Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2016/426 E. , 2018/2130 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ON BEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/426
Karar No : 2018/2130
Davacı :
Vekili :
Davalı :
Vekilleri:
Davanın Özeti : 27.03.2002 tarihli ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin, 30.10.2011 tarihli ve 28100 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile değiştirilen Geçici 15. maddesinin 2. fıkrası ve bu fıkranın atıf yaptığı 27. maddesinin iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Sağlık kuruluşlarının çağın gereklerine ve ihtiyaçlarına uygun olarak hizmet verebilmelerini sağlamak, sağlık hizmeti sunan ve sağlık hizmeti alanların güvenliğini mümkün olan en üst seviyede korumak maksadı ile tüm sağlık hizmetlerini sunabilen özel hastaneler hakkında standartları belirleyen dava konusu Yönetmelik'te, 23/09/2010 tarihli ve 27708 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik değişikliği ile dava konusu hükmün getirildiği, Bakanlığın faaliyetlerindeki temel amacın her vatandaşın mümkün olan en yüksek standartlarda sağlık hizmetinden yararlanabilmesi, çağdaş bilimin gereklerine uygun, etkin, verimli, kaliteli, hakkaniyete uygun, yaygın ve kolay erişilebilir sağlık hizmetinin herkese, her yerde ve her zaman sunulabilmesi olduğu, bu amacın yerine getirilmesinin çok hızlı değişen günümüz bilim ve teknolojisine ayak uydurmayı ve bilimin gerektirdiği değişimleri gerçekleştirmeyi zorunlu kıldığı, mevcut ruhsatlandırılmış sağlık kuruluşlarından bilimsel keşifler öncülüğünde sürekli değişen ve gelişen sağlık uygulamalarının zorunlu kıldığı değişikliklerin istenmesinin pek tabii ki hukuken kazanılmış hakkın ihlali manasına gelmediği, elbette idarenin değişen şartlara göre vatandaşların daha iyi hizmet alabilmesini sağlamaya yönelik standartları yükseltmek ve geliştirmek için sağlık kuruluşlarının fiziki şartları hususunda ve diğer hususlarda iyileştirmeye yönelik yeni düzenlemeler getirebileceği ve mevcut kuruluşların bu düzenlemelere uymalarını isteyebileceği, özel hastanelerin sağlık hizmeti sunan diğer özel sağlık kuruluşlarıyla kıyaslandığında, en modern ve gelişmiş donanımlara, en fazla hizmet birimlerine sahip ve sağlık hizmetinin en kapsamlı personeli tarafından sunulduğu sağlık kuruluşları olduğu, dolayısıyla standartlarının diğer özel sağlık kuruluşlarına kıyasen en yüksek düzeyde olması gerektiği, hastaların tedavisinde doğru ilaçların tespiti yanında, reçete edilen ilaçların doğru kullanılmasının da son derece önemli olduğu, günümüzde ilaçların çok çeşitlendiği ve kullanım şekilleri ve miktarı konusunda uzmanlık gerektiren ilaçların üretiminin arttığı, uzmanlaşmanın çok arttığı ve önem kazandığı günümüzde de ilaçların kullanımı, muhafazası ve hesaplanması konusunda uzman olan eczacıların ve eczanenin en kapsamlı sağlık kuruluşu olan hastanelerde bulunmasının zorunlu hale geldiği, özel hastaneler hakkında dava konusu madde ile standart belirlenmesinin özel hastane sahiplerinin kazanılmış haklarının ihlali olarak değerlendirilmesinin mümkün olmadığı, söz konusu Yönetmelik hükümlerinin iddia edildiği gibi mevcut özel hastanelerin devamını olumsuz etkilemediği, sadece gerekli asgari standardı düzenlediği, sağlık hizmetlerinin gelişen teknoloji ve yükselen standartlara