T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2016/430
Karar No : 2022/2110
DAVACI : … Odası
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
MÜDAHİL (DAVALI YANINDA) :… A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
31/12/2015 tarih ve 29579 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Dağıtım Sistemindeki Kayıpların Azaltılmasına Dair Tedbirler Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 5. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları, 7., 12., 13. maddeleri ile 14. maddesinin birinci fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu düzenlemelerin, kayıp-kaçak oranını düşürmeye yönelik olmadığı, kayıp-kaçak oranı yüksek şirketlerin, enerji kalitesi başta olmak üzere bazı teknik ve idarî yükümlülüklerden muaf tutmaya yönelik olduğu, bu düzenlemelerin, kayıp-kaçak oranını düşürmeyi sağlamaya yönelik olmadığı gibi, yüksek kayıp-kaçak oranının şirketler açısından sürdürülebilir olmasının amaçlandığı ve dayanağı olan yasal düzenlemeyle bağdaşmadığı, Yönetmeliğin dava konusu düzenlemelerinin kamu yararına aykırı olduğu, Yönetmeliğin dava konusu 7. maddesinde yer alan düzenlemeyle, yüksek kayıplı şirketlerin verimli işletilmesinden vazgeçildiği, verimlilik kriterlerine uygun faaliyet göstermeyen şirketlerin kayıp-kaçak enerji sorunuyla başarılı bir şekilde mücadele etmesinin mümkün olmadığı, maddede yer alan düzenlemeler kayıpların azaltılmasına yönelik olmayıp, verimlilik kriterlerinin gerektirdiği harcama ve yatırımlardan muaf tutma amacı taşıdığından 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun Geçici 18. maddesine aykırı olduğu, Yönetmeliğin dava konusu 12. maddesinde yer alan düzenlemeler kapsamında dağıtım şirketlerinin bazı yükümlülüklerden muaf tutulduğu, söz konusu muafiyete konu yükümlülüklerin neredeyse tamamının hizmet kalitesine ilişkin olduğu, dava konusu düzenlemenin kayıp-kaçakla mücadeleyle bir ilgisinin bulunmadığı, kaçak enerji kullanımıyla ilgili tedbir içermeyen bu düzenlemenin Anayasa'nın 10. maddesinde yer alan eşitlik ilkesine de aykırı olduğu, Yönetmeliğin dava konusu 13. maddesiyle, iki şirket ...ında imzalanmış olan sözleşme hükümleri kapsamında yerine getirilmesi gereken yükümlülüklerin yerine getirilmemesi nedeniyle uygulanması öngörülen cezaî şarttan yüksek kayıplı şirketin muaf tutulmasına yönelik düzenlemenin hukuka aykırı olduğu, tüketici tarafı için güç aşım bedeli uygulamasının devam ettiği, ancak bu uygulamanın dağıtım şirketi lehine sonlandırıldığı, Yönetmeliğin dava konusu 14. maddesinin birinci fıkrasında, "güvenlik nedeniyle kaçak kontrolü yapılamayan yerler" tanımının yapıldığı, bu durumun neresi olduğu anlaşılmayan "ilgili kurum" tarafından belgelendirilmesinin öngörüldüğü ve bu işlemlerin yapılması hâlinde olağan düzenlemedeki bazı durumların bu yerlerde uygulanmayacağının belirtildiği, güvenlik nedeniyle kaçak kontrolü yapılamadığının güvenlik güçleri tarafından değil de özel şirketler tarafından tespit edilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Usule ilişkin olarak, davanın süresinde açılmadığı, davacının dava açma ehliyetinin bulunmadığı; esasa ilişkin olarak, ... EDAŞ, ... EDAŞ ve ... EDAŞ tarafından, Kurum'a iletilen başvurularda, faaliyet bölgelerinde kayıp-kaçak oranının ülke ortalamasının üzerinde olduğu, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 18. maddesi uyarınca, kayıp-kaçak oranın yüksek olduğu bölgeler için farklı düzenlemelerin yapılmasının istenilmesi üzerine Yönetmeliğin hazırlandığı, Kurum'un yüksek kayıp-kaçak oranlarının devamlılığı gibi bir amaca hizmet ettiği iddiasının mesnetsiz olduğu, nitekim Kurum'un elektriğin düşük maliyetli olarak tüketicilere ulaştırılması için yoğun çalışmalar sarf ettiği, diğer ülkelerde kayıp kaçak oranının azaltılmasına yönelik olarak gerçekleştirilen projeleri bizzat takip ederek bu projelerin ülkemizde de gerçekleşmesi için gereken çalışmaları yaptığı, Kurum'un yoğun çalışmaları sonucunda kayıp-kaçak oranının giderek azaldığı, kayıp-kaçak hedeflerinin genel olarak geçmiş yıl gerçekleşmeleri üzerinden tedrici düşüşler beklenmek suretiyle belirlendiği, bu düşüşlerin sağlanmadığı her yıl şirketlerin zarar edeceğinin açık olduğu, davacının "yüksek kayıp-kaçak oranı olan bölgelerde hedef oranlara ulaşılması için zorunlu uygulamalara ve yükümlülüklere yer verilmediği" iddiasının gerçeği yansıtmadığı, Kurum'un kayıpların azaltılması yönünde şirketlere ciddi sorumluluklar yüklediği, azaltılmaması hâlinde şirketlerin malî sürdürülebilirliklerinin önüne ciddi engeller koyduğu, dava konusu düzenlemelerin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DAVALI İDARE YANINDA MÜDAHİLİN SAVUNMASI :
Elektrikte kayıp-kaçak oranı ortalamasının dünyada %8,1, AB'de %6,2 ve ülkemizde %15,4 olduğu, "Elektrik Piyasası 2013 Yılı Piyasa Gelişim Raporu"na göre, kayıp-kaçak oranı en yüksek olan altı şirketin, sırasıyla ... EDAŞ, ... EDAŞ, ... EDAŞ, ... EDAŞ, ... EDAŞ ve ... EDAŞ olduğu, 2013 yılı için ilk sırada yer alan şirketlerinin kayıp-kaçak oranının %75,41, ... EDAŞ'ın %65,84, ... EDAŞ'ın %27,58, ... EDAŞ'ın %15,24, ... EDAŞ'ın %11,47, ... EDAŞ'ın %11,32 ve ... EDAŞ'ın %6,14 olduğu, davalı idare tarafından hazırlanan Yönetmelik ile ülke ağırlık ortalamasının üzerinde olan dağıtım şirketlerine "yüksek kayıplı şirket" statüsü verildiği, kayıp-kaçak oranlarını azaltmaya yönelik daha ucuz, kaliteli ve kesintisiz elektrik sunabilmek için, yüksek kayıplı şirketlere ilişkin diğer dağıtım bölgelerinden farklı olarak alınacak tedbirlere yer verildiği, bu kapsamda, Yönetmeliğin dava konusu düzenlemelerinin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'İN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'NIN DÜŞÜNCESİ : 31/12/2015 tarih ve 29579 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Dağıtım Sistemindeki Kayıpların Azaltılmasına Dair Tedbirler Yönetmeliği'nin 5. