşturma sonucu düzenlenen raporla ilgili olarak Rekabet Kurulu tarafından verilen nihai kararın açılan davada usul yönünden iptali yolundaki yargı kararı üzerine; iptal edilen 02-04/40-21 sayılı kararla ilgili dosyanın yeniden açıldığı ve dava aşamasındaki kesinleşmiş yürütmenin durdurulması yolundaki kararda yer alan gerekçeler nedeniyle hakkında soruşturma yapılan TMMOB ile TMMOB Şehir Plancıları Odası hakkında idari para cezası verilmesine hukuki engel teşkil ettiği görülen Yönetmeliklerin iptali istemiyle dava açılmasına karar verildiği dikkate alındığında, Rekabet Kurulunun önünde açık bulunan dosyada, idari karar alma sürecinin devam ettiği anlaşıldığından, Rekabet Kurulu tarafından dava konusu yapılan Yönetmelikler, TMMOB'a idari para cezası verilip verilmeyeceği açısından belirtilen karar alma sürecinde uygulama görecek olması nedeniyle, adı geçen Yönetmeliklerin iptali istemiyle açılan davanın süresinde olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle süresinde açılan davanın esasının incelenmesine geçilmesi gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.