paralel olarak sunulmasını temin etmenin Bakanlığın temel hedefi ve görevi olduğu, dava konusu Yönetmelik hükmünde de belirtildiği üzere söz konusu hükmün 18/12/1953 tarihli ve 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun ile 13/10/1992 tarihli ve 21374 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Eczaneler ve Eczane Hizmetleri Hakkında Yönetmelik uyarınca ihdas edildiği, Özel Hastaneler Yönetmeliğinin ilk yayım tarihi olan 2002 yılında ülkede eczacı sayısının kısıtlı olması sebebiyle özel hastanelerde eczacı istihdamının kısmen zorunlu olarak belirlendiği, Yönetmeliğin "Eczane" başlıklı 27. maddesinde "(Değişik 13/04/2003-25078) Yatak sayısı elli ve altında olan özel hastaneler ile özel dal hastaneleri haricindeki özel hastanelerde, 18/12/1953 tarihli ve 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun ile 13/10/1992 tarihli ve 21374 sayılı Eczaneler ve Eczane Hizmetleri Hakkında Yönetmelik uyarınca, bir eczacı sorumluluğunda ruhsatlandırılmış eczane bulunması zorunludur. Ancak, artan her elli yatak için on metrekare ilave alana sahip bulunması gerekir. Yatak sayısı elliye kadar olan hastanelerce eczane açılmak istenmesi halinde bu eczanenin, depo alanları hariç olmak üzere en az yirmi metrekare olması şarttır." hükmünün sevk olunduğu, ancak 2010 yılına gelindiğinde mevcut eczacı sayıları özel hastanelerde istihdam edilecek yeterliliğe ulaştığından, özel hastanelerin ayrım yapılmaksızın tamamında eczane işlemlerinin eczacı istihdam edilerek yürütülmesi yönünde düzenleme yapıldığı, bu maksatla anılan hükmün, 23.09.2010 yayım tarihli Yönetmelikle, “Özel hastanelerde, 18.12.1953 tarihli ve 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun ile 13/10/1992 tarihli ve 21374 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Eczaneler ve Eczane Hizmetleri Hakkında Yönetmelik uyarınca, bir eczacı sorumluluğunda ruhsatlandırılmış eczane bulunması zorunludur.” şeklinde değiştirildiği ve tüm özel hastanelerin bünyelerinde eczane bulundurmasının öngörüldüğü,
Yönetmeliğin 23.09.2010 yayım tarihli Yönetmelikle değişik Geçici 15. maddesinin 2. fıkrasında yer alan, “Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce ruhsatlandırılmış hastanelerden eczanesi bulunmayanlar bir yıl içinde 27 nci maddeye göre eczane kurar.” hükmünün, 30.10.2011 yayım tarihli Yönetmelikle yapılan değişiklik ile, “23/9/2010 tarihinden önce ruhsatlandırılmış özel hastanelerden eczanesi bulunmayanlar, 31/12/2014 tarihine kadar 27 nci maddeye göre eczane kurar.” şeklinde düzenlendiği, bu hüküm ile eczanesi bulunmayan özel hastanelerin durumlarını Yönetmeliğe uygun hale getirmeleri için hükümde belirtilen tarihe kadar süre tanındığı,
Özel Hastaneler Yönetmeliğinin 44. maddesinde yer alan "Özel hastanelerde bulundurulması zorunlu ilaçların türleri ve asgarî miktarları EK-5'de gösterilmiştir." hükmü gereği tüm özel hastanelerin bulundurulması zorunlu ilaçlar ve ihtiyaç duyulan diğer ilaçlar için zaten bir depo bulundurduğu, 13.10.1992 tarihli ve 21374 sayılı mülga Eczaneler ve Eczane Hizmetleri Hakkında Yönetmeliğin "Eczane Olarak Kullanılacak Yerin Özellikleri" başlıklı 9. maddesinde, "... 