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları ile 7., 12., 13. maddelerinin ve 14. maddesinin birinci fıkrasının iptali istenilmektedir. Davalı yanın usule yönelik itirazları yerinde görülmediğinden işin esası incelenmiştir.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, "Bu Kanun'un amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır." şeklinde belirlenmiştir. Aynı Kanun'un "Dağıtım Faaliyeti" başlıklı 9/2 maddesinde, "Dağıtım şirketi, lisansında belirtilen bölgedeki dağıtım sistemini elektrik enerjisi üretimi ve satışında rekabet ortamına uygun şekilde işletmek, bu tesisleri yenilemek, kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmak, dağıtım sistemine bağlı ve/veya bağlanacak olan tüm dağıtım sistemi kullanıcılarına ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda eşit taraflar ...ında ayrım gözetmeksizin hizmet sunmakla yükümlüdür." hükmü yer almış ve Geçici 18. maddesinde, "01/01/2016 tarihine kadar, teknik ve teknik olmayan kayıplarının oranı ülke ortalamasının üzerinde olan dağıtım bölgelerinde, diğer dağıtım bölgelerinden farklı düzenlemeler yapılmasına, hedef kayıp-kaçak oranlarının bir önceki yılın gerçekleşmeleri dikkate alınarak ve sonraki uygulama dönemleri de dâhil olmak üzere yeniden belirlenmesine Kurul yetkilidir." hükmüne yer verilmiştir. Geçici 18. maddenin uygulanması kapsamında yapılacak düzenlemeleri belirlemek amacıyla da dava konusu Dağıtım Sistemindeki Kayıpların Azaltılmasına Dair Tedbirler Yönetmeliği yayımlanmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 4/ı maddesinde, yüksek kayıplı şirket tanımı yapılmış, bu Yönetmeliğin 5. maddesindeki kriterleri taşıyan dağıtım şirketlerini ifade ettiği belirtildikten sonra 5. maddesinin 1. fıkrasında, 2014 yılı teknik ve teknik olmayan elektrik kayıp oranı ülke ortalamasının üstünde olan şirket olarak tanımlanmıştır. Dava konusu 5. maddesinin 2. fıkrasında, birinci fıkra kapsamında yüksek kayıplı şirket statüsü kazanan şirketlerin bu statülerinin devam etmesi, bir önceki yıl teknik ve teknik olmayan kayıp oranının aynı yıla ait dağıtım sektörü ülke ağırlıklı ortalama teknik ve teknik olmayan kayıp oranının üzerinde olmasına bağlanmış, aksi durumda yüksek kayıplı şirket statüsünün bir daha kazanılmamak üzere kaybedileceği belirtilmiş, 3. fıkrasında da, yüksek kayıplı şirket statüsünün 31/12/2025 tarihinde tüm şirketler için ortadan kalkacağı hükmüne yer verilmiştir.
Görüleceği üzere, yüksek kayıplı şirket statüsünde olanlar yönünden bu statüyü kazanabilmek için Yönetmeliğin 5. maddesinin 1. fıkrasındaki düzenleme uyarınca 2014 yılı teknik ve teknik olmayan elektrik kayıp oranının ülke ortalamasının üstünde olması gerektiği, aynı maddenin ikinci fıkrasında da, yüksek kayıplı şirket statünün, kayıp oranının ülke ortalamasının üstünde olmaya devam etmesi hâlinde korunabileceği düzenlemesine yer verildiği ve aksi durumda bu statünün bir daha kazanılmamak üzere kaybedileceği dikkate alındığında, Yönetmeliğin 5. maddesinin 2. ve 3. fıkrasındaki hükümlerin, aynı zamanda kayıp-kaçak oranının dağıtım şirketleri yönünden sürdürülebilir olmasını da destekleyecek niteliktedir. Her ne kadar Yönetmeliğin "Genel İlkeler" başlıklı 6/1 maddesinde, farklı uygulama yapılmasının şirketlerin makul ve basiretli piyasa oyuncuları olarak davranma yükümlülüklerini ortadan kaldırmayacağı, aynı maddenin 3. fıkrasında da, yüksek kayıplı şirketlerin kayıp oranlarını düşürmek için aldıkları tedbirleri ve sonuçları altı aylık dönemlerde Kurum'a bildireceği kuralına yer verilmiş ise de, yüksek kayıplı şirket statüsünde olmayan diğer dağıtım şirketleri itibariyle hedef kayıp-kaçak oranlarının sağlanmasını teminen faaliyet gösterdiği bölge itibariyle kayıp-kaçak hedefi yükümlülüğü devam edeceği için yüksek kayıplı şirket statüsündekilere yönelik bu nitelikteki düzenlemenin, aynı piyasada faaliyet gösterenler ...ındaki uygulamada eşitliği bozacağı ve 6446 sayılı Kanun'un 1. maddesindeki amacına da aykırılık oluşturacağı sonucuna varılmıştır.
6446 sayılı Yasanın Geçici 18. maddesinde, teknik ve teknik olmayan kayıpların oranı ülke ortalamasının üzerinde olan dağıtım bölgelerinde, diğer dağıtım bölgelerinden farklı düzenlemeler yapılması konusunda Kurul yetkili kılınmıştır. Bu yetkiye dayalı olarak yayımlanmış dava konusu Yönetmeliğin de, kayıp-kaçak oranlarının ülke ortalamasına düşürülmesini teminen etkin mücadele edilmesini ve dağıtım sistemindeki kayıpların azaltılmasına dair gerekli tedbirlerin alınmasına yönelik hükümler içermesi gerekmektedir.
Buna karşın Yönetmeliğin 7. maddesinde, kayıp-kaçak oranı yüksek şirketlere, 31/12/2020 tarihine kadar hesaplanmış olan verimlilik katsayılarının uygulanmayacağı ve bu tarihten sonra da %50 oranında uygulanacağı belirtilmiş, 12. maddesinde de, yüksek kayıplı şirketlerin dağıtım bölgeleri içinde yer alan ve önceki yıl gerçekleşmelerine göre yıllık teknik ve teknik olmayan kayıp oranı %40'ın üzerinde olan ilçelerdeki kullanıcılara karşı Elektrik Dağıtımı ve Parekende Satışına İlişkin Hizmet Kalitesi Yönetmeliği'ndeki tedarik sürekliliği ölçme ve kayıt cihazı takılmasına ilişkin uygulamadan, tazminat yükümlülüğü ile bilgi verme ve teknik kaliteye ilişkin yükümlülüklerden de ayrıca muaf tutulmuştur. Yönetmeliğin 13. maddesi ile de Yüksek Kayıplı Şirket ile TEİAŞ ...ında imzalanan iletim sistemi sistem kullanım anlaşmaları kapsamında yüksek kayıplı şirketlerin bağlantı noktasından maksimum enerji alış kapasitesinin üzerinde elektrik enerjisi alınması halinde öngörülen cezaî hükümler itibariyle muafiyet getirilmiştir.
