Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2016/3965 E. , 2022/102 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2016/3965
Karar No:2022/102
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : …Kurumu
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Elektrik Dağıtım A.Ş.
VEKİLLERİ : Av. …
Av. …
Av. ...
İSTEMİN_KONUSU : …. İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Ocak 2013 - Mart 2013 dönemlerinde sayaç okuma ve okunan değerlerin Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezi'ne (PMUM) bildirme yükümlülüğünü yerine getirmeyerek Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği'nin 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendine ve 81. maddesine aykırı hareket ettiğinden bahisle 366.319,00-TL idari para cezası verilmesine ilişkin 25/06/2015 tarih ve 5659-4 sayılı … Kurulu (Kurul) kararının bildirilmesine ilişkin …Kurumu Denetim Dairesi Başkanlığı'nın … tarih ve …. sayılı işlemi ile bu işleme dayanak oluşturduğu ileri sürülen … tarih ve … sayılı Kurul kararının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; davalı idarece, kanunda düzenlenen cezanın uygulanabilmesi için önceden aynı aykırılığa ilişkin bir ihtarda bulunulmasının yeterli olduğu ileri sürülmüş ise de, anılan hükümlerde böyle bir düzenleme ya da şart yer almamakta olup, kanundaki ifadesiyle ihtara rağmen giderilmemesi durumunun mevzuata aykırı her uygulama için tespit edilmiş olması gerektiği, farklı dönemlere ilişkin ihtarın, cezanın uygulandığı döneme ilişkin tespit edilen aykırılıkların giderilmesi amacıyla yapıldığının hukuken kabulü mümkün olmadığından davalı idarece, aykırılığın giderilebilmesi için davacı şirkete ihtarda bulunulmaksızın yaptırım olarak idari para cezası uygulandığından dava konusu kararda hukuka uygunluk bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunan dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davalı idare tarafından, harçtan muaf olunmasına rağmen aleyhlerine harca hükmedilmesinin bozmayı gerektirdiği, dava konusu işlemlerin kesin ve yürütülmesi gereken işlemler olmadığı, birisinin yazılı savunma alınmasına ilişkin karar, diğerinin idari para cezası uygulanmasına ilişkin üst yazı olduğu, açık mevzuat varken yoruma dayalı olarak gerekçe oluşturularak işlemin iptal edilmesinin hukuka aykırı olduğu, davacının Ocak-Mart 2013 aylarında Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği'nden kaynaklı yükümlülüklerini yerine getirmediği, elektrik tüketimi yapan ve sayaçları mevzuatta öngörülen sürede okunmayan abonelerin sayaçları doğal olarak sonradan okunarak tüketim bedellerinin tahsili yoluna gidildiği, dolayısıyla belirli bir tarihe bağlanmış olan yükümlülüğün yerine getirilmemesine ilişkin aykırılığın, süre verilerek ortadan kaldırılmasının teknik olarak mümkün olmadığı, sayaçların sonradan okunduğu ve aykırılığın ilgili dönem için sonlandığı, dağıtım şirketlerinin sayaç verilerini, gerçek veya tahmini değer olarak, tüketimin gerçekleştiği her ayı müteakiben düzenli olarak PMUM'a bildirmesi gerektiği, Mahkemenin kararındaki yaklaşımın şirketlerin keyfi uygulamalarına izin vermek anlamına geleceği, Mahkeme kararına göre, ihtar üzerine aykırılığı gideren şirketlerin aynı kuralın ihlâli hâlinde bir kez daha ihtar edilmesi gerekeceği, dolayısıyla ihtar üzerine ihlâl giderilirse, aynı kural onlarca defa ihlâl edilse bile hiçbir idari yaptırımla karşılaşılmayacağı, yasal düzenlemeye göre, aynı kuralın tekrar ihlâli hâlinde, ilgili tüzel kişiye tekrar bir ihtar verilmediği, bu sefer yaptırım uygulandığı, davacı şirketin ilgili mevzuat hükümlerine uygun hareket etmesi hususunda ihtar edildiği ve bu kararın 04/09/2012 tarihinde tebliğ edildiği, 2 yıl içinde aynı fiili işleyen davacı hakkında bu defa idari para cezası uygulandığı, her ne kadar davacı şirket, geçmiş döneme yönelik bildirim yükümlülüğünü Kurul kararı öncesinde yerine getirmiş olsa da, dönemden bağımsız bir şekilde bildirim yükümlülüğünü yerine getirmemek konusunda da ihtar edildiği, ihtar kararının iptaline yönelik herhangi bir işlem tesis edilmediği, bu kararın dava konusu edilmediği, elektrik piyasasının yapısı gereği, yaşanabilecek sıkıntılarda telafisi oldukça zor maddi hasarlar meydana gelebileceği, aksi yorumun, yıllık, aylık, günlük hatta bazı durumlarda anlık yapılması gereken bildirimlerin, hiçbir zaman mevzuata uygun şekliyle yapılmamasına yol açabileceği, dağıtım şirketlerine süreli olarak hiçbir yükümlülük verilemeyeceği veya verilse bile yaklaşık bir yıl sonra çıkan ihtar kararına kadar zaten verilen sürelerin hiçbir öneminin kalmayacağından şirketlerin keyfi hareket edebilir