Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2016/416 E. , 2020/4579 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2016/416
Karar No : 2020/4579
TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı / …
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri … / Aynı yerde
KARŞI TARAF (DAVACI) : … Odası
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN_KONUSU : ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E: …, K: … sayılı dava konusu işlemin iptali yolundaki kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacı tarafından, Tekirdağ ili, Hayrabolu ilçesi, … Mh., … Mevkiinde bulunan 12,81 ha yüzölçümlü … ada, …,…,…,…,…,… ve … parsellerin, Tekirdağ İl Toprak Kurulu'nun … tarih ve … sayılı uygun görüşüne istinaden Hayrabolu Organize Sanayi Bölgesine ilave edilmesi amacıyla tarım dışı amaçla kullanımının uygun bulunduğuna dair … tarih ve … sayılı Tarım ve Orman Bakanlığı olurunun iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararıyla; yer seçimi ile ilgili olarak düzenlenen 08/07/2013 tarihli etüt raporunda ve … tarih ve … sayılı Toprak Koruma Kurul kararında, alternatif alan araştırmasının yalnızca … isimli firmanın yer talep ettiği Hayrabolu OSB içinde uygun yer olmadığı gerekçesiyle sadece OSB' nin bitişiğindeki davaya konu alanın incelemeye alındığı ve çevresindeki tüm arazilerin de tarım alanı olduğu gerekçesiyle alternatif alan olmadığı görüşüne varıldığı, bu süreçte Hayrabolu OSB' nin çevresi dışında, bölgedeki diğer ıslah OSB/ OSB' ler içinde veya OSB'ler dışında tarımsal üretim yapılabilme niteliğini kaybetmiş alternatif alan bulunup bulunmadığına yönelik olarak bir inceleme ve araştırma yapılmadan söz konusu alanın tarım dışı kullanımına izin verildiği, verimli tarım toprağının oluşumu, kısıtlı olması gözetildiğinde yer seçimi olarak özel bir alana ihtiyacı olmayan, mutlak tarım alanları dışında kurulabilecek ticari işletme niteliğindeki yağ entegre tesisinin mutlak tarım alanları üzerinde kurulmasında kamu yararından ziyade bireysel yararın bulunduğu, bu hususun Anayasa'nın 45. maddesine de aykırılık oluşturacağı, dava konusu tarım dışı amaçla kullanım izni kararında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ_EDENİN_İDDİALARI : Davalı idare tarafından, alternatif alan bulunmadığı, tarımsal bütünlüğün bozulmayacağı, yapılacak olan OSB'de kamu yararı bulunduğu, yer seçim komisyonunca da dava konusu yerin uygun bulunduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI_TARAFIN_SAVUNMASI : Davacı tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Dosyanın incelenmesinden; … isimli firmanın Yağ Entegre Tesisi kurmak amacıyla Hayrabolu Organize Sanayi Bölgesi içinde yer tahsisi talebinin karşılanamaması nedeniyle;
1- Hayrabolu Organize Sanayi Bölgesi bitişiğinde … mevkiinde toplam 40,6 ha ilave alan için yapılan 20/12/2012 tarihli yer seçimi komisyon raporunda; ilgili Bakanlıklar ve kurumlardan alınan görüşlerde olumsuz bir duruma rastlanmadığı, ilgili mevzuata ve üst ölçekli planlara uyulmak kaydıyla dava konusu alanın OSB ilave alan yeri olarak uygun bulunduğu,
2- … tarih ve … sayılı Tekirdağ Valiliği, Bilim Sanayi ve Teknoloji İl Müdürlüğü kararıyla, komisyon incelemesindeki değerlendirmeler doğrultusunda yapılacak yatırımın insan, toplum ve çevre ilişkisinde dengeyi bozucu nitelikte olmadığı, ilçe ekonomisine katkı sağlayacağı gerekçesiyle yağ entegre tesisi kurulmasında kamu yararı bulunduğuna karar verildiği,
3- Tarım dışına çıkarılmak istenilen davaya konu 12,81 ha yüzölçümlü … ada …, …,…,…,…,… ve … sayılı parsellere ilişkin İl Tarım ve Orman Müdürlüğünce düzenlenen 08/07/2013 tarihli Etüt raporu üzerine alınan … tarih ve … sayılı Toprak Koruma Kurulu kararı, … nolu gündemi ile, 12,81 ha alan için Toprak Koruma Kurulunun huzuruna sunulması ve Devlet Su İşleri görüşü alınarak alternatif alan olmaması nedeniyle Hayrabolu Organize Sanayi Bölgesi alanı genişleme talepli tarım dışı kullanılmasına olumlu görüş verildiği, kararın Tarım ve Orman Bakanlığı'na sunulması sonrası dava konusu … tarih ve … sayılı Tarım Reformu Genel Müdürlüğü işlemiyle söz konusu 12,81 ha alanın tarım dışı kullanımının uygun görülmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun 1. maddesinde Kanunun amacı, toprağın doğal veya yapay yollarla kaybını ve niteliklerini yitirmesini engelleyerek korunmasını, geliştirilmesini ve çevre öncelikli sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak planlı arazi kullanımını sağlayacak usul ve esasları belirlemek olarak tanımlanmıştır.
