Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2016/4178 E. , 2022/176 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2016/4178
Karar No : 2022/176
DAVACI : ...Demir ve Çelik A.Ş.
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ...Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
30/07/2016 tarih ve 29786 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren, Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin 2. maddesiyle değiştirilen, Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 20. maddesinin 4. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Türkiye Elektrik İletim A.Ş. (TEİAŞ) Genel Müdürlüğü ile 31/08/2006 tarihinde imzalanan bağlantı anlaşması çerçevesinde hat fideri ve enerji iletim hattı yapımının tamamlandığı, bağlantı anlaşmasında geçici kabul tarihindeki sistem kullanım ücretlerinin varlık maliyeti karşılanıncaya kadar değiştirilmeyeceğinin düzenlendiği, ancak 2012 yılında tamamlanan mahsuplaşmanın, mahsuba konu faturaların düzenlendiği tarihte geçerli olan sistem kullanım tarifesi üzerinden yapıldığı, bu nedenle mahsuba konu edilebilecek 3.061.037,14-TL tutarında alacağın bulunduğu; keşif bedelinin geçici kabul tarihi itibarıyla güncellenmesi, kamulaştırma işlemlerinden dolayı yapılan avans ödemesinin kapatılması, geçici kabul tarihinde sistem kullanım ücretleri üzerinden mahsuplaşma yapılması talebiyle TEİAŞ'a başvuruda bulunulduğu, anılan başvurudan sonra dava konusu Yönetmelik değişikliğinin yapıldığı, TEİAŞ’ın söz konusu başvuruya cevaben, bağlantı anlaşmasının yürürlük tarihinden sonra mevzuatta yapılan değişikliklerin tarafları bağlayıcı olduğu, iletim sistemi yatırımlarına ait kesinleşen yatırım tutarının hesaplanmasına dair metodoloji yargı kararıyla iptal edildiğinden hesaplama yapılamadığı, hazırlanan yeni metodoloji taslağının Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu tarafından onaylanması hâlinde gerçekleşen yatırım tutarı üzerinden işlemlere başlanılacağının belirtildiği, dava konusu Yönetmelik değişikliğinin geriye yürütülemeyeceği, özel nitelikteki bağlantı anlaşmasına itibar edilmesi gerekirken, anlaşmadan yaklaşık 10 yıl sonra yürürlüğe giren Yönetmelik değişikliğinin uygulanmasının mülkiyet hakkını ihlâl ettiği, bu durumun açıkça hakkın kötüye kullanılması ve sözleşme serbestliği ilkesine aykırılık teşkil ettiği ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği; dava dilekçesinde yer alan iddialar TEİAŞ'ın mahsuplaşma işlemlerinde uyguladığı yönteme ilişkin olduğundan davanın TEİAŞ'a ihbar edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, davacı şirketin Yönetmelik maddesinin iptalini talep ettiği hâlde, TEİAŞ tarafından geri ödemeye esas yatırım tutarına karşılık yapılan mahsuplaşmanın bağlantı anlaşmasına aykırı olarak uygulandığını ileri sürdüğü, Yönetmelik değişikliğinin amacının değişiklikten önceki geri ödeme yöntemini değiştirmek olduğu, başka bir anlatımla, önceki düzenlemede 10 yıllık geri ödeme süresinin uzunluğu nedeniyle kullanıcılar tarafından yapılan yatırım harcamalarının geri ödenmesi için sistem kullanım bedeli üzerinden mahsuplaşma yöntemine geri dönüldüğü, davacı şirketin mahsuplaşma işlemi Yönetmelik değişikliğinden önce başlayıp tamamlandığından söz konusu değişiklikten etkilenmesinin mümkün olmadığı, dava konusu edilmesi gereken işlemin, mahsuplaşmanın, mahsuplaşma dönemi içerisindeki güncel sistem kullanım bedeli üzerinden değil de, bağlantı anlaşması tarihindeki sistem kullanım bedeli sabitlenerek yapılması gerektiğine ilişkin TEİAŞ'ın işlemi olması gerektiği, dava konusu Yönetmelik değişikliğinin yürürlüğe girdiği tarihten sonra başlatılacak işlemleri kapsadığı, davacının da mahsuplaşmanın 2012 yılında tamamlandığını beyan ettiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Yönetmeliğin 20. maddesinin 4. fıkrasının birinci cümlesinin iptali, diğer kısımları yönünden davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...DÜŞÜNCESİ : Dava; 30/07/2016 tarih ve 29786 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren, "Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin" 2. maddesiyle değiştirilen, Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliği'nin 20. maddesinin 4. fıkrasının iptali istemi ile açılmıştır.