hâle geleceği, sistemi suistimal edebilecek olan herhangi bir piyasa katılımcısının haksız kazanç elde edebileceği, dava konusu işlemlerin kamu düzeninin sağlanmasına yönelik olduğu, aksi hâlde elektrik piyasası gibi hassas bir piyasada rekabet ortamının sağlanmasının imkânsız hâle geleceği, bu gibi durumların nihai olarak tüketicilere olumsuz yansımaları olacağı, kamu yararının gözetilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı tarafından, güncel mevzuatta davalının harçtan muaf tutulmasına ilişkin bir düzenleme olmadığı, davanın icrai işlemlere ilişkin olmadığı iddiasının davalının kendi mevzuatıyla çelişmesi niteliğinde olduğu, elektrik piyasasında idari yaptırım uygulanabilmesi için, aykırılıkların Kurul'ca saptanması, aykırılığın 30 gün içinde giderilmesi için ihtarda bulunulması, yazılı ihtara rağmen aykırılığın giderilmediğinin saptanması gerektiği, olayda ihtar şartının yerine getirilmediği, Adıyaman ve Kahramanmaraş ili ve ilçelerinde elektrik dağıtım faaliyetinde bulunulduğu, mevzuatta okunamayan ya da hatalı girilen sayaç değerlerinin geçmişe dönük düzeltme kalemi ile düzeltilmesine imkân tanındığı ve dengeleme uzlaştırma işlemlerinin yeniden yapıldığı, idari para cezasına konu sayaç okuma ve tüketim değerlerinin bildirilememesinin yasal gerekçeleri ile birlikte muhtelif imkânsızlık sebepleri bulunduğu, bazı kullanıcı veya abonelerin sayaçlarının okunamadığı, ilgili dönemde okuması yapılamayan 88 abonenin veriş-çekiş bilgilerinin sisteme girilememesinin sebep ve sonuçlarının yazılı savunmada tek tek açıklandığı, bunların; tedarikçi firmalar tarafından PMUM'a hatalı kayıtlar yapılması, tahliye olan abonelerin tedarikçi portföyünde yer almaya devam etmesi ve tahliye olan mahalde elektrik tüketiminin gerçekleşmemiş olması nedeniyle var olmayan tüketimlerin okunamaması, tedarikçi firmalar tarafından PMUM'a kaydı yapılması istenilen abonelerin yükümlülüklerini yerine getirmemesi, iki farklı ID'ye sahip sayaçların bulunduğu yerlerde ve bazı dönemlerde sadece bir sayaçtan tüketim gerçekleştirilmesi, diğer sayacın bu dönemde tüketim gerçekleştirmemesinden mütevellit olduğu, sayaç okuma bedelinin dağıtım şirketlerinin gelirleri arasında olduğu, okunamayan sayaçların dağıtım şirketlerinin gelir kaybına sebep olduğu, dava konusu işlemin idareye güven, hukuki güvenlik, idari belirlilik ve orantılılık gibi idare hukukunun temel ilkelerine aykırı olduğu, işlem ile fatura dönemleri arasında 2 yıl olduğu belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ….'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Ocak 2011 - Mayıs 2011 dönemlerinde sayaç okuma ve okunan değerleri PMUM'a bildirme yükümlülüğünü yerine getirmeyerek Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliğinin 15. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendine ve 81. maddesine aykırı hareket ettiğinden bahisle, 4628 sayılı Kanun'un 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile davacı şirketin ihtar edilmesine karar verilmiş, anılan karar davacı şirkete 04/09/2012 tarihinde tebliğ edilmiştir.
Ocak 2013 - Mart 2013 dönemlerinde de sayaç okuma ve okunan değerleri PMUM'a bildirme yükümlülüğünü yerine getirmediğinden bahisle, 4628 sayılı Kanun'un 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile davacı şirkete 366.319,00-TL idari para cezası verilmiştir.
Bunun üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 30. maddesiyle yürürlükten kaldırılan ve isnat edilen fiilin işlendiği tarihte yürürlükte bulunan 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 11. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde, "Bu Kanun hükümlerine ve çıkarılan yönetmelik, talimat ve tebliğlere aykırı hareket edildiğinin saptanması hâlinde, aykırılığın otuz gün içinde giderilmesi ihtar edilir ve yapılan yazılı ihtara rağmen aykırı durumlarını devam ettirenlere, ikiyüzellibin Yeni Türk Lirası idarî para cezası verilir."; 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 17/7. maddesinde, "İdarî para cezaları her takvim yılı başından geçerli olmak üzere o yıl için 04.01.1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununun mükerrer 298. maddesi hükümleri uyarınca tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır." kuralına yer verilmiş; 23/12/2011 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren "Elektrik Piyasası Kanunu'nun 11. Maddesi Uyarınca 2012 Yılında Uygulanacak Para Cezaları Hakkında Tebliğ"de, Elektrik Piyasası Kanunu'nun 11. maddesi birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca 2012 yılında uygulanacak idari para cezası miktarı 339.814,00-TL olarak belirlenmiştir.