Anılan Kanunun "Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı" başlıklı 13. maddesinde ise; "Mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı dışında kullanılamaz. Ancak, alternatif alan bulunmaması ve Kurulun uygun görmesi şartıyla; (...) d) Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar, (...) için bu arazilerin amaç dışı kullanım taleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafından izin verilebilir. Bakanlık bu yetkisini valiliklere devredebilir. (...)" kuralı yer almış, aynı düzenlemeye anılan Kanuna dayanılarak çıkartılan ve dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan, "Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Arazi Toplulaştırılmasına İlişkin Tüzük"ün 1. maddesinde tüzüğün amacı; "Toprağın korunmasını esas alan bir yaklaşımla tarım arazilerinin hangi zorunlu durumlarda amaç dışı kullanılacağına, tarımsal üretim gücü yüksek büyük ovaların belirlenerek korunmasına ve arazi toplulaştırması ve dağıtımı yapılmasına ilişkin usul ve esasları belirlemek" olarak ifade edilmiş, 4. maddesinin (l) bendinde Kamu Yararı Kararı: "Bakanlıklarca yatırım programına alınmış yatırımlar ile insan, toplum ve çevre ilişkilerinde dengeyi bozucu nitelikte olmayan, ekonomik, ekolojik ve toplumsal kayıplar bakımından toplum aleyhine sonuçlar doğurmayan, kişiler ve toplum yararı birlikte gözetilerek ilgili bakanlık veya açıkça yetki verilen birimler tarafından alınan kararı" şeklinde tanımlanmıştır. Anılan tüzüğün "Etüt Raporlarının Değerlendirilmesi" başlıklı 7. maddesinin 1 ve 2. bentlerinde sırasıyla; "Etüt raporunda belirtilen tarım arazi sınıfları, kullanım şekilleri, herhangi bir sulama ve tarımsal geliştirme projesi içerisinde yer alıp almadığına dair ilgili kuruluşlardan alınacak belgeler ve arazinin diğer tarımsal özellikleri esas alınarak kurul, valilik ve Bakanlıkça değerlendirilir." ve "Yapılan değerlendirme sonucunda; arazinin mutlak tarım arazisi, özel ürün arazisi, dikili tarım arazisi ve sulu tarım arazisi ile özellikleri itibariyle marjinal tarım arazisi olmakla birlikte sulama, drenaj, toprak muhafaza ve benzeri planlama veya uygulama projeleri kapsamında yer alan ve tarım dışı maksatlı kullanımlara tahsisleri halinde proje bütünlüğünü veya çevre arazilerdeki tarımsal kullanım bütünlüğünü bozacak durumda olan araziler için valilikler tarafından tarım dışı amaçla kullanım izni verilmez." düzenlemelerine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerinin değerlendirilmesinden, 5403 sayılı Kanun ile ülkemiz açısından kıt bir kaynak olan tarım arazilerinin verimli, dengeli ve ekonomik olarak değerlendirilmesi amaçlanarak, tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı için birden çok koşulun bir arada bulunmasının öngörüldüğü, bu bağlamda; mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazilerinin tarımsal üretim amacı dışında kullanılamayacağı, ancak alternatif alan bulunmaması ve sayma suretiyle belirtilen şartların bulunması durumunda; Toprak Koruma Kurulunun uygun görüşü üzerine, Tarım ve Orman Bakanlığınca veya Valiliklerce izin verileceği, belirtilen izin alındıktan sonra imar planı veya imar planı değişikliği yapılarak tarım arazilerinin değişik amaçlarla tahsis edilebileceği anlaşılmaktadır.