30/03/2013 günlü ve 28603 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır." hükmü;
"İletim faaliyeti" başlıklı 8. maddesinin 1. bendinde ise, "Elektrik enerjisi iletim faaliyeti, lisansı kapsamında münhasıran TEİAŞ tarafından yürütülür. TEİAŞ, bu Kanunla belirlenen faaliyetler dışında bir faaliyetle iştigal edemez. İletim faaliyetiyle birlikte yürütülmesi verimlilik artışı sağlayacak nitelikteki piyasa dışı bir faaliyetin yürütülmesi Kurumun iznine tâbidir. İletim sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak amacıyla ve yan hizmetler piyasası kapsamında elektrik enerjisi veya kapasitesi satın alınması veya kiralanması ile iletim sistemi teknik ve teknik olmayan kayıplarını karşılamak için sözleşmeye bağlanan enerjinin, gerçekleşmeler nedeniyle fazlasının satışı bu hükmün istisnasıdır." hükmü yer almaktadır.
28/01/2014 günlü ve 28896 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliği'nin "İletim varlıkları" başlıklı 20. maddenin 4. fıkrasında;
"Metodoloji çerçevesinde hesaplanan tutar, ilgili tüzel kişi veya kişiler ile TEİAŞ arasında yapılacak bir tesis sözleşmesi ile bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları çerçevesinde geri ödenir. Hesaplanan tutara ilişkin geri ödemeler, aylık eşit taksitler hâlinde yapılır. Geri ödemeler, yapılan iletim tesis ve hatlarına ilişkin geçici kabul tutanağının TEİAŞ tarafından onaylandığı ayı takip eden aydan itibaren başlar ve bu tarihten itibaren en fazla on yıl içerisinde tamamlanır." hükmü yer almakta iken, bu düzenleme, 30/07/2016 tarih ve 29786 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren, "Elektrik Piyasası Bağlantı ve Sistem Kullanım Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına İlişkin Yönetmeliğin" 2. maddesiyle değiştirilmiş ve;
"Metodoloji çerçevesinde TEİAŞ tarafından belirlenen geri ödemeye esas yatırım tutarı, Türk Lirası cinsinden sabitlenerek, peşin alınmış sistem kullanım bedeli olarak değerlendirilir. Geri ödemeye esas yatırım tutarı tamamlanıncaya kadar kullanıcı sistem kullanım bedeli (katma değer vergisi hariç) ödemez. Geri ödeme tutarından mahsup edilecek sistem kullanım bedelinin hesaplanmasında, aylık iletim faturasının düzenlenme tarihinde yürürlükte olan sistem kullanım tarifesi kullanılır. Ancak, faturada yer alan katma değer vergisi tutarının tamamı ile diğer kalemler süresi içerisinde kullanıcı tarafından ödenir. Katma değer vergisi hariç fatura tutarı, TEİAŞ tarafından peşin ödenmiş sistem kullanım bedeli olarak kullanıcı adına alacak kaydedilir." hâlini almıştır.
Dava konusu edilen yönetmelik maddesindeki değişikliğin amacı, Yönetmelikte daha önce yer alan ödeme yöntemini değiştirmektir. Eski hükme göre eşit taksitler hâlinde on yılda geri ödemesi düzenlenen geri ödemeye esas yatırım tutarının, değişen hükümle artık sistem kullanım bedeli üzerinden mahsup edilmesi ve mahsuplaşma işleminde aylık iletim faturasının düzenleme tarihinde yürürlükte olan sistem kullanım tarifesinin kullanılması öngörülmüştür.
Diğer bir değişle; kullanıcılar tarafından yapılan yatırım harcamalarının geri ödemesi için sistem kullanım bedeli üzerinden mahsuplaşma yöntemine geri dönülmüştür.
6446 sayılı Kanun'un "İletim faaliyeti" başlıklı 8. maddesinin 1. bendi ile elektrik enerjisi iletim faaliyetlerini yürütmekle görevlendirilen TEİAŞ'ın doğrudan kendi yatırım programı kapsamında yapamadığı, fakat Kanun gereği mülkiyet ve işletmesinin kendisinde olacağı iletim tesisi yatırımlarını iletim sistemi kullanıcılarına yaptırırken tesis bedelinin geri ödenmesi ile ilgili olarak, davaya konu edilen yönetmelik değişikliği hükmü gerçekleştirilmiştir.
Bu nedenle; dava konusu yönetmelik maddesindeki değişikliğin, idarelerin, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumlu olduğunu belirten ilgili mevzuat hükümlerine, anılan kamu hizmetinin gereklerine ve hukuka uygun bulunduğu anlaşılmaktadır.
