Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2016/536 E. , 2016/1906 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/536
Karar No : 2016/1906
Temyiz Eden (Davacılar) :1-
2-
Vekili : Av.
Temyiz Eden (Davalı) :
Vekilleri : Huk. Müş. Av.
İstemin Özeti : E........ Devlet Hastanesinde görevli hekimin eksik muayenesi ve yanlış yönlendirmesi sonucu H... R.... Ö.....'in vefat ettiği belirtilerek, idarenin hizmet kusuru sonucu oluşan davacılardan her biri için ayrı ayrı 5.000,00-TL maddi, 20.000,00-TL manevi zarar olmak üzere toplam 80.000,00-TL manevi, 20.000,00-TL maddi tazminatın olay tarihinden itibaren işleyecek yasal faizi ile birlikte tazminine karar verilmesi istemiyle açılan dava sonucunda, ...İdare Mahkemesi'nce; davacı vekilince tazminat davası öncesinde ilgili idareye herhangi bir başvuruda bulunulmadığının belirtilmesi üzerine Mahkemenin ...tarih ve ...sayılı kararı ile merciine tevdii kararı verilmiş ise de; davalı idarece dava dosyasına sunulan savunma dilekçesi ve eklerinde davacılar vekilinin ölümle sonuçlanan olayda idarenin hizmet kusuru bulunduğu iddiasıyla maddi ve manevi tazminat ödenmesi istemiyle 14/02/2014 tarihinde Sağlık Bakanlığı'na başvurulduğunun ve sözkonusu istemin cevap verilmemek suretiyle zımnen reddedildiğinin görüldüğü, bu nedenle zımni ret işleminin oluştuğu 14/04/2014 tarihinden itibaren 60 günlük dava açma süresi içerisinde en geç 14/06/2014 tarihi bu tarih hafta sonuna denk geldiğinden 16.06.2014 tarihine kadar, dava açılması gerekirken 19/09/2014 tarihinde Mahkeme kaydına giren dilekçe ile açılan davanın süre aşımı nedeniyle esasının incelenme olanağının bulunmadığı gerekçesiyle süre aşımı nedeniyle reddi yolunda verilen kararın, davalı idarece vekalet ücreti yönünden, davacılar tarafından süre aşımı yönünden, hukuka uygun olmadığı ileri sürülerek temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti :Mahkeme kararının hukuka uygun olduğu, temyiz isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Tetkik Hakimi Düşüncesi :Temyiz istemlerinin reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce, tetkik hakiminin açıklamaları dinlenip, dosyadaki belgeler incelenerek gereği görüşüldü:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun "Kararın Bozulması" başlıklı 49. maddesinin 1. fıkrasında; temyiz incelemesi sonucu Danıştayın; a) Görev ve yetki dışında bir işe bakılmış olması, b) Hukuka aykırı karar verilmesi, c) Usul hükümlerine uyulmamış olunması sebeplerinden dolayı incelenen kararı bozacağı kuralına yer verilmiştir.
Dosyadaki belgeler ile temyiz dilekçesindeki iddiaların incelenmesinden, temyiz istemine konu kararın hukuka ve usule uygun olduğu, kararın bozulmasını gerektirecek yasal bir sebebin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle; temyiz isteminin reddine,...İdare Mahkemesi'nin ...tarih ve ...sayılı kararının ONANMASINA, dosyanın Mahkemesine gönderilmesine, 2577 sayılı Kanun'un 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren onbeş gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 21/03/2016 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY:
Anayasanın 74. maddesinin birinci fıkrasında, "Vatandaşlar ve karşılıklılık esası gözetilmek kaydıyla Türkiye’de ikamet eden yabancılar kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikayetleri hakkında, yetkili makamlara ve Türkiye Büyük Millet Meclisine yazı ile başvurma hakkına sahiptir." hükmü, ikinci fıkrasında da, "Kendileriyle ilgili başvurmaların sonucu, gecikmeksizin dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirilir." hükmü yer almaktadır.
