Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2016/4056 E. , 2020/3973 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/4056
Karar No : 2020/3973
DAVACI : … Birliği Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR :
1- … (Mülga …) - …
VEKİLLERİ : Hukuk Hizmetleri Başkanı … Hukuk Müşaviri M. …
2- … Bakanlığı (Mülga Gıda, … Bakanlığı) / …
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DAVANIN KONUSU : 31/05/2015 günlü, 29372 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan; Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Bünyesinde Düzenlenen Hizmet İçi Eğitim, Kurs ve Seminer ile Çiftçi Eğitimi Faaliyetlerinde Ücretle Okutulacak Ders Saatlerinin Sayısı, Ders Görevi Alacakların Nitelikleri ve Diğer Hususların Tespitine Dair Esaslar adlı 2015/7610 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan, ''üzerinde resmi görevi bulunmayanların, eğitim programlarında yer alan konularda tecrübeye dayalı bilgi, beceri ve öğretme yeteneğine sahip olması şartları aranır.'' cümlesinin, 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; ''birden fazla kursta görev almalarında dahi'' ibaresinin, 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan ''Eğitim Merkezi Personeline haftada on saate ve eğitim merkezi müdürlerine haftada beş saate,'' cümlesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı Sendika tarafından; dava konusu düzenlemenin 5. maddesinde; eğitim görevlilerinde aranılacak şartların düzenlendiği; ancak diğer bentlerde aranılan kıstasların tespiti objektif iken, iptali istenilen (ç) bendinde tecrübeye dayalı bilgiden bahsedildiği; bunun subjektif yapılacak bir değerlendirmeyle olacağı; tecrübeye dayalı bilgi, beceri ve öğretme yeteneği gibi ölçütlerin tespiti göreceli olup, kötüye kullanmaya ve keyfi davranmaya müsait olduğu;
6. maddenin 1. fıkrasında yer alan, “… birden fazla kursta görev almalarında dahi..." ibaresi ile eğitim görevlilerinin birden fazla kursta görev almaları halinde ve aynı maddede belirtilen ek ders saati sınırının geçilmesi durumunda hak edilmiş olan ek ders ücretini alamayacakları ve zorunlu olarak görevlendirildiklerinde bu ücrete hak kazanamayacakları ileri sürülerek bu durumun Anayasada düzenlenen "angarya yasağı"nı ihlal edeceği;
6. maddenin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan, "Eğitim Merkezi Personeline haftada on saate ve eğitim merkezi müdürlerine haftada beş saate," ibaresine ilişkin olarak, eğitim merkezlerinin tanımı dikkate alındığında eğitim müdürlükleri sürekli eğitim vermek üzere kurulmuş olup bu merkezlerdeki eğitim görevlilerinin formasyon sahibi ve alanında uzman kişilerden oluştuğu, amacı sürekli eğitim vermek olan ve bu amaç için görevlendirilen uzman eğitimci personele ve müdürlerine ek ders sınırı getirilmesinin eğitim merkezlerinin kuruluş amacına aykırı olduğu;
Ayrıca 6. maddenin (e) bendinde, üzerinde resmi görev bulunmayanlara, haftada otuz saate kadar ek ders görevi verilmesi düzenlemesiyle eğitim merkezlerinde nitelikli uzman kişilerin verecekleri ek ders saati ile belde köy ve mezralarda ek ders verecek personelin ek ders saati arasında büyük fark oluştuğu, bu hususun mesleki uzmanlık ve eğitim durumlarına aykırı olduğunu ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI : Davalı idareler tarafından; (Mülga) Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının çok geniş ve çeşitli alanda hizmet vermekte olduğu, teknik personelin yetersiz kaldığı il ve ilçelerde konusunda tecrübeli olarak belirlenmiş kişilerden azami şekilde faydalanma hususu gözetilerek bu düzenlemenin yapıldığı, çiftçiler açısından ve tarımsal üretimde önem taşıyan konularda (aşılama, budama vb.) bilgiyle birlikte tecrübenin de önemli olduğu, teorik olarak verilen bilgilerin pratikte uygulanması için el becerisi olan kişilerden faydalanılarak tecrübeye dayalı bilginin beceriyle ve öğretme yeteneğiyle çiftçilere ve çalışanlara aktarılmasının sağlanmasının amaçlandığı;