Öte yandan, kural olarak mer'i mevzuat hükümleri uyarınca korunması gereken alanların OSB kurulması amacıyla yer seçim incelemesine alınmasının mümkün olmadığı, ancak daha üstün bir kamu yararının gerektirmesi halinde ve üstün kamu yararına ilişkin faaliyetin yürütülebileceği alternatif bir alan bulunmaması halinde korunması gereken tarım arazilerinin amaç dışı kullanımına izin verilebileceği anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlık konusu alana ilişkin olarak;
Tarım dışına çıkarılmak istenilen davaya konu 12,81 ha yüzölçümlü … ada ., …, …., …, …, … ve … sayılı parsellere ilişkin İl Tarım ve Orman Müdürlüğünce düzenlenen 08/07/2013 tarihli Etüt raporunda; arazinin tarla sınıfında, etrafında mera ve tarım alanları olduğu, arazide tarımsal faaliyetleri engelleyici problemler görülmediği, kuru tarım yapıldığı, Özel Ürün Arazisi (OT) sınıfında olduğu, komşu parsellerde yağışa bağlı kuru tarım yapılabildiği, verimin yöre ortalamasında olduğu, karayoluna ve Organize Sanayi Bölgesine sınır oluşturması nedeniyle tarımsal bütünlüğün bozulduğu, hazırlanacak Toprak Koruma Projesine uyulması gerektiği, alternatif alan olup olmadığı kararının Kurulca değerlendirilmesi gerektiği tespitlerine yer verilmiştir.
Alternatif alan değerlendirmesi bakımından;
5403 sayılı Kanun uyarınca alternatif alan değerlendirmesi yapılırken, etüt raporu, teknik, ekolojik ve ekonomik kriterler ile tarım dışı amaçla arazi kullanım talebini yapanın yazılı görüşü dikkate alınarak kurul tarafından alternatif alan olup olamayacağı hususlarının birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu işlemin faaliyette bulunan bir OSB'de yer olmaması sebebiyle yapılmış bir ilave alan çalışması neticesinde tesis edildiği, ilave alan çalışması neticesinde seçilecek alanın ise mevcut OSB ile yönetimsel, altyapısal ve fiziki olarak bir bütünlük arz etmesi gerektiği açıktır. Davalı idarece hazırlanan etüt raporu ile OSB Yer Seçim Komisyonunca hazırlanan raporda; mevcut OSB çevresinde dava konusu alanın dışında bir yerin alternatif olarak değerlendirilemeyeceğinin belirtildiği görülmektedir. Bu nedenle, mevcut OSB'ye ilave alan olarak dava konusu alanın alternatifi bulunmadığı anlaşıldığından, bu yönüyle dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamıştır.
Öte yandan, ilk derece mahkemesince hazırlatılan bilirkişi raporunda; talep edilen alanın bölgede bulunun diğer OSB'lerden karşılanabileceği ve bu alanların dava konusu alana alternatif olabileceği görüşüne yer verilmişse de; anılan raporda civardaki OSB'lere ilişkin doluluk oranlarına dayanılarak bu sonuca ulaşıldığı, buna karşın, civarda bulunan OSB'lerin faaliyet konularının, altyapısal ve teknik özelliklerinin talep edilen yağ fabrikasının kurulmasına uygun olup olmadığı yönünde bir araştırmaya yer verilmediği anlaşıldığından, raporun davalı idarece yapılan tespitleri kusurlandıracak, karara esas alınabilir nitelikte olmadığı sonucuna varılmıştır.