Anayasanın amir hükmü uyarınca, vatandaşların kendileriyle veya kamu ile ilgili dilek ve şikayetleri hakkında yetkili makamlara başvurabilecekleri, kendileri ile ilgili yaptıkları başvurulara yetkili makamların, gecikmeksizin yazılı cevap vermesi gerektiği anlaşılmaktadır.
2001 yılında Anayasada, yürürlük ve halk oylamasına ilişkin madde hariç 38 maddede değişikliğe gidilmiş, değişikliğin genel gerekçesinde ise, "1982 tarihli Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının; uygulamada olduğu dönem içinde ortaya çıkan ihtiyaçlar, kamuoyunun beklentileri ve yeni siyasî açılımlar doğrultusunda yenilenmesi gereği doğmuştur. Ayrıca Avrupa Birliğine tam üyelik sürecinde, ekonomik ve siyasî kriterlerin karşılanmasının, bu alanda gerekli yasal düzenlemelerin yapılmasının ön şartı olarak Anayasada bazı değişikliklerin yapılması da kaçınılmazdır. Bu teklif toplumun ihtiyaçlarına cevap verebilecek çağdaş - demokratik standartlara ve evrensel normlara uygun, insan hakları ve hukukun üstünlüğünü ön plana çıkaran bir Anayasa değişikliğini hedeflemektedir." ifadelerine yer verilmiştir.
İfadelerden de anlaşılacağı üzere, değişikliğin temel gerekçesi, Avrupa Birliğine tam üyelik sürecinde gerekli yasal düzenlemelerin yapılabilmesi ve çağdaş - demokratik standartlara ve evrensel normlara uygun, insan hakları ve hukukun üstünlüğünü ön plana çıkaran bir Anayasaya duyulan ihtiyaçtır.
Dolayısıyla Anayasanın yukarıda ifade edilen 74. maddesini, Anayasanın 40. maddesine 2001 yılında getirilen yeni düzenleme ile birlikte yorumlamak gerekmektedir.
Anayasa'nın "Temel hak ve hürriyetlerin korunması" başlıklı 40. maddesine, 03.10.2001 tarih ve 4709 sayılı Kanun'un 16. maddesiyle eklenen ikinci fıkrada, "Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır." hükmü yer almıştır.
Bu ek fıkranın gerekçesinde, değişikliğin, bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde sonuna kadar haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkân sağlanması amacıyla ve son derece dağınık mevzuat karşısında kanun yolu, mercii ve sürelerin belirtilmesinin hak arama, hak ve hürriyetlerin korunması açısından zorunluluk hâline gelmesi nedeniyle yapıldığına değinilmiştir.
Anayasal düzenlemeler ve değinilen gerekçeden, Devletin, kurumları vasıtasıyla tesis edilen her türlü işlemlerinde, bu işlemlere karşı başvurulacak yargı yeri veya idari makamlar ile başvuru süresinin gösterilmesinin bir anayasal zorunluluk hâline getirildiği anlaşılmaktadır. Anayasa'nın bağlayıcılığı karşısında, bu zorunluluğa; yasama, yürütme ve yargı organlarının, idare makamlarının ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının uymakla yükümlü oldukları kuşkusuzdur.
Öte yandan, Anayasa'nın 125. maddesinin üçüncü fıkrasında, idari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden başlayacağı belirtilmiştir.
Anayasa'da yer alan düzenlemeler normlar hiyerarşisinde aynı düzeyde yer aldığından bu kuralların birbirine üstünlüklerinden söz etmek mümkün olmamakla birlikte, Anayasal normlar değerlendirilirken normun kabul edildiği tarihe bakılarak yorum yapılabilmesi mümkündür.
