Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2016/4740 E. , 2022/1467 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2016/4740
Karar No:2022/1467
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Vergi Daresi Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davalı idare tarafından, 72.950,37-TL tutarın tahsili amacıyla düzenlenen … tarih ve …ana takip dosya numaralı ödeme emrinin, davacının kanuni temsilcisi olduğu madeni yağ lisansı sahibi … Madeni Yağ Sanayi Ticaret Limited Şirketi'nin lisansa konu tesise ait Üretim Yetkinlik Puanı %50 olan Kapasite Raporunu 01/08/2012 tarihine kadar Kuruma ibraz etmekle yükümlü olmasına rağmen söz konusu raporu 02/08/2012-12/11/2012 tarih aralığında Kuruma ibraz etmiş olduğunun tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 3. fıkrası uyarınca Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun (Kurul) … tarih ve … sayılı kararı ile verilen idarî para cezasının tahsiline ilişkin 67.962,00-TL'lik kısmının iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; Kurul kararı ile 67.962,00-TL idarî para cezası uygulanmasına karar verildiği, kararın şirkete tebliğ edildiği ancak süresi içinde ödeme yapılmadığı, idarî para cezasının iptali istemiyle açılan bir davanın da bulunmadığı ve idarî yaptırım kararının kesinleştiği, kesinleşen ve ödenmeyen amme alacağının tahsili amacıyla, şirket adına ödeme emri düzenlendiği ve tebliğ edildiği, ödeme yapılmadığı için haciz varakası düzenlediği, şirket adına yapılan malvarlığı araştırmasına rağmen şirketin herhangi bir malvarlığının tespit edilemediği, E-Haciz bildirilerinin düzenlendiği, vadesinde şirket tarafından ödenmeyen borçlar için şirketin kanuni temsilcisi … adına … tarih ve … ana takip nolu ödeme emrinin düzenlendiği ve davacının eşi …'a tebliğ edildiği, bunun üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı; Kurul tarafından … Madeni Yağ Ticaret Limited Şirketi'nin lisansa konu tesise ait Üretim Yetkinlik Puanı en az %50 olan Kapasite Raporunun 01/08/2012 tarihine kadar Kuruma ibraz etmediği, bu durumun Petrol Piyasası Kanunu'nun 4. maddesinin 1. ve 2. fıkraları ile Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliğinin 18. maddesinin 1. ve 2. fıkralarına ve aynı Yönetmeliğin Geçici 11. maddesine aykırı olduğu, bu nedenle 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinin 3. fıkrası ile aynı Kanun'un 19. maddesi uyarınca 2012 Yılında Uygulanacak Para Cezaları Hakkında Tebliğ uyarınca 67.962,00-TL idarî para cezası uygulandığı, şirket tarafından bir ödeme yapılmadığı ve para cezasının iptali istemiyle dava açılmadığı, bu nedenle para cezasının kesinleştiği ve şirket adına ödeme emri düzenlenerek tebliğ edildiği, söz konusu idarî para cezasının şirketin malvarlığından tahsil edilemediği ve tahsil edilemeyeceğinin anlaşılması üzerine idarî para cezasının verildiği ve ödenmesi gereken dönemde şirkette genel müdür sıfatıyla kanuni temsilci olan … adına ödeme emri düzenlendiği ve tebliğ edildiği; ödeme emrinin dayanağı olan para cezası yönünden; şirketin 2012 yılına ilişkin Kapasite Raporunu 01/08/2012 tarihine kadar vermesi gerektiği ancak söz konusu raporun ibraz edilmediği, şirket tarafından yapılan savunmada lisans sahibini haklı gösterecek gerekçelerin bulunmadığı, bu nedenle verilen idarî para cezasında hukuka aykırılık olmadığı; dava konusu ödeme emri yönünden ise; söz konusu idarî para cezasının öncelikle şirketten tahsil edilmeye çalışıldığı ancak yapılan malvarlığı araştırması sonucu tahsil edilemediği ve edilemeyeceğinin anlaşılması üzerine para cezasının verildiği ve ödenmesi gereken dönemde şirket kanuni temsilcisi olan davacının malvarlığından tahsil edilmesi için ödeme emri düzenlendiği ve usulüne uygun olarak tebliğ edildiği, davacının 6183 sayılı Kanun'un mükerrer 35. maddeleri uyarınca kanuni temsilci olarak sorumlu olduğu, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, ödeme emrine konu borcun 67.962,00-TL'sinin Kurul'un vermiş olduğu idarî para cezasından kaynaklandığı, yetkilisi olduğu asıl amme borçlusu şirketin 2012 yılına ilişkin kapasite raporunu 01/08/2012 tarihine kadar vermesi gerektiği halde söz konusu raporu süresi içerisinde ibraz etmediği, dosyadan görüleceği üzere 17/08/2012 tarihinde şirket ortağı, 05/11/2013 tarihinde ise şirket müdürü olduğu, ortağı veya yetkilisi olmadığı bir dönemde yerine getirilmeyen bir yükümlülükten