Davacının diğer iddiaları ise, dava konusu düzenlemeyi kusurlandırıcı mahiyette görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Şirkete ait tesisin 380 kV Erzin, 380 kV Hatay ve 154 kV Payas Trafo Merkezleri (TM)/ Enerji İletim Hatlarına (EİH) bağlanması için TEİAŞ ile 31/08/2006 tarihinde bağlantı anlaşması imzalanmıştır.
Söz konusu anlaşmanın ekinde yer alan Ek-4 Tesis Sözleşmesi'nin 2. maddesinde, tesisin iletim sistemine bağlanmasını teminen 380 kV Erzin TM'den 30 km 380 kV 3B 954 MCM Erzin-İsdemir EİH tesisi ile 380 kV Erzin TM'de 1 adet 380 kV hat fideri donatılması işinin şirket tarafından yapılacağı; 3. maddesinin (8) numaralı alt başlığında, kullanıcı tarafından tesis edilecek varlıklar için kullanıcıya borçlanılan toplam maliyetin, onaylı projeler baz alınarak kesinleştirildikten sonra TL olarak sabitleneceği ve tesis edilen varlığın geçici kabul tarihinde kullanıcıdan peşin alınmış sistem kullanım ücreti olarak değerlendirileceği, geçici kabul tarihindeki sistem kullanım ücretlerinin varlık maliyeti karşılanana kadar değiştirilmeyeceği, borcun tamamı ödeninceye kadar sistem kullanım ücreti alınmayacağı belirtilmiştir.
Davacı şirket tarafından, yukarıda belirtilen iş kapsamında yapılan mahsuplaşmanın Bağlantı Anlaşması'nın 3. maddesinin (8) numaralı alt başlığında belirtildiği şekilde geçici kabul tarihindeki kullanım bedeli sabitlenerek gerçekleştirilmediği, mahsuplaşmaya konu edilen faturaların düzenlendiği dönemde geçerli olan sistem kullanım bedeli üzerinden yapıldığının tespit edildiğinden bahisle, fazladan mahsuplaşmaya konu edilen 3.061.037,14-TL'nin Temmuz 2016'dan itibaren geçici kabul tarihindeki sistem kullanım bedeli üzerinden mahsuplaşılmasına dair 15/06/2016 tarihinde TEİAŞ'a başvuruda bulunulmuştur.
Bu başvuruya istinaden, Bağlantı Anlaşması'nın 23. maddesine atıfta bulunularak, TEİAŞ adına yapılan kesinleşen yatırım tutarının Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun 26/04/2010 tarih ve 2536 sayılı kararıyla yürürlüğe giren Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi çerçevesinde hesaplanması gerekmekteyken, anılan metodoloji yargı kararıyla iptal edildiğinden dolayı gerçekleşen yatırım tutarının hesaplanamadığı, yeniden düzenlenen metodolojinin Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nca onaylanması durumunda gerçekleşen yatırım maliyetlerinin belirlenerek işlemlere başlanılacağı davacı şirkete 15/08/2016 tarihinde bildirilmiştir.
Geri ödeme tutarından mahsup edilecek sistem kullanım bedelinin hesaplanmasında, aylık iletim faturasının düzenlenme tarihinde yürürlükte olan sistem kullanım tarifesinin kullanılacağına ilişkin dava konusu Yönetmelik değişikliğinin 30/07/2016 tarihinde yapılmasını müteakip TEİAŞ'ın 15/08/2016 tarihli işlem ile davacı şirketin başvurusunu cevaplandırması üzerine, anılan Yönetmelik değişikliğinin iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idare tarafından, davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği; dava dilekçesinde yer alan iddialar TEİAŞ'ın mahsuplaşma işlemlerinde uyguladığı yönteme ilişkin olduğundan davanın TEİAŞ'a ihbar edilmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
Davalı idarenin usule yönelik itirazı ile davanın TEİAŞ'a ihbar edilmesi talebi yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
Uyuşmazlık tarihi itibarıyla yürürlükteki hâli olan 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 8. maddesinin beşinci fıkrasında, üretim ve tüketim tesislerinin sisteme bağlantısı için yeni iletim tesisi ve bu tesisin sisteme bağlanabilmesi için yeni iletim hatlarının yapılmasının gerekli olduğu hâllerde; bu tesislerin yapımı için TEİAŞ’ın yeterli finansmanının olmaması veya zamanında yatırım planlaması yapılamaması durumlarında, söz konusu yatırımların, bu tesise bağlantı talebinde bulunan tüzel kişi veya kişilerce müştereken yapılabileceği veya finanse edilebileceği, yapılan yatırım tutarının ilgili tüzel kişi veya kişiler ile TEİAŞ arasında yapılacak bir tesis sözleşmesi ile bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları çerçevesinde geri ödeneceği, geri ödeme süresinin üretim ve tüketim tesisleri için en fazla 10 yıl olduğu, bu konuya ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği kurala bağlanmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426)
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
6446 sayılı Kanun'da yeni iletim tesisi ve yeni iletim hatlarının yapılmasının gerekli olduğu hâllerde TEİAŞ’ın yeterli finansmanının olmaması veya zamanında yatırım planlaması yapılamaması durumlarında, bu yatırımların ilgili kullanıcılar tarafından finanse edilebileceği gibi müştereken de yapılabileceğinin öngörüldüğü, yatırım tutarının tesis sözleşmesi ile bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları çerçevesinde geri ödeneceği, konuya ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceği vurgulanmıştır.
Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kurumların temel işlevi toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Elektrik piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idare tarafından 6446 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak uyuşmazlığa yönelik kural düzenlenmiştir.
Buna göre, Yönetmeliğin 20. maddesinin dördüncü fıkrasında, metodoloji çerçevesinde hesaplanan geri ödemeye esas yatırım tutarının Türk Lirası cinsinden sabitlenerek peşin alınmış sistem kullanım bedeli olarak değerlendirileceği, geri ödemeye esas yatırım tutarı tamamlanıncaya kadar kullanıcının sistem kullanım bedeli ödemeyeceği, geri ödeme tutarından mahsup edilecek sistem kullanım bedelinin hesaplanmasında aylık iletim faturasının düzenlenme tarihinde yürürlükte olan sistem kullanım tarifesinin kullanılacağı belirtilmiştir.
Dava dilekçesinde, TEİAŞ adına gerçekleştirilen yatırım tutarlarına ilişkin mahsuplaşmanın 2012 yılında tamamlandığı, geçici kabul tarihindeki sistem kullanım tarifesi yerine aylık iletim faturasının düzenlenme tarihinde yürürlükte olan sistem kullanım tarifesi üzerinden mahsuplaşma yapılmasının bağlantı anlaşmasına aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
28/01/2014 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe giren Yönetmeliğin 20. maddesinin dördüncü fıkrasında, mahsuplaşmaya dair herhangi bir kural bulunmadığı gibi, metodoloji çerçevesinde hesaplanan tutarın TEİAŞ ile yapılacak bir tesis sözleşmesi ile bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları çerçevesinde geri ödeneceği düzenlenmiştir. 30/07/2016 tarihinde yayımlanarak yürürlüğe giren dava konusu Yönetmelik değişikliği ise, mahsuplaşma yöntemini öngörmek suretiyle aylık iletim faturasının düzenlenme tarihinde yürürlükte olan sistem kullanım tarifesi üzerinden mahsuplaşmanın gerçekleşeceğini belirlemiştir. Oysa, davacı şirketin geri ödemeye esas gerçekleşen yatırım tutarına ilişkin mahsuplaşmanın 31/05/2012 tarihinde tamamlandığı, anılan tarihte dava konusu Yönetmelik değişikliği yürürlüğe girmediğinden TEİAŞ tarafından yapılacak mahsuplaşmaya bu değişikliğin uygulanma imkânının bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Kaldı ki, TEİAŞ'ın 15/08/2016 tarihli işleminde, davacı şirket tarafından yapılan yatırım tutarının yeniden düzenlenecek metodoloji çerçevesinde hesaplanacağı açıkça belirtilmiş olup, dava konusu Yönetmelik değişikliğinin mahsuplaşmaya uygulanacağına yönelik bir beyanda bulunulmamıştır.
Bununla birlikte, genel olarak Yönetmeliğin 20. maddesi incelendiğinde, müştereken veya münferiden yapılacak iletim varlıklarının geri ödemeye esas yatırım tutarının tespitine yönelik usul ve esasların belirlendiği ve TEİAŞ'ın yapacağı hesaplamaya dair kuralları kapsadığı görülmektedir. Hesaplama ise, Geri Ödemeye Esas Gerçekleşen Yatırım Tutarı Tespit Metodolojisi kapsamında yapılarak gerçekleşen yatırım tutarı tespit edilecektir.
Bu itibarla, 6446 sayılı Kanun'un iletim varlıklarının geri ödemeye esas yatırım tutarının belirlenmesi hususunda öngördüğü yetkinin üst hukuk kuralına uygun olarak kullanıldığı, davacı şirkete geri ödenecek gerçekleşen yatırım tutarına ilişkin mahsuplaşmanın dava konusu Yönetmelik değişikliğinden önce tamamlandığı ve söz konusu değişikliğin yürürlüğe girdiği tarihten sonra başlatılacak işlemleri kapsadığı anlaşıldığından, dava konusu kuralda hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 25/01/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.