Her ne kadar sosya-ekonomik açıdan çok farklı olan 3 dağıtım bölgesinin, diğer elektrik dağıtım bölgeleri için belirlenen verimlilik hedeflerine aynı ölçüde ve sürede ulaşamayacağı ve kayıp-kaçakla daha etkin mücadele edeceği görülmekle birlikte Yönetmeliğin 7., 12. ve 13. maddesinde getirilen bu muafiyetler, hizmet kalitesini oluşturan tedarik sürekliliği, ticari ve teknik kalite yükümlülüğünü tamamen ortadan kaldıracak nitelikte olduğu için teknik ve teknik olmayan kayıpların azaltılmasına yönelik bir tedbir olmaktan uzaklaştığı, dolayısıyla elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli biçimde tüketicilerin kullanımına sunulmasını amaçlayan 6446 sayılı Kanun'un 1. maddesine aykırılık oluşturacağı açıktır.
Öte yandan, davalı idarece kaçak elektrik kullanımının yüksek olduğu bölgelerdeki tüketicilere sunulacak hizmetin kalitesi düşük tutulduğu takdirde, tüketicilerin diğer bölgelerdeki dağıtım sistemi kullanıcıları gibi kaliteli hizmet alabilmek amacıyla kaçak elektrik kullanımını terk ederek veya ihbar yoluyla kayıp kaçakla mücadele konusunda oto-kontrol mekanizması getireceği ileri sürülmüş ise de, kayıp/kaçak enerjiyi temin etmekle, teknik ve teknolojik yatırımları yaparak kayıp ve kaçakları önlemekle dağıtım şirketleri yükümlüdür. Elektrik Piyasası Tüketici Hizmetleri Yönetmeliği'nin 26. ve 27. maddelerinde yer aldığı üzere kaçak elektrik enerjisi tüketimi ve kullanımının tespiti süreci de dağıtım şirketlerine ait olduğundan, kayıp-kaçakların önlenmesi, elektriği kaçak kullanmamakla yükümlü tüketicilerin yanı sıra dağıtım şirketlerinin de satışı ve işletme sorumluluğu ile ilgilidir. Bu bağlamda, yüksek kayıplı şirket statüsünde dağıtım faaliyeti yapanların, enerji kalitesi başta olmak üzere teknik ve idarî yükümlülüklerinin yanı sıra maksimum enerji alış kapasitesinin üzerinde elektrik enerjisi alındığı takdirde öngörülmüş cezai sorumluluktan da muaf tutulduğu için Yönetmelik'te getirilen bu özel düzenlemeler, kayıp-kaçak enerjinin en aza indirilebilmesi, kayıp-kaçak hedefi oranlarının ülke ortalamasına düşürülmesi amacıyla dağıtım şirketleri tarafından da yapılması gereken etkin mücadeleyi zayıflatacak ve özellikle nihaî kullanıcılar ...ındaki eşitlik ilkesini de bozacak niteliktedir.
Yönetmeliğin 14. maddesinin birinci fıkrasına gelince, yüksek kayıplı dağıtım şirketlerinde, mevsimsel olarak tarımsal sulama amacıyla elektrik tüketilen yerler yönünden güvenlik nedeniyle kaçak kontrolü yapılamaması hâlinde 08/05/2014 tarih ve 28994 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Tüketici Hizmetleri Yönetmeliği'nin 27. maddesinde düzenlenmiş yerinde tespit şartı aranmaksızın kaçak elektrik tespit tutanağı düzenlenebileceği belirtilmiştir. Elektrik kullanmadan tarımsal ürün üretip üretilemeyeceği tespitinin, hangi resmi kurum kayıtları ile yapılacağı ve hangi verilerin esas alınacağının düzenlendiği, ancak güvenlik nedeniyle kaçak kontrolü yapılamayan yerlerin tespiti hususunun ilgili kuruma bırakıldığı, güvenlik gerekçesinin de kimin tarafından belgelendirileceğinin belli olmadığı görülmektedir. Ayrıca kaçak elektrik tutanağının da, genel ilkelerden ayrık biçimde yerinde tespit yapılmaksızın düzenlenebilmesine imkân tanındığı dikkate alındığında, 14. maddenin birinci fıkrası, bu yönüyle hukukî güvenlik ilkesine aykırılık oluşturacaktır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin kayıp kaçak oranları Türkiye ortalamasından yüksek olan elektrik dağıtım bölgelerindeki gerçekleşmiş kayıp kaçak değerleri dikkate alınarak kayıp-kaçak hedeflerinin 01/01/2016 tarihine kadar diğer bölgelerden farklı şekilde yeniden düzenlenmesi için Geçici 18. maddesine dayanılarak yayınlanmış dava konusu Yönetmeliğin 7., 12., 13. maddeleri ile 14. maddesinin birinci fıkrasındaki düzenlemelerin, kayıp-kaçakla etkin mücadele edilmesi ve gerekli tedbirlerin alınması amacına aykırılık oluşturduğu ve iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ:
6446 sayılı Kanun'un Geçici 18. maddesinin uygulanması kapsamında teknik ve teknik olmayan kayıplarının oranı ülke ortalamasının üzerinde olan dağıtım bölgelerinde faaliyette bulunan dağıtım şirketleri için diğer dağıtım bölgelerinden farklı olarak yapılacak düzenlemeleri içeren Dağıtım Sistemindeki Kayıpların Azaltılmasına Dair Tedbirler Yönetmeliği'nin 31/12/2015 tarih ve 29579 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanması üzerine, davacı tarafından anılan Yönetmeliğin dava konusu düzenlemelerinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin usûle yönelik itirazları geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinin ikinci fıkrasında, "Kurum, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, bu Kanun'da yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanun'a uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur." kuralına yer verilmiş; 5. maddesinin altıncı fıkrasının (c) bendinde, "Tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli elektrik enerjisi hizmeti verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmak." Kurul'un görevleri ...ında sayılmış; yedinci fıkrasının (a) bendinde, Kurul'un bu Kanun hükümlerinin uygulanması ve bu Kanunla kendisine verilen görevleri yerine getirmek için gerekli olan ve piyasada rekabeti geliştirmeye yönelik olarak gerçek ve tüzel kişilerin uymaları gereken, talimatları ve tebliğleri, şebeke yönetmeliğini, dağıtım yönetmeliğini, müşteri hizmetleri yönetmeliğini ve dengeleme ve uzlaştırma yönetmeliğini onaylamaya yetkili olduğu kurala bağlanmıştır.