dolayı sorumluluğuna gidilmesinin hukuka aykırı olduğu, diğer yandan şirket eyleminden dolayı verilen idarî para cezası söz konusu olduğundan Anayasa'nın 38. maddesinde bildirilen cezaların şahsiliği ilkesi gereği idarî para cezasının şirket ortağı olan kensisinden aranmasının usul ve yasaya aykırı olduğu, Anayasa'nın 38. maddesinin yedinci fıkrasında; ceza sorumluluğunun şahsi olduğu hükmüne yer verilmek suretiyle, failden başka kişilerin bir suç sebebiyle cezalandırılamayacağının düzenlendiği, idarî para cezasının ön inceleme ve araştırma yapılmadan verildiği, bu nedenle de yasal dayanağının bulunmadığı, ödeme emirlerinin yasal dayanağı olarak 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun 10. maddesi ile 6183 sayılı Kanun'un mükerrer 35. maddesinin yazılı olduğu, bir arada uygulanmasına olanak bulunmayan kanun hükümleri belirtilerek düzenlenen dava konusu ödeme emirlerini kanuni unsurları taşıyan hukuken geçerli bir belge olarak nitelendirmenin mümkün olmadığı, bu durumda kanunda belirtilen şekle aykırı olarak düzenlenen ödeme emrinin hukuka aykırı olduğu, ayrıca ödeme emrinde dava açma yerinin vergi mahkemesi olarak gösterildiği, bu kısmıyla da ödeme emrinin usulsüz olduğu, dava konusu ödeme emri ile temyiz istemine konu Mahkeme kararının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacı tarafından, 72.950,37-TL tutarın tahsili amacıyla düzenlenen … tarih ve … ana takip dosya numaralı ödeme emrinin, davacının kanuni temsilcisi olduğu madeni yağ lisansı sahibi … Madeni Yağ Sanayi Ticaret Limited Şirketi'nin lisansa konu tesise ait Üretim Yetkinlik Puanı %50 olan Kapasite Raporunu 01/08/2012 tarihine kadar Kuruma ibraz etmekle yükümlü olmasına rağmen söz konusu raporu 02/08/2012-12/11/2012 tarih aralığında Kuruma ibraz etmiş olduğunun tespit edildiğinden bahisle, 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 19. maddesinin 3. fıkrası uyarınca Kurul'un … tarih ve … sayılı kararı ile verilen idarî para cezasının tahsiline ilişkin 67.962,00-TL'lik kısmının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun'un işlem tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle 55. maddesinde, kamu alacağını vadesinde ödemeyenlere 7 gün içinde borçlarını ödemeleri veya mal bildiriminde bulunmaları lüzumunun bir ödeme emri ile tebliğ olunacağı; 58. maddesinde ise, kendisine ödeme emri tebliğ olunan şahsın böyle bir borcu olmadığı veya kısmen ödediği veya zamanaşımına uğradığı hakkında tebliğ tarihinden itibaren 7 gün içinde dava açabileceği kurala bağlanmıştır.
7164 sayılı Maden Kanunu ile Bazı Kanunlarda ve Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 33. maddesi ile, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesi, "İdarî yaptırımlar; tedbirler, lisans iptalleri ve idarî para cezalarından oluşur. Bu Kanun'a göre idarî para cezaları, tedbirler ve lisans iptallerinin uygulanması bu Kanun'un diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanun'a göre verilen idarî para cezaları, alınan tedbirler ve lisans iptalleri diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez.
Bu Kanun'a göre idarî yaptırımlar aşağıdaki usulde yürütülür:
a) Lisans sahibi kişiler hakkında bu Kanun'a, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde; Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller için ilgilisine Kurum veya Kurumca yetkilendirilen kuruluşlar tarafından, otuz gün içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceği ihtar edilir. Verilen ihtar süresi sonunda mevzuata aykırı durumu devam ettirenlerin ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiilin tespit tarihinden itibaren iki yıl içerisinde tekrar edilmesi hâlinde ise ihtar işlemi uygulanmaksızın ilgili piyasa faaliyeti altmış gün süre ile geçici olarak durdurulur. Geçici durdurma süresince, tehlikeli eylemin veya kötüniyetin veya ürünlerde zarar oluşmasının önlenmesi ile faaliyetin durdurulmasına neden olan durumun ortadan kaldırılmasına ilişkin faaliyetler dışında hiçbir piyasa faaliyeti yapılamaz. Geçici durdurma süresi sonunda da tespit edilen aykırılıklar giderilmezse, faaliyetin durdurulmasına devam edilerek soruşturma başlatılır ve gerekli idari yaptırımlar uygulanır. Lisans iptalleri Kurum'ca yapılacak soruşturma neticesine göre karara bağlanır. Yapılan geçici durdurma sonrasında mevzuata aykırı durumun ortadan kalkması hâlinde geçici durdurma hâli sona erdirilir.