6197 sayılı Kanun'un 14 üncü maddesinin (A) ve (B) bentlerine göre açılacak eczanelerin depo hariç asgari 20 metrekare olması şarttır." hükmüne 12.04.2014 tarihli ve 28970 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Yönetmeliğin 20. maddesinde “…Kanunun 14 üncü maddesinin (A) ve (B) bentlerine göre açılacak eczanelerin depo hariç asgari 20 metrekare olması şarttır.” hükmüne yer verildiği, mezkur hükümlerde aranan asgari 20 metrekarelik eczanenin, özel hastanelere ağır bir külfet getirmesinin söz konusu olmadığı, faaliyette olan özel hastanenin bir odayı eczane olarak tanzim etmesi için ilave bir izin, ilave yapı vs. istenmediği, bina içerisinde herhangi bir odanın eczane olarak tanziminin mümkün olduğu, ayrıca davacı dilekçesinde, yatak kapasitesinin ve yatan hasta sayısının çok düşük olduğunu, tek bir dalda hizmet verdiğini, günübirlik ameliyat yapılmakta olduğu ve az sayıda ilaç kullanıldığı, her hastane çevresinde yeteri kadar serbest eczane mevcut olduğundan, hastaların ilaç sıkıntısı yaşamaması nedeniyle düzenlemeden muaf tutulması gerektiğini iddia etmekte ise de, davacının kendi iradesi ile Ayakta Teşhis ve Tedavi Yapılan Özel Sağlık Kuruluşları Hakkında Yönetmelik hükümlerine tabi tıp merkezi, poliklinik veya muayenehane açma imkânı varken, Özel Hastaneler Yönetmeliğine tabi bir özel hastane açıp işletmeyi tercih ettiği, bu itibarla davacının Özel Hastaneler Yönetmeliği hükümlerine uygun hareket etmeyi de kabul etmiş olduğu savunulmuştur.
Düşüncesi : Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava, 30.10.2011 tarihli ve 28100 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2'nci maddesi ile değiştirilen Geçici 15'inci maddenin 2'nci fıkrasının ve ilgili maddenin atıf yaptığı 27'inci maddenin iptali istemiyle açılmıştır.
T.C. Anayasasının 56'ncı maddesinin 1'inci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; 3'üncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; 4'üncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği, hükme bağlanmıştır. Öte yandan, 3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanununun 9'uncu maddesinin (c) bendinde, bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel, kıstaslarını belirlemeye, sağlık kurum ve kuruluşlarını sınıflandırmaya ve sınıflarının değiştirilmesine, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarına, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasına, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususlar Sağlık Bakanlığınca, çıkarılacak yönetmelikle tespit edileceği, hükmüne yer verilmiş olup; sözü edilen hükme dayanılarak, etkin, verimli ve kaliteli sağlık hizmeti sunulmasını sağlamak üzere, bütün özel hastanelerin tesis, hizmet ve personel standartlarının tespit edilmesine, sınıflandırılmasına, sınıflarının değiştirilmesine, amaca uygun olarak teşkilatlandırılmasına ve bunların açılmalarına, faaliyetlerine, kapanmalarına ve denetlenmelerine ilişkin usûl ve esasları düzenlemek amacıyla Sağlık Bakanlığınca çıkarılan Özel Hastaneler Yönetmeliği 27.03.2002 tarihli ve 24708 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, 23/9/2010 tarihinden önce ruhsatlandırılmış özel hastanelerden eczanesi bulunmayanların, 31/12/2014 tarihine kadar 27'nci maddeye göre eczane kuracağı; 23.9.2010 tarihinde de 27'nci maddenin değiştirilmek suretiyle, özel hastanelerin tamamında ayrım yapılmaksızın bir eczacı sorumluluğunda ruhsatlandırılmış bir eczane bulunmasının zorunlu hale getirildiği anlaşılmaktadır.