Haftalık ders saatinin 40 saat olduğu düşünülerek, kişilerin aldığı maaşa ek olarak verilecek ek ders saati sayısının planlandığı, çalışanlar iki kursa birlikte giderlerse haftalık 50 saat ek derse denk geleceği ve maaş karşılığı çalışmamış olacaklarından bu durumun önlenmeye çalışıldığı;
Bakanlığın temel işlevlerinden birisi olan ve maaş karşılığı yürütülen işlerin yanında, Anayasada belirtilen liyakat ve kariyer ilkelerinin desteklenerek ek ders alınması ve bunun iş barışını bozmayacak şekilde sınırlandırılmasının amaçlandığı; personelin yürüttükleri görevler karşılığında maaş aldıkları, ek ders uygulamasının ise bu maaşın yanında kişilerin motivasyonunu teşvik edici ve mesleki gelişimlerini sağlayıcı bir yönde etki oluşturması amacıyla yapıldığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : 31/05/2015 günlü, 29372 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan; Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Bünyesinde Düzenlenen Hizmet İçi Eğitim, Kurs ve Seminer ile Çiftçi Eğitimi Faaliyetlerinde Ücretle Okutulacak Ders Saatlerinin Sayısı, Ders Görevi Alacakların Nitelikleri ve Diğer Hususların Tespitine Dair Esaslar adlı 2015/7610 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan, ''üzerinde resmi görevi bulunmayanların, eğitim programlarında yer alan konularda tecrübeye dayalı bilgi, beceri ve öğretme yeteneğine sahip olması şartları aranır.'' cümlesinin, 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; ''birden fazla kursta görev almalarında dahi'' ibaresinin, 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan ''Eğitim Merkezi Personeline haftada on saate ve eğitim merkezi müdürlerine haftada beş saate,'' cümlesinin iptali istemidir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 89. maddesinde ; her derecedeki eğitim ve öğretim kurumları ile Üniversite ve Akademi (Askeri Akademiler dahil), okul, kurs veya yaygın eğitim yapan kurumlarda ve benzeri kuruluşlarda öğretmen veya öğretim üyesi bulunmaması halinde öğretmenlere, öğretim üyelerine veya diğer memurlara veyahut açıktan atanacaklara ücret ile ek ders görevi verilebileceği, ücretle okutulacak ders saatlerinin sayısı, ders görevi alacakların nitelikleri ve diğer hususların ilgili Bakanlığın teklifi ve Bakanlar Kurulunun kararı ile tespit olunacağı hükmüne yer verilmiştir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 89. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak hazırlanan ve 31/05/2015 günlü, 29372 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Bünyesinde Düzenlenen Hizmet İçi Eğitim, Kurs ve Seminer ile Çiftçi Eğitimi Faaliyetlerinde Ücretle Okutulacak Ders Saatlerinin Sayısı, Ders Görevi Alacakların Nitelikleri ve Diğer Hususların Tespitine Dair Esaslar adlı 2015/7610 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 1. maddesinde; bu Kararın amacının, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatı birimlerince düzenlenen hizmet içi eğitim, kurs ve seminer ile çiftçi eğitim faaliyetlerinde ders vermekle görevlendirilenlerin ücretle okutacakları ders saatlerinin sayısını, ders görevi alacakların niteliklerini ve diğer hususları düzenlemek olduğu belirtilmiştir.
Anılan yasal metinlerde Bakanlar Kuruluna tanınan takdir yetkisi, Anayasa'da yer alan temel kurallara aykırı olarak veya kamu yararı ve hizmet gerekleri göz ardı edilerek kullanıldığının kanıtlanması ya da idari yargı merciince saptanması halinde, sözü edilen bu durumun dava konusu idari işlemin neden ve amaç yönlerinden hukuka aykırılığı nedeniyle iptalini gerektireceği yerleşmiş yargı içtihatlarıyla kabul edilmiş bulunmaktadır.