b) Lisans sahibi kişiler hakkında, bu Kanuna, ikincil mevzuata veya lisans hükümlerine, Kurul kararlarına aykırı davranılması hâlinde, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayan fiiller ile 5607 sayılı Kanunda belirtilen akaryakıt kaçakçılığına ilişkin fiiller için ilgilisi hakkında Kurum tarafından doğrudan idari soruşturma başlatılarak gerekli yaptırımlar uygulanır. Lisans sahibinin ilgili piyasa faaliyeti niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olmayan, kötüniyet veya tehlikeli eylem sonucunu doğuran fiilleri nedeniyle Kurumca geçici olarak durdurulabilir..." şeklinde değiştirilmiştir.
7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idari para cezası verilmemiş olan ve Kurul tarafından belirlenen niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller için, 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ihtar yapıldıktan sonra sonucuna göre gerekirse idari soruşturma başlatılarak yaptırımlar uygulanır. Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce lisansı sonlandırılan veya iptal edilenler hakkında düzeltme imkânı bulunan fiiller için herhangi bir idari işlem tesis edilmez." kuralına yer verilmiştir.
Öte yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman bakımından uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 günlü, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yer verilen kural kapsamında … tarih ve … sayılı Kurul kararı ile, "Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği kapsamında Petrol Piyasasına ilişkin bildirimlerin süresi içinde yapılmaması" tüm lisans türleri için niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiiller arasında sayılmıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Ödeme emrinin dayanağı olan tahakkuk işlemine karşı dava açılmaması, 6183 sayılı Kanun'un 58. maddesi uyarınca, kendisine ödeme emri tebliğ olunan şahsın böyle bir borcu olmadığı veya kısmen ödediği veya kısmen zamanaşımına uğradığı yolundaki itirazlarının yargısal incelemesinin yapılmasına engel teşkil etmemektedir. Ödeme emrinin iptali istemiyle açılan davalar, 6183 sayılı Kanun'un 58. maddesi gereğince davacının "böyle bir borcu olmadığı" şeklindeki itirazı kapsamında değerlendirilmelidir. Bu kapsamda, ödeme emrinin dayanağını teşkil eden kamu alacağının maddî kaynağına ilişkin hukuka uygunluk denetiminin yapılması ve borcun tahakkukundan önceki aşamaya ilişkin hukuka aykırılık iddialarının incelenmesi gerekmektedir.
Ödeme emrine karşı açılan davalarda kamu alacağının tahakkukundan önceki aşamaya ilişkin hukuka aykırılık iddialarının değerlendirilmesi çerçevesinde, idari para cezası açısından öngörülen ihtar müessesesinin lehe kanun teşkil edip etmediğinin irdelenmesi gerekmektedir.
7164 sayılı Kanun'la yapılan değişiklikten önce, 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde idarî para cezaları, 20. maddesinde ise diğer yaptırımlar düzenlenmiş olup, idarî para cezalarının da idarî yaptırım oldukları hususunda tereddüt bulunmamakla birlikte, 5015 sayılı Kanun'da idarî para cezaları ile diğer yaptırımlar farklı usûl ve esaslara bağlanmıştır. Bu bağlamda 5015 sayılı Kanun'un 19. maddesinde, 15 günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi yönünde yapılması gereken ihbar, idarî para cezası verilebilmesinin ön şartı olarak belirtilmediği hâlde, idarî para cezası dışındaki idarî yaptırımları düzenleyen 20. maddesinin önceki metninde, lisans iptali için aykırılığın giderilmesi yönünde 15 günlük süre tanıyan ihbar yapılması zorunlu görülmüştür. Daha da önemlisi, ilgiliye verilen 15 günlük süre içerisinde aykırılıklar giderildiği takdirde piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına karar verilemeyeceği anlaşılmakla birlikte, söz konusu aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmiş olması idarî para cezası verilmesine engel değildir. Başka bir anlatımla, ilgilinin mevzuata aykırı fiili hem idarî yaptırım uygulanmasını hem de idarî para cezası verilmesini gerektiriyorsa, aykırılığın verilen süre içerisinde giderilmesi durumunda ilgilinin piyasa faaliyetinin geçici olarak durdurulması ve lisans iptali gibi yaptırımlar uygulanmayacak, ancak söz konusu mevzuata aykırılık nedeniyle idarî para cezası uygulanabilecektir.