Yukarıda yer verilen kanun hükmü ile Özel Hastaneler Yönetmeliğinin amacı birlikte değerlendirildiğinde, Özel Hastanelerin standartlarının günün ihtiyaçları göz önünde bulundurularak yükseltilmesi için Sağlık Bakanlığınca düzenlemeler yapılabileceği, günümüzde hastalıkların tedavisinde uzmanlaşmanın öneminin arttığı, buna bağlı olarak çok çeşitli ilaçların kullanımının da uzmanlık gerektirdiği açıktır. Bu itibarla; ertelenemez nitelikte olan ve kesintisiz verilmesi gereken sağlık hizmetlerinin kapsamlı ve etkili bir biçimde sunulabilmesi için özel hastanelerin, tıbbi ihtiyaçları tam olarak karşılayabilecek şekilde donatılması gerekmekle birlikte; özel hastaneler bünyesinde bir eczacı kontrolünde ruhsatlandırılmış bir eczane açılması, sağlık hizmetlerindeki kalite ve verimliliği artıracağından, buna yönelik olarak uygulamaya konulan düzenlemelerde kamu yararına, üst norma ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
Ayrıca; davacı Şirket tarafından ileri sürülen diğer iddialarda da yasal isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenle davanın reddi yönünde karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce, tetkik hakiminin açıklamaları dinlenildikten sonra dosya incelenerek gereği görüşüldü:
Dava, 27.03.2002 tarihli ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Özel Hastaneler Yönetmeliği'nin, 30.10.2011 tarihli ve 28100 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Özel Hastaneler Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 2. maddesi ile değiştirilen Geçici 15. maddesinin 2. fıkrası ve bu fıkranın atıf yaptığı 27. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
Davacı tarafından, davacı şirkete ait ... Hastanesi’nden dava konusu Geçici 15. madde gereği eksikliğin giderilmesi istenilen yazıya itiraz edildiği, ancak itirazın idare tarafından reddedilerek haklarında Özel Hastaneler Yönetmeliği hükümleri uyarınca müeyyide uygulanmasına karar verildiği, bu kararın hukuka aykırı olması sebebiyle Yönetmeliğin dava konusu maddelerinin iptali için bu davayı açma zaruretlerinin doğduğu,
Dava konusu maddeler uyarınca 50 yataktan daha az sayıda yatağı olan hastaneler ve eski yönetmelik kurallarına göre kurulmuş bulunan özel dal hastanelerinin de eczane açmak zorunda kalacakları,
Düzenleme ile ulaşılmak istenen iki amaç olduğu, ilkinin yatan hastanın ilaca çabuk ve kolay ulaşabilmesini temin etmek, ikincisininse eczacı istihdamı olduğu, oysa 10 yataklı küçük dal hastanelerinin günübirlik ameliyat yaptığı, az sayıda ilaç kullandığı, 2006 yılında davalı tarafından onaylanmış imar planına göre faaliyete geçtiği, planda eczanenin bulunmadığı, teknik olarak eczaneye ayrılacak alan bulunmadığı, eczanenin gereksiz maliyet ve iş gücü getireceği, her hastane çevresinde yeterince eczane bulunduğu, eczanenin amacı sadece yatan hastalara hizmet olduğundan, yatak kapasitesi, bakılan hastalıkların çeşitliliği, dal hastanesi olup olmadığı gibi birtakım fiziksel koşulların kriter olarak getirilmesi gerektiği,
Hastanenin kurulduğu dönemde hukuken zorunlu tutulmayan eczane bulundurma yükümlülüğünün sonradan yönetmelik değişikliği ile geçmişe yürütülmesinin kazanılmış haklarının ihlali niteliğinde olduğu,
Eczane bulundurulması zorunluluğunun, göz hastanesi ve diğer orta ve küçük ölçekli hastaneler ile büyük ölçekli hastaneler arasında büyük eşitsizlik oluşturacak olması sebebiyle Anayasanın eşitlik ilkesine aykırı olduğundan anılan düzenlemelerin iptalinin gerektiği iddia edilmektedir.
Anayasanın 56. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahip olduğu; üçüncü fıkrasında, Devletin, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden planlayıp hizmet vermesini düzenleyeceği; dördüncü fıkrasında da, Devletin, bu görevini kamu ve özel kesimlerdeki sağlık ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları denetleyerek yerine getireceği hükmüne yer verilmiştir.
Sağlık hizmetinin sunulması için Devlete verilen görevler, 663 sayılı Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile yapılandırılarak görev ve yetkileri belirlenen Sağlık Bakanlığınca yürütülmektedir. Bu Kanun Hükmünde Kararname'nin 40. maddesinde, Bakanlığın, yetki ve sorumluluk alanına giren ve önceden kanunla düzenlenmiş konularda idari düzenlemeler yapabileceği belirtilmiştir. Dava konusu düzenleyici işlemler tarihinde yürürlükte olan mülga 13.12.1983 tarihli ve 181 sayılı Sağlık Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 43. maddesinde de Bakanlığın, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge ve diğer idari metinlerle düzenlemekle görevli ve yetkili olduğu belirtilmiştir.
