Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2016/5971 E. , 2020/4805 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/5971
Karar No : 2020/4805
Temyiz İsteminde Bulunan (Davalı) : … Odaları Birliği
Vekilleri : Av. …
Av. …
Karşı Taraf (Davacı) : …
Vekili : Av. …
İstemin Özeti : … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının hukuka aykırı olduğu öne sürülerek, 2577 sayılı Yasanın 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : 3568 sayılı Kanunun 5. maddesinin (A) bendinin (b) alt bendinde, en az üç yıl staj yapılmış olmasının serbest muhasebeci mali müşavir olabilmenin özel şartları arasında düzenlendiği, 6/1. maddesinde, serbest muhasebeci mali müşavirlik stajının, bağımsız çalışan serbest muhasebeci mali müşavir veya yeminli mali müşavir yanında veya şirketlerinde yapılacağının kurala bağlandığı, aynı fıkranın 3. cümlesinde, (a), (b), (c), (d), (e), (f), (g), (h) ve (i) bentlerindeki stajdan sayılan hizmetlerde bulunanların fıkra kapsamı dışında bırakılarak staja giriş sınavı ve Birlik tarafından kurulan Temel Eğitim ve Staj Merkezinin eğitim programını tamamlayıp başarılı olma şartından muaf tutuldukları görülmektedir.
26.07.2008 tarih ve 26948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5786 sayılı Kanunun 4. maddesi ile 3568 sayılı Kanunun 6. maddesinde kapsamlı bir değişikliğe gidilerek bazı kamu kurum ve kuruluşlarında müfettişlik, kontrolörlük, denetim elemanlığı, hakimlik gibi unvan ve mesleklerde geçen hizmet süreleri, staj süresinden sayılmış ve maddenin önceki haline nazaran istisna hükümlerinin kapsamı genişletilmiştir.
Hal böyle ise de, 3568 sayılı Kanunun 6/1. maddesinde 3 yıl zorunlu staj eğitiminin meslek mensubunun yanında ve/veya gözetim ve denetiminde yapılması, meslek mensuplarının yetkinliğinin ve yeterliliğin sağlanması açısından ana kural olup; hukukun genel ilkeleri doğrultusunda istisna hükümlerinin stajın temel hedef ve ilkeleri ile amaçları da gözetilerek dar yorumlanması gerekmektedir.
5786 sayılı Kanunun 4. maddesi ile 3568 sayılı Kanunun 6. maddesinde yapılan değişiklik ile maddenin 2. fıkrasının (e) bendine getirilen hüküm gereği, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname uyarınca görev yapan Bütçe Kontrolörleri, Muhasebat Kontrolörleri ve Milli Emlak Kontrolörlerinin bu hizmetlerde geçen süreleri, staj süresinden sayılmaktadır.
Belirtilen düzenlemelerin yürürlüğe girdiği 26.07.2008 tarihinde, Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesinde Devlet Gelir Uzmanlığı, Devlet Gelir Politikaları Uzmanlığı gibi kadroların halihazırda mevcut olduğu ve henüz "Maliye Uzmanlığı" adı altında bir birleştirmenin söz konusu olmadığı dönemde, Kanun Koyucunun takdir ve tercihi doğrultusunda Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesinde bulunan "Bütçe Kontrolörlüğü", "Muhasebat Kontrolörlüğü" ve "Milli Emlak Kontrolörlüğü" kadrolarında geçen hizmet sürelerinin 3568 sayılı Kanun kapsamında staj süresinden sayılacağı yolunda düzenleme yapıldığı dikkate alındığında, 02.11.2011 tarihinde yürürlüğe giren 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile kadro unvanlarının "Maliye Uzmanlığı" adı altında birleştirilmesinin, belirtilen üç ayrı kontrolörlük kadrosu dışında görev yapan kişilere, hizmet sürelerinin staj süresinden sayılması imkanı ve hakkı vermeyeceği açıktır.