Aylıktan ayrı bir hak niteliğindeki ek ders ücreti görevin fiilen yapılmasını esas alarak ödenmekte olup dava konusu düzenlemenin 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan düzenleme incelendiğinde, çiftçiler açısından üretime yönelik uygulama iş ve işlemlerinde, teknik personelin sayı olarak yetersiz kaldığı dikkate alınarak resmi görevli olmayanlara da eğitim faaliyetlerinde yer verilmesinde, ders saatlerinin iş barışını bozmamak amacıyla görevin niteliği de gözetilerek sınırlandırılmasında kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesi'nce; 09/07/2018 tarih ve 30743 sayılı (3. mükerrer) Resmi Gazete'de yayımlanan 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 218 ve 219. maddeleri uyarınca, kapatılan Başbakanlığın iş ve işlemleriyle ilgili olarak açılmış olan davalarda Cumhurbaşkanlığı'nın taraf sıfatını kazanacağı kurala bağlandığından, mülga Başbakanlık yerine Cumhurbaşkanlığı; yine anılan Kanun Hükmünde Kararname'nin Geçici 1. maddesinin 19. bendi uyarınca, mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı yerine Tarım ve Orman Bakanlığı hasım konumuna alınmak suretiyle, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY :
Davacı Sendika tarafından, 31/05/2015 günlü, 29372 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan; Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Bünyesinde Düzenlenen Hizmet İçi Eğitim, Kurs ve Seminer ile Çiftçi Eğitimi Faaliyetlerinde Ücretle Okutulacak Ders Saatlerinin Sayısı, Ders Görevi Alacakların Nitelikleri ve Diğer Hususların Tespitine Dair Esaslar adlı 2015/7610 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 5. maddesinin 1. fıkrasının (ç) bendinde yer alan, ''üzerinde resmi görevi bulunmayanların, eğitim programlarında yer alan konularda tecrübeye dayalı bilgi, beceri ve öğretme yeteneğine sahip olması şartları aranır.'' cümlesinin, 6. maddesinin 1. fıkrasında yer alan; ''birden fazla kursta görev almalarında dahi'' ibaresinin, 6. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan ''Eğitim Merkezi Personeline haftada on saate ve eğitim merkezi müdürlerine haftada beş saate,'' cümlesinin iptali istenilmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT :
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun -dava konusu düzenlemenin yayımlandığı tarihte yürürlükte olan şekliyle- 89. maddesinde; her derecedeki eğitim ve öğretim kurumları ile Üniversite ve Akademi (Askeri Akademiler dahil), okul, kurs veya yaygın eğitim yapan kurumlarda ve benzeri kuruluşlarda öğretmen veya öğretim üyesi bulunmaması halinde öğretmenlere, öğretim üyelerine veya diğer memurlara veyahut açıktan atanacaklara ücret ile ek ders görevi verilebileceği, ücretle okutulacak ders saatlerinin sayısı, ders görevi alacakların nitelikleri ve diğer hususların ilgili Bakanlığın teklifi ve Bakanlar Kurulunun kararı ile tespit olunacağı hükmüne yer verilmiştir.
657 sayılı Kanun'un 89. maddesinin verdiği yetkiye dayanılarak hazırlanan ve 31/05/2015 günlü, 29372 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı Bünyesinde Düzenlenen Hizmet İçi Eğitim, Kurs ve Seminer ile Çiftçi Eğitimi Faaliyetlerinde Ücretle Okutulacak Ders Saatlerinin Sayısı, Ders Görevi Alacakların Nitelikleri ve Diğer Hususların Tespitine Dair Esaslar adlı 2015/7610 sayılı Bakanlar Kurulu Kararının 1. maddesinde; bu Kararın amacının, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatı birimlerince düzenlenen hizmet içi eğitim, kurs ve seminer ile çiftçi eğitim faaliyetlerinde ders vermekle görevlendirilenlerin ücretle okutacakları ders saatlerinin sayısını, ders görevi alacakların niteliklerini ve diğer hususları belirlemek olduğu öngörülmüştür.
Anılan Bakanlar Kurulu Kararının "Eğitim görevlilerinde aranacak nitelikler" başlıklı 5. maddesinin 1. fıkrasında; "(1) Hizmet içi eğitim, kurs ve seminer faaliyetlerinde görev alacak eğitim görevlilerinin en az lisans düzeyinde, çiftçi eğitimine ilişkin faaliyetlerde görev alacakların ise tarımsal alanda en az lise düzeyinde öğrenim görmüş olmaları yanında;
a) Eğitim programlarında yer alan konularda gerekli bilgi, beceri ve öğretme yeteneğine
sahip olması,
b) Üniversite öğretim elemanlarından görevlendirilen personelin, öğretim üyesi veya
öğretim görevlisi olması,
c) Eğitim ve öğretim hizmetleri sınıfından görevlendirilen personelin, öğretmenlik formasyonuna sahip olması,
ç) Üzerinde resmi görev bulunmayanların, eğitim programlarında yer alan konularda tecrübeye dayalı bilgi, beceri ve öğretme yeteneğine sahip olması,
şartları aranır. " hükmü;
"Ücretle okutulacak ek ders saati sayısı ve ek ders ücreti" başlıklı 6. maddesinin, 1. fıkrasında ise; " (1) Hizmet içi eğitim, kurs ve seminer ile çiftçi eğitimi faaliyetlerinde ücretli ders görevi alacak olan eğitim görevlilerine, birden fazla kursta görev almalarında dahi;
a) Bakanlık merkez ve taşra teşkilatı personeline günde beş, haftada yirmibeş ve yılda üçyüz saate,
b) Eğitim merkezi personeline haftada on saate ve eğitim merkezi müdürlerine haftada beş saate,
c) Diğer kamu kurum ve kuruluşlarından görevlendirilecek personele haftada onbeş saate,
ç) Yükseköğretim kurumlarından görevlendirilen öğretim elemanlarına, 11/10/1983 tarihli ve 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununda belirtilen zorunlu ve isteğe bağlı ek ders saati,
d) Eğitim ve öğretim hizmetleri sınıfına dahil personele, çalışmakta oldukları kurumun ek ders görevi ile ilgili mevzuatında belirtilen zorunlu ve isteğe bağlı ek ders saati,
e) Eğitim birimlerince; belde, köy ve mezralarda düzenlenen kurslarda görev alacaklardan üzerinde resmi görev bulunmayanlara, haftada otuz saate,
kadar ek ders görevi verilebilir." hükmü yer almaktadır.