6446 sayılı Kanunun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanun'un amacı; elektriğin yeterli, kaliteli, sürekli, düşük maliyetli ve çevreyle uyumlu bir şekilde tüketicilerin kullanımına sunulması için, rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösteren, mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik enerjisi piyasasının oluşturulması ve bu piyasada bağımsız bir düzenleme ve denetimin yapılmasının sağlanmasıdır."; "Dağıtım faaliyeti" başlıklı 9. maddesinin birinci fıkrasında, dağıtım faaliyetinin, lisansı kapsamında, dağıtım şirketi tarafından lisansında belirlenen bölgede yürütüleceği, dağıtım şirketinin, lisansında belirlenen bölgede sayaçların okunması, bakımı ve işletilmesi hizmetlerinin yerine getirilmesinden sorumlu olduğu; ikinci fıkrasında, dağıtım şirketinin, lisansında belirtilen bölgedeki dağıtım sistemini elektrik enerjisi üretimi ve satışında rekabet ortamına uygun şekilde işletmek, bu tesisleri yenilemek, kapasite ikame ve artırım yatırımlarını yapmak, dağıtım sistemine bağlı ve/veya bağlanacak olan tüm dağıtım sistemi kullanıcılarına ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda eşit taraflar ...ında ayrım gözetmeksizin hizmet sunmakla yükümlü olduğu; 17. maddesinin altıncı fıkrasının (ç) bendinde -davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan hâliyle-, "Dağıtım tarifeleri: Dağıtım şirketleri tarafından hazırlanacak olan dağıtım tarifeleri, elektrik enerjisinin dağıtım sistemi üzerinden naklinden yararlanan tüm gerçek ve tüzel kişilere eşit taraflar ...ında ayrım gözetmeksizin uygulanacak hizmetlere ilişkin fiyatları, hükümleri ve şartları içerir."; "Dağıtım sistemindeki kayıpların azaltılmasına ilişkin tedbirler" başlıklı Geçici 18. maddesinde, "01/01/2016 tarihine kadar, teknik ve teknik olmayan kayıplarının oranı ülke ortalamasının üzerinde olan dağıtım bölgelerinde, diğer dağıtım bölgelerinden farklı düzenlemeler yapılmasına, hedef kayıp-kaçak oranlarının bir önceki yılın gerçekleşmeleri dikkate alınarak ve sonraki uygulama dönemleri de dâhil olmak üzere yeniden belirlenmesine Kurul yetkilidir." kurallarına yer verilmiştir.
Dağıtım Sistemindeki Kayıpların Azaltılmasına Dair Tedbirler Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, 14/03/2013 tarih ve 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun Geçici 18. maddesinin uygulanması kapsamında yapılacak düzenlemelerin belirlenmesidir."; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Yönetmelik, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun Geçici 18. maddesinin uygulanması kapsamında teknik ve teknik olmayan kayıplarının oranı ülke ortalamasının üzerinde olan dağıtım bölgelerinde faaliyette bulunan dağıtım şirketleri için diğer dağıtım bölgelerinden farklı olarak yapılacak düzenlemeleri kapsar."; "Dayanak" başlıklı 3. maddesinde, "Bu Yönetmelik, 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanununun geçici 18 inci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." kuralları yer almış; "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinin birinci fıkrasının (f) bendinde, "Tedarik sürekliliği kalitesi: Dağıtım sistemi kullanıcılarına ekonomik olarak kabul edilebilir maliyetlerle ve mümkün olan asgari kesinti süresi ve sıklığı ile elektrik enerjisi sunabilme kapasitesini"; (ğ) bendinde, "Teknik kalite: Dağıtım sisteminin kullanıcıların elektrik enerjisi talebini; gerilimin frekansı, genliği, dalga şekli ve üç faz simetrisi açısından kabul edilebilir değişim sınırları içerisinde kesintisiz ve kaliteli bir şekilde karşılayabilme kapasitesini"; (h) bendinde -davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan hâliyle-, "Teknik ve teknik olmayan kayıp: Dağıtım sistemine giren enerji ile fatura tahakkukuna esas sistemden çıkan enerji ...ındaki farktan hareketle hesaplanan, elektrik enerjisinin dağıtım şebekesi üzerinden nakli sırasında dağıtım tesisi unsurlarında oluşan teknik kayıplar ile diğer nedenlerden kaynaklanan teknik olmayan kayıpları" ve (ı) bendinde, "Yüksek kayıplı şirketler: Bu Yönetmeliğin 5. maddesindeki kriterleri taşıyan dağıtım şirketlerini" ifade ettiği belirtilmiştir.
Yönetmeliğin "Yüksek kayıplı şirketlerin tespiti" başlıklı 5. maddesinde, "(1) Yüksek kayıplı şirketler, 2014 yılı teknik ve teknik olmayan kayıp oranı 2014 yılı dağıtım sektörü ülke ağırlıklı ortalama teknik ve teknik olmayan kayıp oranının üzerinde olan şirketlerdir.
(2) Birinci fıkra kapsamında yüksek kayıplı şirket statüsü kazanan şirketlerin bu statülerinin devam etmesi, bir önceki yıl teknik ve teknik olmayan kayıp oranının aynı yıla ait dağıtım sektörü ülke ağırlıklı ortalama teknik ve teknik olmayan kayıp oranının üzerinde olması ile mümkündür. Aksi durumda yüksek kayıplı şirket statüsü bir daha kazanılmamak üzere kaybedilir.
(3) Yüksek kayıplı şirket statüsü 31/12/2025 tarihinde tüm şirketler için ortadan kalkar.
(4) 2014 yılı verilerine göre yüksek kayıplı şirket statüsü kazanan şirketlere ve takip eden yıllarda bu statüsünü kaybeden şirketlere bu durum Kurum tarafından bildirilir."; "Genel ilkeler" başlıklı 6. maddesinde, "(1) Farklı uygulama yapılması şirketlerin makul ve basiretli piyasa oyuncuları olarak davranma yükümlülüklerini ortadan kaldırmaz.
(2) Yönetmelik kapsamındaki uygulamaların takibinin yapılmasını ve etkilerinin izlenmesi amacıyla, bu Yönetmeliğe tabi olan şirketlerden ilave bilgi, belge ve açıklamalar istenebilir.
(3) Yüksek kayıplı şirketler kayıp oranlarını düşürmek için aldıkları tedbirleri ve sonuçlarını altı aylık dönemlerde Kurum'a bildirir."; "Verimlilik parametreleri" başlıklı 7. maddesinde, "Yüksek kayıplı şirketlere 31/12/2020 yılına kadar hesaplanmış olan verimlilik katsayıları uygulanmaz. Belirtilen tarihten sonra ise yüksek kayıplı şirketlere verimlilik katsayısının %50'si uygulanır."; "Hizmet kalitesi yükümlülükleri" başlıklı 12. maddesinde, "(1) Yüksek kayıplı şirketler, dağıtım bölgeleri içinde yer alan ve önceki yıl gerçekleşmelerine göre yıllık teknik ve teknik olmayan kayıp oranı %40'ın üzerinde olan ilçelerdeki kullanıcılara karşı 21/12/2012 tarih ve 28504 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Elektrik Dağıtımı ve Perakende Satışına İlişkin Hizmet Kalitesi Yönetmeliği'nde yer alan;
a) 8. maddenin dördüncü fıkrası kapsamındaki tedarik sürekliliği ölçme ve kayıt cihazı takılmasına ilişkin uygulamadan,
b) 16. madde kapsamındaki tazminat yükümlülüklerinden ve bilgi verme yükümlülüğünden,
c) 23. madde kapsamındaki teknik kaliteye ilişkin yükümlülüklerden,
ç) Ek Tablo-6/A'daki 10 numaralı tazminat ödeme yükümlülüklerinden, muaftır."; "İletim sistemi sistem kullanım anlaşmaları" başlıklı 13. maddesinde, "Yüksek kayıplı şirket ile TEİAŞ ...ında imzalanan iletim sistemi sistem kullanım anlaşmaları kapsamında, yüksek kayıplı şirketler bağlantı noktasından maksimum enerji alış kapasitesinin üzerinde elektrik enerjisi alınması durumu için öngörülen cezai hükümlerden muaftır."; "Kaçak tespitine ilişkin resmi kurum kayıtları ile teknolojik imkanların kullanılması" başlıklı 14. maddesinde, "(1) Yüksek kayıplı şirketlerde; mevsimsel olarak tarımsal sulama amacıyla elektrik tüketilen ve güvenlik nedeniyle kaçak kontrolü yapılamadığı ilgili kurum tarafından belgelendirilen kullanım yerlerinde, elektrik kullanmadan tarımsal ürün üretilemeyeceği resmî kurum yazıları ve kayıtları, teknolojik uygulamalar ile otomasyon sistemi verileri (Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığına ait Çiftçi Kayıt Sistemi ve benzeri) esas alınarak tespit edilen kullanıcılara, 08/05/2014 tarih ve 28994 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Tüketici Hizmetleri Yönetmeliği'ndeki yerinde tespit şartı aranmaksızın kaçak elektrik tespit tutanağı düzenlenebilir. Söz konusu tutanağa, güvenlik gerekçesiyle yerinde tespitin yapılamadığına ilişkin ifadenin eklenmesi zorunludur.