Öte yandan, Kanunda belirtilen üç ayrı kontrolörlük kadrosu dışında görev yapmakta iken 02.11.2011 tarihi itibarıyla Maliye Uzmanlığı kadrosuna atanan kişilerin, söz konusu kadroda geçen hizmet sürelerinin staj süresinden sayılabilmesi için, yasama organı tarafından Maliye Uzmanlığı kadrosunda geçen hizmet sürelerinin staj süresinden sayılacağı yönünde 3568 sayılı Kanunda yeni bir düzenleme yapılması gerektiği de tartışmasızdır.
Bu nedenle, Devlet Gelir Politikaları Uzmanlığında görev yapmakta iken 02.11.2011 tarihi itibarıyla Maliye Uzmanlığına atanan davacının, anılan kadroda geçen fiili hizmet sürelerinin staj süresinden sayılmayarak kendisine SMMM sınavlarına başvuru imkanı verilmemesi yönünde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmamakta olup, aksi yönde verilen İdare Mahkemesi kararının ise bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince işin gereği görüşüldü:
Dava, Hazine ve Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü'nde Maliye Uzmanı olarak görevde geçen hizmet sürelerinin staj süresinden sayılıp sayılmayacağının tarafına bildirilmesi istemiyle davalı idareye yapılan başvurunun, … tarihli yazı ile söz konusu hizmet sürelerinin staj süresinden sayılmasının uygun bulunması üzerine, … tarihli serbest muhasebeci mali müşavirlik sınavlarına katılma istemiyle yapılan başvurunun, Maliye Uzmanlığı kadrosuna Muhasebat Başkontrolörü veya Muhasebat Kontrolörü kadrolarından geçilmediğinden hizmet sürelerinin staj süresinden sayılmasının uygun bulunmadığına ilişkin … tarihli işlemin iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesince, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen Geçici 14. madde ile, mevzuatta Muhasebat Kontrolörü ve Milli Emlak Kontrolörü'ne yapılan atıfların Maliye Uzmanı'na yapılmış sayılacağının hükme bağlandığı, yapılan atıflarda bu hükmün istisna tutulacağı herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği, buna göre 3568 sayılı Kanun'un 6. maddesinde, staj süresinden sayılacak hizmet süresi olarak belirtilen Muhasebat Kontrolörleri ve Milli Emlak Kontrolörlerinin bu hizmetlerde geçen sürelerine ilişkin hükmün, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Geçici 14. maddesindeki düzenleme sebebiyle, Maliye Uzmanlarının bu hizmetlerde geçen süreleri olarak değerlendirileceği sonucuna varıldığından davacının Maliye Uzmanı olarak yapmış olduğu görevde geçen hizmet sürelerinin staj süresinden sayılarak SMMM sınavına başvuru hakkı verilmesi talebiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Davalı idare tarafından, 26.07.2008 tarih ve 26948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5786 sayılı Kanunun 4. maddesi ile değişik 3568 sayılı Kanunun stajdan sayılan halleri düzenleyen 6/1-e bendinde, hangi görevlerde geçen hizmet sürelerinin staj süresinden sayılacağı yolunda düzenleme yapılırken, Hazine ve Maliye Bakanlığı'nın bünyesinde "Devlet Gelir Uzmanlığı", "Devlet Gelir Politikaları Uzmanlığı", "Devlet Malları Uzmanlığı" gibi kadroların halihazırda mevcut olduğu, Kanun Koyucunun bu görevleri stajdan sayılan haller arasında düzenlemediği, sadece Bütçe Kontrolörleri, Muhasebat Kontrolörleri ve Milli Emlak Kontrolörlerinin çalışmalarının stajdan sayıldığı, 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede yapılan değişiklik ve eklenen Geçici 14. madde ile bu kadroların tamamının Maliye Uzmanı unvanı altında toplanmasının, daha önceden gelir politikaları uzmanı olarak çalışanları Bütçe Kontrolörü, Muhasebat Kontrolörü veya Milli Emlak Kontrolörü yapmadığı, davacının daha önceden stajdan sayılan bir görevde bulunurken Maliye Uzmanlığına atanmadığı açık olduğundan, dava konusu işlemin hukuka uygun olduğu iddialarıyla İdare Mahkemesi kararının bozulması istenilmektedir.