Bu kapsamda, her ne kadar Anayasa'nın 125. maddesinde, idari işlemlere karşı açılacak davalarda sürenin, yazılı bildirim tarihinden başlayacağı belirtilmişse de; 40. maddeye eklenen fıkrayla Devlet işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağının ve sürelerinin belirtilmesi zorunluluğu getirildiğinden, kişilere bildirilen işlemlerde; başvuru süresi ve başvuru yerinin de gösterilmesi gerekmektedir. Dolayısıyla dava açma süresini başlatacak olan yazılı bildirim, Anayasa'nın amir hükmü gereğince, başvuru mercii ve süresini de gösteren yazılı bildirimdir. Bunun dışındaki yazılı bildirimler, Anayasa'nın 40. maddesinin amir hükmüne uygun olmadığından, bu bildirimin dava açma süresini işlemeye başlatması düşünülemeyecektir.
Anayasanın 40. maddesinin yukarıda ifade edilen hükmü ve gerekçesi birlikte değerlendirildiğinde, yapılan başvuruya cevap verilmesi halinde, yetkili makamların; kanun yolu, süresi ve merciini belirtmek zorunda oldukları ve dava açma süresinin ancak bu halde başlayacağının kabulü gerekmekle birlikte; başvuruya, yetkili makamlarca cevap verilmemesi halinde, dava açma süresinin nasıl hesaplanacağının da açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
Anayasa'nın "Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü" başlıklı 11. maddesinde, Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu; "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde, herkesin, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı ve davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahip olduğu hükümlerine yer verilmiştir.
"Hak arama hürriyeti" Anayasa Mahkemesinin 8.12.2015 tarih ve E:2014/87, K:2015/112 sayılı kararında; "Anayasa'nın hak arama hürriyetini düzenleyen 36. maddesinin birinci fıkrasında, "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir." denilerek yargı mercilerine davacı ve davalı olarak başvurabilme ve bunun doğal sonucu olarak da iddia, savunma ve adil yargılanma hakkı güvence altına alınmıştır. Maddeyle korunan hak arama özgürlüğü, kendisi bir temel hak niteliği taşımasının ötesinde, Anayasa'nın 40. maddesi uyarınca diğer temel hak ve özgürlüklerden gereken şekilde yararlanılmasını ve bunların korunmasını sağlayan en etkili güvencelerden biridir. Kişinin uğradığı bir haksızlığa veya zarara karşı kendisini savunabilmesinin ya da maruz kaldığı haksız bir uygulama veya işleme karşı haklılığını ileri sürüp kanıtlayabilmesinin, zararını giderebilmesinin etkili yolu, yargı mercileri önünde dava hakkını kullanabilmesidir." şeklinde tanımlanmış, 25.11.2015 tarih ve E:2014/86, K:2015/109 sayılı kararında da; "Anayasa'nın hak arama hürriyetini düzenleyen 36. maddesinin birinci fıkrasında, kişilerin hak arama özgürlükleri güvence altına alınmıştır. Hak arama özgürlüğü, toplumsal barışı güçlendiren dayanaklardan biri olmasının yanında bireyin adaleti bulma, hakkı olanı elde etme ve haksızlığı giderme yoludur. İnsan varlığını soyut ve somut değerleriyle koruyup geliştirmek amacıyla hukuksal olanakları kapsamlı biçimde sağlama, bu konuda tüm yollardan yararlanma hakkını içeren hak arama özgürlüğü, hukuk devletinin ve çağdaş demokrasinin vazgeçilmez koşullarından biridir." şeklinde ifade edilmiştir.
Anayasa'nın 74. maddesinde, yetkili makamların, vatandaşların kendileri ile yaptıkları başvurulara gecikmeksizin cevap vermesi gerektiği düzenlenmiştir. Dolayısıyla, yetkili makamların, vatandaşların, kendileri ile ilgili yapmış oldukları başvurulara cevap vermemesi gibi bir durum Anayasa yapıcı tarafından düşünülmemiş, hatta 2001 yılı değişikliği ile "gecikmeksizin" kelimesi ilave edilerek, yetkili makamların, başvuruyu bir an önce sonuçlandırması ve sürüncemede bırakmasının önüne geçilmeye çalışılmıştır.