(2) Birinci fıkra çerçevesinde düzenlenen tutanaklara dayalı olarak tahakkuk ettirilen faturalar, kaçak tespit tutanağı ve tutanağa esas belgelerle birlikte kullanıcılara gönderilir.
(3) Kaçak tespit tutanaklarına yapılacak olan itirazlar şirket tarafından on beş iş günü içerisinde sonuçlandırılır. Bu süre içerisinde sonuçlandırılmayan tutanaklar iptal edilmiş sayılır.
(4) Bu madde kapsamında dağıtım şirketi tarafından yapılan her türlü faturalama işlemi, tarımsal sulama uzaktan tespit adı altında muhasebeleştirilir." kuralları yer almıştır.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise, sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, İstanbul, 2017, s. 426).
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları zorunludur. İdarelerin düzenleme yetkisinin, kanunlarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı açıktır.
6446 sayılı Kanun'un Geçici 18. maddesinde yer alan "01/01/2016 tarihine kadar, teknik ve teknik olmayan kayıplarının oranı ülke ortalamasının üzerinde olan dağıtım bölgelerinde, diğer dağıtım bölgelerinden farklı düzenlemeler yapılmasına, hedef kayıp-kaçak oranlarının bir önceki yılın gerçekleşmeleri dikkate alınarak ve sonraki uygulama dönemleri de dâhil olmak üzere yeniden belirlenmesine Kurul yetkilidir." kuralı ile davalı idareye düzenleme yapma yetkisi verilmiştir. Davalı idarenin bu yetkiyi Kanun ile kendisine tanınan alan ve sınırlar içerisinde kullanarak düzenleme yapabileceği açıktır.
Söz konusu maddede yer alan düzenlemeyle, dağıtım bölgelerindeki sosyoekonomik şartlar ve tüketici alışkanlıkları da gözetilerek teknik ve teknik olmayan kayıplarının oranı ülke ortalamasının üzerinde olan dağıtım bölgelerinde gerekli tedbirleri alma ve hedef kayıp-kaçak oranlarını belirleme konusunda elektrik piyasasını düzenlemek ve denetlemekle görevli olan Kurul'un yetkili kılındığı anlaşılmaktadır. Böylece, Kurul, her bir dağıtım bölgesinin bir yıl önceki kayıp-kaçak oranlarını dikkate alarak bölgesel bazda kayıp kaçakla mücadele eylem planı hazırlayabilecek ve hedef kayıp-kaçak oranlarını belirleyebilecektir.
Kuralın gerekçesinde de, yapılan düzenlemeyle kayıp-kaçak oranının yüksek olduğu bölgeler için bölgelerin sosyoekonomik şartları ve tüketici alışkanlıkları da gözetilmek suretiyle fiilî kayıp-kaçak değerleri dikkate alınarak kayıp hedeflerinin belirli süreyle yeniden tespitinin amaçlandığı, teknik ve teknik olmayan kayıp oranları Türkiye ortalamasının çok üzerinde olan dağıtım bölgelerinde, kayıplarla etkin mücadele edilmesi ve kayıp-kaçak oranlarının düşürülmesi için mevcut ikincil düzenlemelerin ötesinde ek önlemlerin alınması gerektiğinden, bu önlemlerin alınabilmesine yasal zemin oluşturmak amacıyla kuralın ihdas edildiği belirtilmiştir.
Öte yandan, anılan düzenlemenin iptali istemiyle açılan davada, Anayasa Mahkemesi'nin 02/11/2016 tarih ve E:2015/61, K:2016/172 sayılı kararıyla düzenleme Anayasa'ya aykırı bulunmayarak iptal talebinin reddine karar verilmiştir.
Türkiye'de elektrik dağıtım sektöründe rekabetçi bir yapı oluşturmak amacıyla, elektrik dağıtımında tekel konumunda bulunan Türkiye Elektrik Dağıtım A.Ş.'nin özelleştirilmesi öngörülmüştür. Bu çerçevede özelleştirmenin etkinliği için elektrik dağıtımı bakımından ülke 21 bölgeye ayrılmış ve bölgesel düzeyde dağıtım faaliyetlerinin özelleştirilmesine karar verilmiştir. Özelleştirme ile kayıp-kaçak oranlarının azaltılması ve sektördeki kamu tekelinin zayıflatılarak rekabetin artırılması amaçlanmıştır.
Teknik ve teknik olmayan kayıp şeklinde de ifade edilen "kayıp-kaçak elektrik"; Yönetmelik'te, dağıtım sistemine giren toplam enerji ile tüketicilere fatura edilen enerji ...ındaki fark şeklinde tanımlanmaktadır. Bu kayıp, elektriğin dağıtımı esnasında meydana gelen teknik sorunlardan meydana gelebileceği gibi elektriğin mevzuata aykırı şekilde kullanılmasından da kaynaklanabilmektir. Özellikle kaçak elektrik kullanımı olarak da ifade edilen elektriğin mevzuata aykırı şekilde kullanımı nedeniyle oluşan kayıp oranları dağıtım bölgeleri ...ında farklılık göstermekte, bu oran bazı dağıtım bölgelerinde ülke ortalamasının çok üzerine çıkabilmektedir.
Teknik ve teknik olmayan kayıp, temelde birbirinden ayrıştırılması zor olan elektrik sistemlerinde sistem elemanlarının iç tüketimlerinden kaynaklanan teknik kayıplar ile kaçak kullanımlar olmak üzere iki bileşenden oluşmaktadır. Teknik kayıplar; trafo kayıpları, hat kayıpları ve sayaç kayıplarından kaynaklanmaktadır. Kaçak olarak nitelendirilen teknik olmayan kayıpların ise; ahlâki, ekonomik, sosyolojik ve psikolojik nedenleri bulunmaktadır.
Bu kapsamda, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 18. maddesinde yer alan düzenlemeye dayanılarak davalı idare tarafından, teknik ve teknik olmayan kayıplarının oranı ülke ortalamasının üzerinde olan dağıtım bölgelerinde faaliyette bulunan dağıtım şirketleri için diğer dağıtım bölgelerinden farklı olarak yapılacak düzenlemeleri kapsayan Dağıtım Sistemindeki Kayıpların Azaltılmasına Dair Tedbirler Yönetmeliği hazırlanmıştır.