3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu'nun "Staj ve staj süresinden sayılan hizmetler" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, "Serbest muhasebeci mali müşavirlik stajı, bağımsız çalışan serbest muhasebeci mali müşavir veya yeminli mali müşavir yanında veya şirketlerinde yapılır. Staja başlayabilmek için staja giriş sınavını kazanmak ve Birlik tarafından kurulan Temel Eğitim ve Staj Merkezinin eğitim programını tamamlayıp başarılı olmak şarttır. Temel Eğitim ve Staj Merkezinin kurs ve seminerlerinde geçen ve altı ayı aşmayan süreler, staj süresinden sayılır. İkinci fıkranın (a), (b), (c), (d), (e), (f), (g), (h) ve (i) bentlerindeki stajdan sayılan hizmetlerde bulunanlar bu fıkra kapsamı dışındadır."; 2. fıkrasında, "Aşağıdaki bentlerde sayılan hizmet süreleri staj süresinden sayılır. (...) e) 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname uyarınca görev yapan Bütçe Kontrolörleri, Muhasebat Kontrolörleri ve Milli Emlak Kontrolörlerinin bu hizmetlerde geçen süreleri," hükümlerine yer verilmiştir.
02.11.2011 tarih ve 28103 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname'nin "Değiştirilen hükümler" başlıklı 17. maddenin (5) numaralı bendinde, "13/12/1983 tarihli ve 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin; g) 43 üncü maddesi başlığı ile birlikte aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
Maliye Uzmanlığı ve Defterdarlık Uzmanlığı
Madde 43 - Bakanlık merkez teşkilatında Maliye Uzmanı ve Maliye Uzman Yardımcısı çalıştırılabilir. Maliye Uzmanı ve Maliye Uzman Yardımcılarına diğer görevlerinin yanısıra görev yaptıkları başkanlık ve genel müdürlüklerin görev alanına giren konularda ilgili kuruluşlar nezdinde araştırma, inceleme ve analiz işleri ile mevzuatla kendilerine verilen diğer görevler yaptırılabilir. Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Muhasebat Genel Müdürlüğü, Milli Emlak Genel Müdürlüğü ve Personel Genel Müdürlüğünde görev yapan Maliye Uzmanlarına, yönetmelikle belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde genel müdürlüklerin görev alanına giren konularda teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma işleri yaptırılabilir. (...)
ğ) Ek 32 nci maddesinden sonra gelmek üzere aşağıdaki ek maddeler eklenmiştir.
Kadrolar
Ek Madde 34 - 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin eki (I) sayılı cetvelin Maliye Bakanlığına ait bölümünde yer alan “Muhasebat Başkontrolörü”, “Milli Emlak Başkontrolörü”, “Başkontrolör”, “Muhasebat Kontrolörü”, “Milli Emlak Kontrolörü”, “Kontrolör”, “Devlet Bütçe Uzmanı”, “Mali Suçları Araştırma Uzmanı”, “Devlet Muhasebe Uzmanı”, “Devlet Gelir Politikaları Uzmanı” ve “Devlet Malları Uzmanı” kadro unvanları “Maliye Uzmanı” şeklinde (...) değiştirilmiştir.
h) Geçici 13 üncü maddesinden sonra gelmek üzere aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.