Kamu yararı bakımından;
24/07/2009 tarih ve 27298 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren ve dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan mülga Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Arazi Toplulaştırmasına İlişkin Tüzüğün Tanımlar başlıklı 4. maddesinin (l) bendinde "Kamu yararı kararı: Bakanlıklarca yatırım programına alınmış yatırımlar ile insan, toplum ve çevre ilişkilerinde dengeyi bozucu nitelikte olmayan, ekonomik, ekolojik ve toplumsal kayıplar bakımından toplum aleyhine sonuçlar doğurmayan, kişiler ve toplum yararı birlikte gözetilerek ilgili bakanlık veya açıkça yetki verilen birimler tarafından alınan kararı" ifadesiyle ve buna paralel olarak 09/12/2017 tarih ve 30265 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Tarım Arazilerinin Korunması, Kullanılması ve Planlanmasına Dair Yönetmeliğin Tanımlar başlıklı 3. maddesinin (h) bendinde de "Kamu yararı kararı: Bakanlıklarca yatırım programına alınmış yatırımlar veya insan, toplum ve çevre ilişkilerinde dengeyi bozucu nitelikte olmayan, ekonomik, ekolojik ve toplumsal kayıplar bakımından toplum aleyhine sonuçlar doğurmayan, kişiler ve toplum yararı birlikte gözetilerek ilgili bakanlık tarafından alınan kararı" ifadesiyle tanımlanmıştır.
Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar sebebiyle mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazilerinin amaç dışı kullanımına imkân tanınmaktadır. Bu durumda anılan plan ve yatırımların, kamu yararının zorunlu kıldığı ve başka yerlerde de yapılması mümkün olmayan türden yatırım veya faaliyetlerden oluşması gerektiği, tarım arazisinin amaç dışı kullanımına izin verilebilmesi için; Devlete yüklenilen tarım arazilerinin korunması ödevi ile sosyal veya ekonomik bazı zorunlu ihtiyaçlar arasında makul bir denge kurulması ve tarım arazisinin amaç dışı kullanımının sosyal veya ekonomik açıdan daha fazla kamusal yarar sağlayacağının ortaya konulması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, 23/05/2013 tarih ve 874 sayılı Tekirdağ Valiliği, Bilim Sanayi ve Teknoloji İl Müdürlüğü kararıyla; söz konusu alanın mevcut OSB bitişiğinde olması neticesinde arıtma ve altyapı maliyetlerinin azalacağı, münferit ve dağınık sanayi alanlarının oluşumunun engelleneceği, yatırım ve istihdamın artacağı, yörede üretilen ürünlerin yakında işlenmesi neticesinde fiyat avantajı sağlanarak tarımsal üretimin destekleneceği, komisyon incelemesindeki değerlendirmeler doğrultusunda yapılacak yatırımın insan, toplum ve çevre ilişkisinde dengeyi bozucu nitelikte olmadığı, ilçe ekonomisine katkı sağlayacağı gerekçesiyle yağ entegre tesisi kurulmasında kamu yararı olduğuna karar verilmiştir.
Bu veriler ışığında, Tekirdağ Valiliği Sanayi ve Teknoloji İl Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı Kamu Yararı Kararı ile dava konusu alanda OSB kurulmasında sakınca olmadığı, bahse konu alan ile ilgili Toprak Koruma Projesi'nin onaylandığı, dava konusu alanın alternatifinin bulunmadığının tespit edildiği, davacı tarafça bu durumun aksinin kanıtlanamadığı, dava konusu işlemin usulüne uygun olarak alınmış kamu yararı kararına dayalı olduğu görüldüğünden, Tekirdağ ili, Hayrabolu ilçesi, … Mh., … Mevkiinde bulunan 12,81 ha yüzölçümlü … ada, …,…,…,…,….,… ve … parsellerin tarım dışı amaçla kullanımının uygun görülmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık, dava konusu işlemin iptali yönündeki mahkeme kararında ise hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davalı idarenin temyiz isteminin kabulüne,
2. Dava konusu işlem iptaline ilişkin temyize konu ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanun'un (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin birinci fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren onbeş gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 05/11/2020 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X)-KARŞI OY :
Temyiz isteminin reddi ile usul ve hukuka uygun olan İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği oyuyla aksi yöndeki Daire kararına katılmıyoruz.