DAVA KONUSU DÜZENLEMENİN İNCELENMESİ :
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldığı kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde evrensel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasa'dan, tüzükler yürürlüğünü kanunlardan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve tüzüklerden almaktadır. Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Yukarıda alıntılanan düzenlemeler incelendiğinde, kamu idarelerinin yerine getirmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin en iyi biçimde yürütülmesini sağlamak amacıyla gerekli önlemleri almaları gerektiği hususu idare hukukunun temel ilkelerindendir. Bu önlemler arasında, hizmetin bilgi ve deneyim yönünden yetişmiş personel istihdam edilerek gördürülmesi kuralı da yer almakta olup, anılan personelin ehliyet ve başarısının tespiti amacıyla idarelerin genel düzenleme yetkisine dayanarak bir takım koşullar belirleyebilecekleri hususunda kuşku bulunmamakla birlikte, bu koşulları belirleyen düzenlemelerin üst hukuk normlarına ve hukukun genel ilkelerine aykırılık taşımaması gerektiği tartışmasızdır.
Anılan yasal metinlerde Bakanlar Kuruluna tanınan takdir yetkisinin, Anayasa'da yer alan temel kurallara aykırı olarak veya kamu yararı ve hizmet gerekleri göz ardı edilerek kullanıldığının kanıtlanması ya da idari yargı merciince saptanması halinde, sözü edilen bu durumun dava konusu idari işlemin neden ve amaç yönlerinden hukuka aykırılığı nedeniyle iptalini gerektireceği yerleşmiş yargı içtihatlarıyla kabul edilmiş bulunmaktadır.
Yapılan açıklamalar birlikte değerlendirildiğinde; Mülga Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatı birimlerince düzenlenen hizmet içi eğitim, kurs ve seminer ile çiftçi eğitim faaliyetlerinde ders vermekle görevlendirilenlerin ücretle okutacakları ders saatlerinin sayısını, ders görevi alacakların niteliklerini ve diğer hususları düzenlemek amacıyla yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu Kararı'nda, çiftçiler açısından üretime yönelik uygulama iş ve işlemlerinde, teknik personelin sayı olarak yetersiz kaldığı dikkate alınarak resmi görevli olmayanlara da eğitim faaliyetlerinde yer verildiği; ders saatlerinin iş barışını bozmamak amacıyla görevin niteliği de gözetilerek sınırlandırıldığı; öte yandan davalı Bakanlığın yürütmekle görevli olduğu temel hizmetlerin yanında, Anayasada belirtilen liyakat ve kariyer ilkelerinin desteklenerek ek ders görevi verilmesi ve bunun iş barışını bozmayacak şekilde sınırlandırılmasının amaçlandığı; personelin yürüttüğü görevler karşılığında maaş aldığı, hizmet içi eğitim ile çiftçi eğitim faaliyetlerine yönelik ek ders uygulamasının ise bu maaşın yanında kişilerin motivasyonunu teşvik edici ve mesleki gelişimlerini sağlayıcı bir yönde etki oluşturması amacıyla yapıldığı hususu da göz önüne alındığında, idarenin, mevzuat yapma konusunda sahip olduğu takdir yetkisini, kamu yararı ve hizmet gereklerini gözeterek üst hukuk normlarına aykırı olmayacak şekilde kullandığı sonucuna varıldığından, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.DAVANIN REDDİNE;
2.Aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, posta giderleri avansından artan tutarın, kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 30/12/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.