Yönetmeliğin dava konusu 5. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarının incelenmesi:
Yönetmeliğin dava konusu 5. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında, "(2) Birinci fıkra kapsamında yüksek kayıplı şirket statüsü kazanan şirketlerin bu statülerinin devam etmesi, bir önceki yıl teknik ve teknik olmayan kayıp oranının aynı yıla ait dağıtım sektörü ülke ağırlıklı ortalama teknik ve teknik olmayan kayıp oranının üzerinde olması ile mümkündür. Aksi durumda yüksek kayıplı şirket statüsü bir daha kazanılmamak üzere kaybedilir.
(3) Yüksek kayıplı şirket statüsü 31/12/2025 tarihinde tüm şirketler için ortadan kalkar." kurallarına yer verilmiştir.
6446 sayılı Kanun'un Geçici 18. maddesi uyarınca, teknik ve teknik olmayan kayıpların oranı ülke ortalamasının üzerinde olan dağıtım bölgelerinde farklı düzenlemeler yapma konusunda Kurul yetkili kılınmış ve hedef kayıp-kaçak oranları belirlenirken bir önceki yılın gerçekleşmelerinin de dikkate alınacağı belirtilmiştir.
Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrası uyarınca, yüksek kayıplı şirketlerin, 2014 yılı teknik ve teknik olmayan kayıp oranı 2014 yılı dağıtım sektörü ülke ağırlıklı ortalama teknik ve teknik olmayan kayıp oranının üzerinde olan şirketler olduğu belirtildikten sonra dava konusu ikinci fıkrada, yüksek kayıplı şirket statüsü kazanan şirketlerin bu statülerinin devam etmesinin, bir önceki yıl teknik ve teknik olmayan kayıp oranının aynı yıla ait dağıtım sektörü ülke ağırlıklı ortalama teknik ve teknik olmayan kayıp oranının üzerinde olması ile mümkün olduğu, aksi durumda yüksek kayıplı şirket statüsünün bir daha kazanılmamak üzere kaybedileceği belirtildikten sonra, dava konusu üçüncü fıkrada, yüksek kayıplı şirket statüsünün 31/12/2025 tarihinde tüm şirketler için ortadan kalkacağı belirtilmiştir.
Bu kapsamda, tüketicilere güvenilir, kaliteli ve kesintisiz elektrik enerjisi hizmeti verilmesi için gerekli düzenlemeleri yapmakla görevli olan Kurul'un, kendisine verilen yetki kapsamında, yüksek kayıplı şirket statüsünü kazanan şirketlerin bu statülerinin devamına ilişkin koşulları belirlemesinde ve bu statünün 31/12/2025 tarihinde tüm şirketler yönünden ortadan kalkacağı yönünde yapılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Her ne kadar, davacı tarafından, dava konusu düzenlemelerin kayıp-kaçak oranını düşürmeye yönelik olmadığı, yüksek kayıp-kaçak oranının dağıtım şirketleri açısından sürdürülebilir olmasının amaçlandığı ileri sürülmekteyse de, elektriğin üretim aşamasından nihai tüketiciye ulaştırılmasına kadar oluşan teknik ve teknik olmayan kayıp bedeli tüketicilere yansıtılırken Kurul tarafından belirlenen hedef kayıp-kaçak oranları dikkate alınmaktadır. Kurul, dağıtım bölgelerinde hedef kayıp-kaçak oranlarını belirlerken önceki yıllarda gerçekleşen kayıp-kaçak oranlarını göz önünde bulundurmakta; dağıtım şirketleri de Kurul tarafından belirlenen hedef kayıp-kaçak oranlarını geçmemek kaydıyla teknik ve teknik olmayan kayıp bedelini tüketicilere yansıtmaktadır. Dağıtım bölgesinde gerçekleşen kayıp-kaçak oranı Kurul tarafından belirlenen hedef kayıp-kaçak oranından fazla olması durumunda aradaki farka dağıtım şirketi katlanmakta, gerçekleşen kayıp-kaçak oranı Kurul tarafından belirlenen hedef kayıp-kaçak oranından düşük olması durumunda aradaki fark dağıtım şirketinin kârını oluşturmaktadır. Kurul tarafından belirlenen hedef kayıp-kaçak oranları, dağıtım şirketlerinin teknik ve teknik olmayan kayıpla mücadele noktasında teşvik unsuru olmaktadır. Bu bağlamda, dava konusu düzenlemelerin, dağıtım şirketlerinin kayıp ve kaçağı önlemek için kendi teknik alt ve üst yapısını yenileme ve kaçak elektrik kullanan kişileri takip ederek gerekli önlemleri alma konusundaki gayretini azaltacak nitelikte olduğu söylenemeyeceğinden davacının bu yöndeki iddiasına itibar edilmemiştir.
Yönetmeliğin dava konusu 7. maddesinin incelenmesi:
Yönetmeliğin dava konusu 7. maddesinde, "Yüksek kayıplı şirketlere 31/12/2020 yılına kadar hesaplanmış olan verimlilik katsayıları uygulanmaz. Belirtilen tarihten sonra ise yüksek kayıplı şirketlere verimlilik katsayısının %50’si uygulanır." kuralı yer almıştır.
19/12/2015 tarih ve 29567 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Dağıtım Sistemi Gelirinin Düzenlenmesi Hakkında Tebliğ'in 4. maddesinin birinci fıkrasının (jjj) bendinde -davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan hâliyle-, "Verimlilik parametresi: Dağıtım şirketlerinin verimliliğinin arttırılmasının teşvik edilmesi için; yurt içi ve/veya yurt dışı benzer uygulamalar göz önüne alınarak gelir düzenlemesi kapsamında yüzde cinsinden belirlenen parametreyi" ifade ettiği belirtilmiş; 17. maddesinin beşinci fıkrasında, "Verimlilik parametresi, uygulama dönemi içerisinde yıllar itibarıyla kademeli olarak sağlanması gerekli görülen verimlilik artışını yansıtacak şekilde Kurul tarafından belirlenir. Verimlilik parametresi dağıtım şirketi bazında ve/veya sektörel bazda belirlenebilir. Verimlilik çalışmasına ilişkin usul ve esaslar Kurul kararı ile belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
… tarih ve … sayılı Kurul kararı uyarınca, verimlilik modelinde, düzenlemeye esas işletme giderleri hesaplamalarına esas baz işletme giderleri, baz işletme giderlerinin esas alındığı dönemdeki hat uzunluğu, trafo kapasitesi, trafo sayısı, dağıtım sistemine giren enerji miktarı, puant talep, coğrafî alan, dağıtıma esas abone sayısı v.b. uygun değişkenler kullanılmakta, verimlilik modelinde, kullanıcı yoğunluğu (kullanıcı/km2), mesken tüketici tüketim oranı, sosyoekonomik gelişmişlik endeksi, gerçekleşen kayıp enerji oranı gibi değişkenler ise çevresel faktör olarak kullanılabilmekte, şirketler tarafından verimlilik parametrelerinin hesaplanmasına esas veriler, Kurum'a sunulmakta, sunulan verilerin incelenmesi sonucunda tespit edilen tutarsızlıklar şirketlerin geçmiş yıl verileri ve/veya diğer şirketlerin verileri ile karşılaştırılmak suretiyle düzeltilmektedir.