“Geçici Madde 14 - Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin yayımı tarihinde;
a) Muhasebat Başkontrolörü, Milli Emlak Başkontrolörü, Muhasebat Kontrolörü, Milli Emlak Kontrolörü, Devlet Bütçe Uzmanı, Mali Suçları Araştırma Uzmanı, Devlet Muhasebe Uzmanı, Devlet Gelir Politikaları Uzmanı ve Devlet Malları Uzmanı kadrolarında bulunanlar, Maliye Uzmanı kadrolarına ve bunların yardımcıları ile stajyerleri, Maliye Uzman Yardımcısı kadrolarına, (...) başka bir işleme gerek kalmaksızın halen bulundukları kadro dereceleriyle atanmış sayılırlar. Muhasebat Başkontrolörü, Milli Emlak Başkontrolörü, Muhasebat Kontrolörü, Milli Emlak Kontrolörü, Devlet Bütçe Uzmanı, Mali Suçları Araştırma Uzmanı, Devlet Muhasebe Uzmanı, Devlet Gelir Politikaları Uzmanı ve Devlet Malları Uzmanı kadrolarında geçirilen süreler Maliye Uzmanı kadrosunda (...) geçmiş sayılır. (...) Mevzuatta Muhasebat Kontrolörü, Milli Emlak Kontrolörü, Devlet Bütçe Uzmanı, Mali Suçları Araştırma Uzmanı, Devlet Muhasebe Uzmanı, Devlet Gelir Politikaları Uzmanı ve Devlet Malları Uzmanı ve bunların yardımcıları ile stajyerlerine yapılan atıflar ilgisine göre Maliye Uzmanı veya Maliye Uzman Yardımcısına (...) yapılmış sayılır." hükümlerine yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden, davacının, 08.08.2002 tarihinde, aday Devlet Gelir Uzman Yardımcılığına, 26.01.2006 tarihinde Devlet Gelir Uzmanlığına, 06.10.2011 tarihinde Devlet Politikaları Uzmanlığına atanarak görev yaptığı, 02.11.2011 tarihinde Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 17. maddesiyle 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen Geçici 14. madde uyarınca Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesinde mevcut bulunan çeşitli kadro unvanlarına sahip uzmanlık ve kontrolörlük kadrolarının "Maliye Uzmanı" adı altında birleştirilmesi üzerine, 02.11.2011 tarihinde Maliye Uzmanı olarak atandığı, anılan kadroda 3 yıldan fazla bir süre fiilen görev yaptıktan sonra 22.12.2014 tarihli dilekçe ile Maliye Uzmanlığında geçen hizmet sürelerinin 3568 sayılı Kanunun 6/2-e bendi kapsamında değerlendirilip değerlendirilmeyeceğinin sorulduğu, davalı idarece ilk etapta davacının Hazine ve Maliye Bakanlığı Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü bünyesinde Maliye Uzmanı olarak yapmış olduğu görevde geçen hizmet sürelerinin staj süresinden sayılması uygun bulunarak 23.01.2015 tarihli yazı ile davacıya bildirildiği, bu bildirim üzerine davacının 26.01.2015 tarihli serbest muhasebeci mali müşavirlik sınavlarına katılma başvurusunda bulunduğu, başvurusunun Muhasebat Başkontrolörü veya Muhasebat Kontrolörü kadrosunda görev yapmış olanlardan Maliye Uzmanı kadrolarına atanmış olanların hizmette geçen sürelerinin 3568 sayılı Kanunun 6/2-e bendi kapsamında stajdan sayılan hizmetler kapsamında değerlendirilebileceği, anılan kadrolardan Maliye Uzmanı kadrosuna geçilmediğinden hizmet sürelerinin staj süresinden sayılmasının uygun bulunmadığı, … tarih ve … sayılı yazının sehven bildirildiği ve geçersiz olduğu, SMMM sınav başvurusunun uygun olmadığına karar verilmesi üzerine bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmıştır.
Yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri bir arada değerlendirildiğinde, 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 02.11.2011 tarihi itibarıyla yürürlüğe girmesiyle birlikte, Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesinde mevcut bulunan çeşitli kadro unvanlarına sahip uzmanlık ve kontrolörlük kadrolarının "Maliye Uzmanı" adı altında birleştirildiği, bu tarihten itibaren Bakanlık bünyesinde "Maliye Uzmanı", "Maliye Uzman Yardımcısı", "Defterdarlık Uzmanı" ve "Defterdarlık Uzman Yardımcısı" kadroları altında ilgililerin durumlarına uygun kadrolara atama yapılarak 657 sayılı Kanun uyarınca memur istihdamına olanak sağlandığı anlaşılmaktadır. Diğer taraftan, Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesinde yer alan kadroların Maliye Uzmanı adı altında birleştirilmesine karşın 26.07.2008 tarih ve 26948 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 5786 sayılı Kanunun 4. maddesi ile değişik 3568 sayılı Kanunun 6/2-e bendinde, 02.11.2011 tarihi itibarıyla kadro unvanı hukuken ortadan kaldırılan ve uygulama alanı da bulunmayan Bütçe Kontrolörleri, Muhasebat Kontrolörleri ve Milli Emlak Kontrolörlerinin bu hizmetlerde geçen sürelerinin staj süresinden sayılacağı düzenlemesine yer verildiği görülmektedir.
Öte yandan, 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin genel gerekçesi incelendiğinde ise, Maliye Bakanlığı kadrolarında istihdam edilmekte olan kontrolör, denetmen ve uzmanların, merkez ve taşra teşkilatları itibarıyla aynı çatı altında toplanarak daha etkin bir uzmanlaşma modelinin oluşturulmasının hedeflendiği, kontrolör ve denetmenler eliyle yürütülmekte olan denetim hizmetinin, diğer görevlerinin yanında uzmanlarca yerine getirilmesinin sağlandığı ifade edilmektedir.
Buna göre, 02.11.2011 tarihinde yürürlüğe girerek Hazine ve Maliye Bakanlığında mevcut bulunan muhtelif kadro unvanlarının birleştirilerek Maliye Uzmanı olarak yeni bir kadro unvanı ihdas edildiğinden, 3568 sayılı Kanunun 6/2-e bendinde yer alan düzenleme de dikkate alınarak; 26.07.2008 ila 02.11.2011 tarihleri arasında Bütçe Kontrolörü, Milli Emlak Kontrolörü veya Muhasebat Kontrolörü unvanıyla görev yapanların bu hizmetlerde geçen sürelerinin SMMM staj süresinden sayılacağı; yine bu tarih aralığında Hazine ve Maliye Bakanlığında mevcut bulunan diğer kadro unvanlarından olan Devlet Gelir Uzmanlığı, Devlet Gelir Politikaları Uzmanlığı gibi görevlerde bulunanların ise, bu görevlerde geçen hizmet sürelerinin 3568 sayılı Kanunda yer alan açık hüküm sebebiyle staj süresinden sayılamayacağı; 02.11.2011 tarihi itibarıyla yürürlüğe giren 659 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 17. maddesi uyarınca, Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesinde mevcut bulunan kadro unvanları birleştirilerek özlük hakları bakımından birbirlerine eşit hale getirildiğinden, bu tarihten sonra Maliye Uzmanı unvanıyla hizmette geçen görev sürelerinin ise staj süresinden sayılması gerektiği sonucuna ulaşılmaktadır.
Bu durumda, 02.11.2011 tarihinde Maliye Uzmanlığı kadrosuna atanan ve bu kadroda idareye başvuru tarihi olan 22.12.2014 tarihine kadar 3 yılı aşkın bir süre fiilen görev yaptıktan sonra, mevcut çalışmalarının staj süresinden sayılması isteminde bulunduğu anlaşılan davacının, 02.11.2011 tarihinden önce "Devlet Gelir Uzmanlığı" ve "Devlet Politikaları Uzmanlığı" görevlerinde geçen hizmet sürelerinin staj süresinden sayılamayacağı, 02.11.2011 tarihinden itibaren Maliye Uzmanı unvanıyla anılan kadroda geçen hizmet sürelerinin ise yukarıda yer verilen mevzuat hükümleri uyarınca staj süresinden sayılması gerektiği sonucuna varılmakla aksi yönde tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davacının temyiz isteminin reddiyle … İdare Mahkemesince verilen ve hüküm fıkrası itibariyle hukuka uygun bulunan kararın yukarıda belirtilen gerekçeyle onanmasına temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 04/11/2020 tarihinde oybirliği ile karar verildi.