3359 sayılı Sağlık Hizmetleri Temel Kanunu'nun 3. maddesinin (a) bendinde, sağlık kurum ve kuruluşlarının yurt sathında eşit, kaliteli ve verimli hizmet sunacak şekilde Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca, diğer ilgili bakanlıkların da görüşü alınarak plânlanacağı, koordine edileceği, mali yönden destekleneceği ve geliştirileceği, 9. maddesinin (c) bendinde ise; bütün kamu ve özel sağlık kuruluşlarının tesis, hizmet, personel kıstaslarının belirlenmesinin, sağlık kurum ve kuruluşlarının sınıflandırılmasının ve sınıflarının değiştirilmesinin, sağlık kuruluşlarının amaca uygun olarak teşkilatlanmalarının, sağlık hizmet zinciri oluşturulmasının, hizmet içi eğitim usul ve esasları ile sağlık kurum ve kuruluşlarının koordineli çalışma ve hizmet standartlarının tespiti ve denetimi ile bu Kanunla ilgili diğer hususların Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen mevzuat uyarınca Özel Hastaneler Yönetmeliği hazırlanmış, 27.03.2002 tarih ve 24708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Anılan Yönetmeliğin 27. maddesinin ilk halinde "Özel Hastanelerde, 18.12.1953 tarihli ve 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun ile 13.10.1992 tarihli ve 21374 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Eczaneler ve Eczane Hizmetleri Hakkında Yönetmelik uyarınca, bir eczacı sorumluluğunda ruhsatlandırılmış eczane bulunması zorunludur." hükmü düzenlenmiş, 13.04.2003 tarih ve 25078 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Yönetmeliğin 17. maddesi ile ana yönetmeliğin 27. maddesi değiştirilerek, yatak sayısı elli ve altında olan özel hastaneler ile özel dal hastaneleri bu zorunluluktan muaf tutulmuşlardır. Dava konusu Özel Hastaneler Yönetmeliğinin 23.09.2010 tarihli ve 27708 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik 27. maddesinde de Yönetmeliğin ilk haline dönülerek herhangi bir istisnaya yer verilmeksizin tüm özel hastanelerde, 18.12.1953 tarihli ve 6197 sayılı Eczacılar ve Eczaneler Hakkında Kanun ile 13.10.1992 tarihli ve 21374 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Eczaneler ve Eczane Hizmetleri Hakkında Yönetmelik uyarınca, bir eczacı sorumluluğunda ruhsatlandırılmış eczane bulunması zorunlu kılınmıştır. 23.10.2010 tarihli değişiklikle aynı zamanda Geçici 15. madde Yönetmeliğe eklenmiştir. Anılan madde, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce ruhsatlandırılmış hastanelerden eczanesi bulunmayanlar bir yıl içinde 27 nci maddeye göre eczane kurar." şeklinde iken, dava konusu 30.10.2011 tarihli değişiklikle, "23/9/2010 tarihinden önce ruhsatlandırılmış özel hastanelerden eczanesi bulunmayanlar, 31/12/2014 tarihine kadar 27 nci maddeye göre eczane kurar." halini almıştır.
Herkesin hayatını bedenen, ruhen ve sosyal bakımdan tam iyilik hali içinde sürdürmesini sağlamak için fert ve toplum sağlığını korumak ve bu amaçla ülkeyi kapsayan plan ve programlar yapmak, uygulamak ve uygulatmak, her türlü tedbiri almak, gerekli teşkilatı kurmak ve kurdurmakla yükümlü davalı idare tarafından, eczacı sayısındaki artış göz önünde bulundurularak özel hastanelerin tıbbi ihtiyaçlarını tam olarak karşılayabilecek şekilde donatılmasını sağlamak amacıyla özel hastaneler bünyesinde bir eczacı kontrolünde ruhsatlandırılmış bir eczane açılması yönünde yapılan düzenlemelerde kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı bir durum bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın REDDİNE, aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, bu karara karşı tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz isteminde bulunulabileceğinin taraflara duyurulmasına, 27/02/2018 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.