Yüksek kayıplı bölgelerin sosyoekonomik açıdan diğer bölgelerden farklı olması nedeniyle işletme giderleri (OPEX) bütçesinin doğru belirlenmesi için bu farklılığın Kurum tarafından dikkate alınması gerekmektedir. Bu kapsamda, kayıp-kaçak oranın yüksek olduğu bölgelerde, kayıp-kaçakla mücadele kapsamında ilave maliyetler oluşabilmektedir.
Yüksek kayıplı şirketlerle diğer şirketlerin aynı verimlilik hedeflerine aynı sürelerde ulaşılmasının beklenmesi hayatın olağan akışına aykırı olacaktır. Bu sebeple, normalizasyon, verimlilik gibi OPEX ile ilgili hesaplamalarda bu şirketler için farklı düzenlemeler yapılması, teknik ve teknik olmayan kayıpların düşürülebilmesi için önemli bir araçtır.
Tüm farklılıklara ve ilave OPEX ihtiyaçlarına rağmen söz konusu bölgelerin OPEX bütçeleri, analiz ve normalizasyon aşamalarında önemli oranda düşürülmüştür. Analizler sonrasında kalan verimsizliklerde ise Yönetmelik kapsamında bu şirketlere verimlilik skoru uygulanmamıştır. Yüksek kayıplı şirketlerin OPEX ihtiyaçları fazla olacağından, bu ihtiyacın, Kurul tarafından makul bulunarak bu şirketlere verimlilik parametresinin uygulanmamasının kayıp-kaçakla mücadeleyi daha etkin hâle getireceği açıktır.
Bu kapsamda, yüksek kayıplı şirketlere 31/12/2020 tarihine kadar hesaplanmış olan verimlilik katsayılarının uygulanmayacağı, bu tarihten sonra ise verimlilik katsayısının %50'sinin uygulanması yönündeki düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yönetmeliğin dava konusu 12. maddesinin incelenmesi:
Yönetmeliğin dava konusu 12. maddesinde, "(1) Yüksek kayıplı şirketler, dağıtım bölgeleri içinde yer alan ve önceki yıl gerçekleşmelerine göre yıllık teknik ve teknik olmayan kayıp oranı %40'ın üzerinde olan ilçelerdeki kullanıcılara karşı 21/12/2012 tarih ve 28504 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Dağıtımı ve Perakende Satışına İlişkin Hizmet Kalitesi Yönetmeliği'nde yer alan;
a) 8. maddenin dördüncü fıkrası kapsamındaki tedarik sürekliliği ölçme ve kayıt cihazı takılmasına ilişkin uygulamadan,
b) 16. madde kapsamındaki tazminat yükümlülüklerinden ve bilgi verme yükümlülüğünden,
c) 23. madde kapsamındaki teknik kaliteye ilişkin yükümlülüklerden,
ç) Ek Tablo-6/A'daki 10 numaralı tazminat ödeme yükümlülüklerinden, muaftır." kuralına yer verilmiştir.
21/12/2012 tarih ve 28504 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Dağıtımı ve Perakende Satışına İlişkin Hizmet Kalitesi Yönetmeliği'nin -davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan hâliyle- 8. maddesinin dördüncü fıkrasında, "Kullanıcı; tedarik sürekliliğini kaydetmek üzere, dağıtım şirketince onaylanmış ölçme ve kayıt cihazını dağıtım şirketinin kontrolünde ve uygun göreceği biçimde, bağlantı noktasına veya faturalamaya esas ölçüm noktasına tesis ettirebilir. Bu cihazların kayıtları, kullanıcının talebi üzerine dağıtım şirketi ile birlikte okunur ve dağıtım şirketi tarafından kendi kayıtları ile birlikte değerlendirilerek bu Yönetmelik uyarınca ödenecek tazminatların hesaplanmasında kullanılacak kesinti süre ve sayılarının belirlenmesinde dikkate alınır." kuralına yer verilmiş; 16. maddesinde, bildirimsiz kesintiler için bu Yönetmeliğin ekinde yer alan Tablo 9'da belirlenen sınır değerler aşıldığında dağıtım şirketlerinin bu maddede belirlenen esaslar çerçevesinde kullanıcıya başvurusuna gerek duyulmaksızın tazminat ödenmekle yükümlü olduğu belirtilmiş; 23. maddesinde, teknik kalitenin şartlarına ilişkin düzenlemelere yer verilmiş; Yönetmeliğin ekinde yer alan Tablo 6/A'nın (10) numaralı bendinde, günlük azami bildirimli kesinti süresine uyulmaması hâlinde dağıtım şirketi tarafından kullanıcıya ödenecek tazminat miktarlarına yer verilmiştir.
6446 sayılı Kanun'un Geçici 18. maddesi uyarınca, Kurul'a, kayıp-kaçak oranının yüksek olduğu dağıtım bölgelerinde, kayıp-kaçak oranlarının azaltılabilmesi için sosyoekonomik şartlar da gözeterek diğer dağıtım bölgelerinden farklı düzenlemeler yapma yetkisi verilmiştir.
Yönetmeliğin dava konusu 12. maddesiyle, yüksek kayıplı şirketler, dağıtım bölgeleri içinde yer alan ve önceki yıl gerçekleşmelerine göre yıllık teknik ve teknik olmayan kayıp oranı %40'ın üzerinde olan ilçelerdeki kullanıcılara karşı Elektrik Dağıtımı ve Perakende Satışına İlişkin Hizmet Kalitesi Yönetmeliği'nde öngörülen bazı uygulama ve yükümlülüklerden muaf tutulmuştur.
Kayıp-kaçak oranı görece düşük olan bölgelerde bulunan kullanıcılar ile yüksek kayıplı bölgelerde bulunan kullanıcılara aynı kalitede hizmet ve enerji sunulması, kaçak kullanım yoluna gitmeyen diğer bölgelerdeki kullanıcılar için adaletsizlik oluşturmaktadır. Bu kapsamda, yıllık teknik ve teknik olmayan kayıp oranı%40'ın üzerinde olan ilçelerde, söz konusu kayıplarla etkin mücadele edilerek bu kayıpların düşürülmesi ve tüketici davranışlarının doğru istikamete kanalize edilmesinin sağlanması amacıyla yüksek kayıplı şirketlerin, Elektrik Dağıtımı ve Perakende Satışına İlişkin Hizmet Kalitesi Yönetmeliği'nde öngörülen bazı uygulama ve yükümlülüklerden muaf tutulmasına dair dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yönetmeliğin dava konusu 13. maddesinin incelenmesi:
Yönetmeliğin dava konusu 13. maddesinde, "Yüksek kayıplı şirket ile TEİAŞ ...ında imzalanan iletim sistemi sistem kullanım anlaşmaları kapsamında, yüksek kayıplı şirketler bağlantı noktasından maksimum enerji alış kapasitesinin üzerinde elektrik enerjisi alınması durumu için öngörülen cezaî hükümlerden muaftır." kuralına yer verilmiştir.