Bu duruma göre, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 10. maddesinde yer alan, "İlgililer, haklarında idari davaya konu olabilecek bir işlem veya eylemin yapılması için idari makamlara başvurabilirler. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş sayılır. İlgililer altmış günün bittiği tarihten itibaren dava açma süresi içinde, konusuna göre Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine dava açabilirler." hükmünün ayrıca yorumlanması gerekmektedir.
"Aslında, gerçekte varolmayan ve ne sözlü ne de yazılı bir irade açıklanmayan bir karara karşı dava açılabilmesinin yegâne dayanağı, "İdarenin susmak suretiyle yargısal denetimden kaçınma imkânı"nı ortadan kaldırmak ve idare edilenlerin korunmasını sağlamak olgularıdır. Bu amaçlarla getirilen "zımni red" müessesesi, diğer bir açıdan ise bazen idare edilenler için bir tuzak da oluşturabilmektedir; öyle ki, idarî karar alma sürecinin yabancısı durumunda olan üçüncü kişiler, çoğu kez zımni red kararının oluştuğundan habersiz olarak, dava sürelerini kaçırmaktadırlar. O nedenle, iyiniyetle öngörülen böyle bir koruma mekanizmasının, söz konusu bu sakıncası da, idare edilenlere başvuruları sırasında bilgi vermek suretiyle (örneğin matbu formüler yolu ile) giderilmesi gerekir." (Erkut, Dr. Celal, İdari İşlemin Kimliği, s.39-40). "Zımnî ret kararının varlık sebebi, idarenin susarak yargı denetiminden kaçmasının önüne geçmektir. Zımnî ret kurumu sayesinde, idare hareketsiz kalsa bile yargı denetiminden kurtulamayacaktır. İşte zımnî ret kurumu idarenin bu yükümlülüğünün bir müeyyidesidir... İdarenin 60 gün susmasının zımnî ret kararı anlamına gelmesi, idarenin kendisine yapılan başvuruları cevaplama yükümlülüğünün olmadığı anlamına gelmez" (Gözler, Kemal, Kaplan, Gürsel, İdare Hukuku Dersleri, s.294) "Zımnî ret" müessesesi sadece 2577 sayılı Kanunun 10. maddesinde düzenlenmemiş, 11. ve 13. maddelerinde de, yapılan başvuruya yetkili makamlarca altmış gün içinde bir cevap verilmezse isteğin reddedilmiş sayılacağı belirtilerek, ilgililerin bu sürenin bitiminden sonra dava açabilecekleri düzenlendiğinden, 2577 sayılı Kanunun 10, 11 ve 13. maddelerinin birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir.
Buna göre;
- Başvurudan itibaren 60 gün geçmeden başvurunun zımnen reddedilmiş sayılmayacağı ve bu süreden önce dava açılamayacağı,
- Anayasa'nın yukarıda hükmüne yer verilen 74. maddesi, yetkili makamların, vatandaşların kendileri ile ilgili başvurularına gecikmeksizin cevap vermesi gerektiğini düzenlemiş olmakla birlikte, cevap verme sürecinin uzaması ve başvurudan itibaren 60 gün geçmiş olmasına rağmen hala cevap verilmemiş olması halinde, 2577 sayılı Kanunun 10, 11 ve 13. maddelerinde, ilgililere seçimlik bir hak tanınmış olup, idarelerin yargı denetiminden kaçmalarının önüne geçilmesi ve hak arama hürriyetinin bir an önce hayata geçirilmesini teminen, istenilmesi halinde, anılan sürenin bitiminden itibaren dava açılabileceği,
Anlaşılmaktadır.