Değişiklikten sonra ise, 5015 sayılı Kanun'un 20. maddesinde yapılan yeni düzenleme ile, idarî yaptırımlar sayılmış ve idarî para cezalarının da 20. maddedeki hükme tâbi olacağı belirtilmiştir.
Bu itibarla, 19. maddede yer verilen idarî para cezalarına ilişkin fiillerden Kurul tarafından belirlenen "niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olanlar" için otuz günlük süre içerisinde aykırılığın giderilmesi, aksi hâlde hakkında geçici durdurma yapılabileceğinin ihtar edileceğine ilişkin düzenlemenin, idarî para cezaları yönünden cezalandırılmadan önce mevzuata aykırı davranışta bulunan kişi veya kişilere söz konusu aykırılığın ortadan kaldırılması için tanınmış bir imkân olduğu, bu yönüyle ihtarın kişinin cezalandırılabilmesine ilişkin bir ön şart teşkil ettiği ve anılan Kanun değişikliğinin failin lehine olduğu anlaşılmaktadır.
Bu bağlamda, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenlerin önceki kanun döneminde doğrudan idarî para cezasına muhatap oldukları hâlde, söz konusu kanun değişikliğinden sonra aynı fiilleri işleyenlerin ihlâlin ortadan kaldırılması hususunda ihtar edilmelerinin öngörülmesi, böylelikle ihtar edilen kişilerin söz konusu ihlâli ortadan kaldırarak ceza almaktan kurtulabilmelerine imkân tanınması karşısında, ihtar müessesesinin maddî hukuka etkisinin bulunduğu ve lehe kanun kapsamında belirtilen fiilleri önceki kanun döneminde işleyenler yönünden de geçmişe etkili olarak uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Diğer taraftan, 7164 sayılı Kanun'un 34. maddesi ile 5015 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 6. maddenin birinci fıkrasında, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurulca idarî para cezası verilmemiş olan ve niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri işleyenler için nasıl bir usûl izleneceği öngörülmüş; ikinci fıkrasında ise maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce Kurul tarafından karara bağlanmış idarî para cezalarının tahsiline ilişkin kurallara yer verilmiştir.
Söz konusu Geçici maddede, niteliği itibarıyla düzeltme imkânı bulunan fiilleri kanun değişikliğinden önce işleyen ve haklarında idarî para cezası uygulanan kişiler yönünden ne gibi bir işlem yapılacağı açıklanmamış olmakla birlikte, yeni düzenlemede yer alan ihtar müessesesi lehe kanun niteliğinde olduğundan, yargı aşamasındaki idarî para cezaları ile ilgili olarak yargı yerleri tarafından lehe kanun hükümlerinin belirtilen kişiler hakkında da uygulanması gerektiği açıktır.
Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, 5015 sayılı Kanun'da yapılan değişiklik uyarınca alınan düzenleyici Kurul kararıyla niteliği itibarıyla düzeltme imkânı olan fiiller arasında sayılan "Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği kapsamında Petrol Piyasasına ilişkin bildirimlerin süresi içinde yapılmaması" fiili nedeniyle idarî para cezası verilmeden önce ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi ve lehe kanun niteliği taşıyan söz konusu kuralın cezanın infazı aşamasında uygulanmasının zorunlu olduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Enerji Piyasası Bildirim Yönetmeliği kapsamında Petrol Piyasasına ilişkin bildirimlerin süresi içinde yapılmamadığından bahisle davalı idare tarafından davacıya verilen idarî para cezasının daha sonra yapılan yasal düzenleme ile idarî para cezası verilmeden önce ihtarda bulunma şartının yerine getirilmesi şartına bağlanmış olmasının failin lehine bir düzenleme olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Bu durumda, idarî para cezasının tahsiline yönelik olarak düzenlenen ödeme emrine karşı açılan işbu davada, ödeme emrinin dayanağı idarî para cezasının uygulanmasına esas teşkil eden hükümdeki lehe olan değişikliğin 6183 sayılı Kanun'un 58. maddesi kapsamında "böyle bir borcu olmadığı" iddiası kapsamında değerlendirilerek ödeme emrinin iptaline karar verilmesi gerektiğinden, dava konusu ödeme emrinde ve davanın reddi yolundaki temyize konu Mahkeme kararında hukuka uygunluk görülmemiştir.,
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca … İdare Mahkemesi'nin … tarih ve E:.., K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanun'un Geçici 8. maddesi uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (on beş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 06/04/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.