Dağıtım şirketleri ile TEİAŞ ...ında imzalanan "İletim Sistemi Sistem Kullanım Anlaşması"nın 9. maddesi uyarınca, kullanıcının ilgili mevzuat, taraflar ...ında imzalanan bağlantı anlaşması ve bu anlaşma hükümlerinin herhangi birini ihlâl etmesi durumunda, TEİAŞ tarafından cezaî hükümlerin uygulanacağı belirtilmiştir. Söz konusu Anlaşma'nın 15. maddesinde ise, "Bu Anlaşma'nın yürürlük tarihinden sonraki mevzuat değişiklikleri taraflar için bağlayıcıdır." kuralı yer almıştır.
Dava konusu düzenlemeyle, teknik ve teknik olmayan kayıpların oranı ülke ortalamasının üzerinde olan dağıtım bölgelerinde faaliyette bulunan dağıtım şirketleri, maksimum enerji alış kapasitesinin üzerinde elektrik enerjisi almaları durumunda cezaî müeyyidelerden muaf tutulmuştur.
Teknik ve teknik olmayan kayıpların fazla olduğu bölgeler, elektriğin bedelsiz olarak tüketiminin yoğun olduğu ve şirketler tarafından trafodan çekilecek güç kapasitesinin tahminin imkânsızlaştığı bölgelerdir.
Bu bölgelerdeki abone başına elektrik tüketim miktarının diğer bölgelerdekinin oldukça üzerinde olması, bu durumdaki şirketlerin enerji alış kapasitesini belirlemelerini güçleştirdiğinden, söz konusu bölgelerde faaliyette bulunan dağıtım şirketlerinin kendi kontrollerinde olmayan sebeplerle (güç aşım, reaktif vb.) cezaî müeyyidelerle karşı karşıya kalmalarına neden olmaktadır.
Bu kapsamda, söz konusu durumun gerçekleşmesi durumunda bir de cezaî müeyyidelere katlanmak zorunda kalan dağıtım şirketlerinin faaliyetlerini gerçekleştirmelerinin güçleştiği, kayıp-kaçakla mücadelelerini sekteye uğrattığından, dava konusu düzenleme ile yüksek kayıplı şirketlerin, iletim sistemi sistem kullanım anlaşmaları kapsamında, bağlantı noktasından maksimum enerji alış kapasitesinin üzerinde elektrik enerjisi alması durumu için öngörülen cezaî hükümlerden muaf tutulmalarında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yönetmeliğin dava konusu 14. maddesinin birinci fıkrasının incelenmesi:
Yönetmeliğin dava konusu 14. maddesinin birinci fıkrasında, "Yüksek kayıplı şirketlerde; mevsimsel olarak tarımsal sulama amacıyla elektrik tüketilen ve güvenlik nedeniyle kaçak kontrolü yapılamadığı ilgili kurum tarafından belgelendirilen kullanım yerlerinde, elektrik kullanmadan tarımsal ürün üretilemeyeceği resmî kurum yazıları ve kayıtları, teknolojik uygulamalar ile otomasyon sistemi verileri (Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığına ait Çiftçi Kayıt Sistemi ve benzeri) esas alınarak tespit edilen kullanıcılara, 08/05/2014 tarih ve 28994 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Tüketici Hizmetleri Yönetmeliği'ndeki yerinde tespit şartı aranmaksızın kaçak elektrik tespit tutanağı düzenlenebilir. Söz konusu tutanağa, güvenlik gerekçesiyle yerinde tespitin yapılamadığına ilişkin ifadenin eklenmesi zorunludur." kuralı yer almıştır.
Teknik ve teknik olmayan kayıpların fazla olduğu bölgelerde, kayıp-kaçak durumu çoğunlukla yerinde tespit edilememektedir.
Dava konusu düzenlemeyle, mevsimsel olarak tarımsal sulama amacıyla elektrik tüketilen ve güvenlik nedeniyle kaçak kontrolü yapılamadığı ilgili kurum tarafından belgelendirilen kullanım yerlerinde, elektrik kullanmadan tarımsal ürün üretilemeyeceği resmî kurum yazıları ve kayıtları, teknolojik uygulamalar ile otomasyon sistemi verileri esas alınarak tespit edilen kullanıcılara yönelik olarak, yüksek kayıplı şirketler tarafından, Elektrik Piyasası Tüketici Hizmetleri Yönetmeliği'ndeki -davanın açıldığı tarihte yürürlükte olan hâliyle- yerinde tespit şartı aranmaksızın kaçak elektrik tespit tutanağı düzenlenebileceği, bu durumda, söz konusu tutanağa, güvenlik gerekçesiyle yerinde tespitin yapılamadığına dair ifadenin eklenmesi gerektiği belirtilmiştir.
Öte yandan, 14. maddenin üçüncü fıkrasında, söz konusu kaçak tespit tutanaklarına karşı itiraz edilebileceği, dağıtım şirketleri tarafından 15 iş günü içerisinde bu itirazların sonuçlandırılması gerektiği, bu süre içerisinde sonuçlandırılamayan tutanakların iptal edilmiş sayılacağı kuralı yer almıştır.
Dava konusu düzenlemeyle yüksek kayıplı şirketlere yerinde tespit şartı aranmaksızın kaçak elektrik tespitinde bulunma yetkisi verilmemiştir. Diğer bir ifadeyle, mevsimsel olarak tarımsal sulama amacıyla elektrik tüketilen bir kullanım yerinde, güvenlik nedeniyle kaçak elektrik kontrolü yapılamadığı kolluk güçleri tarafından tespit edilebilen bir durumdur. Dava konusu düzenleme kapsamındaki uygulama tüm abone grupları hakkında getirilmiş olmayıp, elektrik kullanmadan tarımsal ürün üretilemeyeceği resmî kurum yazıları ve kayıtları, teknolojik uygulamalar ile otomasyon sistemi verileri esas alınarak tespit edilen özelinde getirilmiş olup, bu kullanıcılar açısından somut bilgilere dayanılarak tesis edilecek işlemlerde dağıtım şirketlerinin keyfî hareket etmesinin engellenmesi amaçlanmıştır. Öte yandan, dava konusu düzenleme, terör olayları, sokağa çıkma yasağı gibi nedenlerle kayıp-kaçağın varlığının bizatihi yerinde tespit edilememesinin mümkün olmadığı durumlar için getirildiği anlaşıldığından dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Her ne kadar, davacı tarafından, dava konusu düzenlemenin hukukî belirlilik ilkesine aykırı olduğu ileri sürülmüşse de, söz konusu düzenlemenin olağanüstü hâl ilan edilmesi ile ilgili olmadığı, güvenlik nedeniyle kaçak kontrolü yapılamamasının şirketlerin inisiyatifine bırakılmadığı, kolluk kuvvetleri vasıtasıyla bu tespitin yapılacağı dikkate alındığında davacının bu konudaki iddiasına itibar edilmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Davalı idare yanında müdahil tarafından yapılan …-TL yargılama giderinin davacıdan alınarak davalı idare yanında müdahile verilmesine, fazladan yatırılan …-TL harcın istemi hâlinde davalı idare yanında müdahile iadesine,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacı ve davalı idare yanında müdahile iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 18/05/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.