Hatta yukarıda ifade edilen düşünceyi destekler mahiyette, 2577 sayılı Kanunun 10. maddesinin son cümlesinde yer alan, dava açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, altmış günlük sürenin bitmesinden sonra yetkili idari makamlarca cevap verilirse, cevabın tebliğinden itibaren altmış gün içinde dava açılabileceği düzenlenmiş olup, kanun yapıcı, her hangi bir süre şartı koymaksızın, idarece uzun zaman sonra cevap verilmesi haline dahi bu cevaptan itibaren yeni dava açma süresinin başlayacağını kabul etmiştir.
Kısacası, başvurudan itibaren, 60 gün içerisinde cevap verilmemesi durumunda, ilgililerin seçimlik hakkını kullanarak dava açabilecekleri, hatta aradan çok uzun bir süre geçtikten sonra dahi yetkili makamlarca cevap verilmesi halinde dava açılabileceği kabul edilmiş iken, ifade edilen bu iki durumun arasında bulunan bir süreçte açılan davanın süre aşımı nedeniyle reddedilmesi yukarıda açıklanan hak arama hürriyeti ile çelişen bir durumdur.
Yukarıda yapılan tüm değerlendirmelerin ışığında, 2577 sayılı Kanunun 10, 11 ve 13. maddelerinde belirtilen sürenin dolmasından sonra işin sürüncemede bırakılmasının önlenmesi açısından ilgililere seçimlik bir hak getirilmiş olup, ilgililer isterler ise, bu haklarını kullanmak suretiyle dava açabileceklerdir.
Öte yandan, yetkili makamlara Anayasal bir sorumluluk olarak yüklenmiş olmasına rağmen, yapılan başvuruya gecikmeksizin cevap verilmesi gerekmekte iken, cevap verilmemesinin sonucu ilgiliye yüklenerek, zımnî ret tarihinden itibaren süresi içerisinde dava açılmadığının kabulü ile davanın süre aşımı nedeniyle reddi "hak arama hürriyeti" ve "hakkaniyet" ilkeleri ile bağdaşmamaktadır. Çünkü, yetkili makamlarca, Anayasal sorumluluk yerine getirilmek suretiyle başvuruya cevap verilmiş, ancak, bu işlemde Anayasanın 40. maddesi kapsamında, başvurulacak mercii, kanun yolu ve süresi gösterilmemiş olsaydı, dava açma süresinin başlamayacağının kabulünden hareketle, süresinden sonra açılan davanın esası incelenecek iken, yetkili makamlara yüklenen Anayasal sorumluluğa rağmen, yetkili makamların cevap vermemesi durumunu, idarelerin lehine, ilgililerin aleyhine bir durum olarak yorumlayarak, ilgililerin hak arama hürriyetlerinin bir anlamda engellenmiş olması yukarıda ifade edilen anayasal ilkeler ile bağdaşmayacaktır.
Bakılan davada, davacılar vekili tarafından, ölümle sonuçlanan olayda idarenin hizmet kusuru bulunduğu iddiasıyla maddi ve manevi tazminat ödenmesi istemiyle 14/02/2014 tarihinde Sağlık Bakanlığı'na başvuru yapıldığı, söz konusu istemin cevap verilmemek suretiyle zımnen reddedildiği, Mahkeme tarafından, zımni ret işleminin oluştuğu 14/04/2014 tarihinden itibaren 60 günlük dava açma süresi içerisinde en geç 14/06/2014 tarihine kadar dava açılması gerekirken 19/09/2014 tarihinde Mahkeme kaydına giren dilekçe ile açılan davada süre aşımı bulunduğu gerekçesiyle davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, davalı idare tarafından, yukarıda hükümlerine yer verilen anayasal sorumluluk yerine getirilmeyerek davacılara cevap verilmemesi üzerine açılan davada, süre aşımından söz edilemeyeceğinden, işin esasının incelenmesi suretiyle bir karar verilmesi gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle; davayı süre aşımı nedeniyle reddeden temyize konu Mahkeme kararının yukarıda bahsedilen gerekçe ile bozulması gerektiği görüşüyle, aksi yönde oluşan karara katılmıyorum.