28/01/2003 tarih ve 25007 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasasında Yapılacak Denetimler ile Ön Araştırma ve Soruşturmalarda Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan 23. maddesinde, elektrik piyasasında faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişilerin ilgili mevzuat hükümlerine aykırı faaliyet ve işlemlerinden bu Yönetmelikte düzenlenen ön araştırma ve soruşturma safhalarına gerek olmayacak derecede açık olduğu Kurul tarafından belirlenenler için, Daire Başkanlığı vasıtasıyla ilgili gerçek veya tüzel kişiye on beş günden az olmamak üzere uygun bir süre verilerek yazılı savunmasının alınacağı, Daire Başkanının, ilgili tüzel kişinin yazılı savunmasını, kendi görüşüyle birlikte Başkanlığa sunacağı, Başkanın, konuyu Kurul gündemine öncelikle alacağı kurala bağlanmıştır.
Elektrik Piyasası Dengeleme ve Uzlaştırma Yönetmeliği'nin "Dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerin sorumlulukları" başlıklı 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde, "Bu fıkranın (a) bendinde belirtilen sayaçlara yönelik test, kontrol ve denetim çalışmaları yapmak suretiyle uzlaştırmaya esas ölçüm verilerinin doğruluğunun sağlanması, sayaçların okunması, bölgesinde bulunan uzlaştırmaya esas veriş-çekiş birimi konfigürasyonlarının belirlenmesi, ölçüm verilerinin saklanması, zamanında ve Piyasa İşletmecisi tarafından belirlenen formatta Piyasa İşletmecisine bildirilmesi, ilgili tek hat şemalarının onaylanması" dağıtım lisansı sahibi tüzel kişilerin görevleri arasında sayılmış; 81. maddesinde, "Piyasa katılımcıları adına kayıtlı olan uzlaştırmaya esas veriş-çekiş birimi konfigürasyonları içerisinde yer alan sayaçlar, OSOS kapsamında tanımlı olan periyotlarda TEİAŞ veya dağıtım lisansı sahibi tüzel kişiler tarafından OSOS vasıtasıyla okunur ve okunan değerler elektronik olarak PYS’ye aktarılır." kuralına yer verilmiş; Otomatik Sayaç Okuma Sistemlerinin (OSOS) Kapsamına ve Sayaç Değerlerinin Belirlenmesine İlişkin Usul ve Esaslar'ın 11. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinde, "Söz konusu uzlaştırmaya esas veriş-çekiş birimine ait geçmişe ait tüketim değerlerinin dağıtım şirketlerinde mevcut olmaması halinde benzer tüketim özelliklerine sahip diğer tüketicilerin geçmişe ait tüketim değerleri kullanılır." kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Aktarılan mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, elektrik dağıtım şirketlerinin, sayaç okuma ve okunan değerleri Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezine bildirmekle yükümlü oldukları, bu yükümlülüğe aykırı hareket edildiğinin tespit edilmesi hâlinde, ihtar edilecekleri ve yapılan yazılı ihtara rağmen yükümlülüklerini yerine getirmeyenlere idari para cezası verileceği anlaşılmaktadır.
Davacı dağıtım şirketinin, Ocak 2013 - Mart 2013 dönemlerinde sayaç okuma ve okunan değerleri Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezine bildirme yükümlülüğünü yerine getirmediği ve Ocak 2011 - Mayıs 2011 dönemlerine ilişkin ayrı yükümlülüğün ihlâli nedeniyle de 28/06/2012 tarih ve 3903-16 sayılı Kurul kararıyla ihtar edildiği anlaşılmakta olup, her ne kadar davacı tarafından, dava konusu idari para cezasına konu döneme ilişkin olarak sayaç okuma ve okunan değerleri Piyasa Mali Uzlaştırma Merkezine bildirme yükümlülüğünün ihlâli ile ilgili herhangi bir ihtar yapılmadığı ileri sürülmekte ise de, elektrik piyasası mevzuatında yükümlülüklerin dönemsel olarak ele alınıp her bir dönem için ayrı ayrı ihtarda bulunulacağı yönünde bir kuralın yer almadığı, ihlâlin niteliği göz önüne alındığında, aynı ihlâle ilişkin olarak her dönem için ayrı ayrı ihtarın gerekmeyeceği sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu itibarla, aynı yükümlülüğün ihlâli nedeniyle ihtar edilen ve ihtardan sonra aynı mevzuat hükmünü ihlâl eden davacı şirkete idarî para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık, işlemin iptali yönündeki Mahkeme kararında ise hukukî isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan Mahkemece yeniden karar verilirken, dava konusu diğer işlem olan … tarih ve … sayılı Kurul kararının, Kurul tarafından Denetim Dairesi Başkanlığı'nın doğrudan yazılı savunma alınmak üzere yetkilendirilmesine dair olduğu, dolayısıyla idarenin iç işleyişine ilişkin bir işlem niteliğinde olduğunun gözetilmesi gerektiği de açıktır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanun'un Geçici 8. maddesi uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 18/01/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.