Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2016/6154 E. , 2020/5597 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2016/6154
Karar No : 2020/5597
DAVACILAR : 1- …
2- …
3- …
VEKİLLERİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … Bakanlığı / …
VEKİLİ : Av. …
2- … Kaymakamlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
1-31/05/2013 tarih ve 28663 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 355 Sıra Nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 14. maddesinin 2. fıkrası ile,
2-Anılan Tebliğ hükmüne dayanılarak tesis edilen ve mülkiyeti Hazineye ait bulunan Hatay ili, Samandağ ilçesinde kain tapunun … nolu parselinde kayıtlı taşınmazı tarımsal amaçla kullandıklarından bahisle kendilerine doğrudan satılmasına dair davacıların taleplerinin reddine ilişkin Samandağ Kaymakamlığı'nın … tarih ve …, … ve … sayılı işlemlerinin iptalleri istenilmektedir.
DAVACILARIN İDDİALARI :
Mülkiyeti Hazineye ait bulunan Hatay ili, Samandağ ilçesinde kain, tapunun … nolu parselinde kayıtlı taşınmazı, fiili taksim yapmak suretiyle uzun yıllardır tarımsal amaçla kullandıkları, 6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun'un 12. maddesinde aranan tüm şartların mevcut olmasına rağmen taleplerinin reddedildiği, ret işlemlerine dayanak olan 355 sıra sayılı Milli Emlak Genel Tebliği'nin 14. maddesinin 2. fıkrasında yer alan Hatay ilindeki taşınmazların satılamayacağı yönündeki düzenlemenin Anayasadaki eşitlik ilkesine aykırılık teşkil ettiği, bu konuda sınırlamanın ancak kanunla yapılabileceği, düzenleyici işlemlerin objektif ve genellik ilkesine uygun olma zorunluluğunun bulunduğu, bu nedenle Hatay ili, Samandağ ilçesinde kain, tapunun … nolu parselinde kayıtlı taşınmazı tarımsal amaçla kullandıklarından bahisle kendilerine doğrudan satılmasına dair taleplerinin reddine ilişkin Samandağ Kaymakamlığı'nın … tarih ve …, … ve … sayılı işlemlerinin ve bu işlemlere dayanak teşkil eden 31/05/2013 tarih ve 28663 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 355 sıra sayılı Milli Emlak Genel Tebliği'nin 14. maddesinin 2. fıkrasının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALILARIN SAVUNMALARI :
Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından, 6292 sayılı Kanun'un 12. maddesinde Hazineye ait tarımsal taşınmazların satışı işlemlerinin düzenlendiği, anılan Kanun'un 12. maddesinin 3. fıkrasında, özel kanunları kapsamında kalan ve özel kanunlarına göre değerlendirilmesi gerekenler ile diğer sebeplerle satılamayacağı Maliye Bakanlığınca belirlenecek Hazineye ait tarım arazilerinin bu madde kapsamında hak sahiplerine satılamayacağı hususunun hüküm altına alındığı, bu hükme uygun olarak 355 sıra nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin dava konusu 14. maddesinin 2. fıkrası hükmü ile Hatay ilindeki tarım arazilerinin satılamayacağı yolunda düzenleme yapıldığı, düzenlemenin Kanunun verdiği yetki çerçevesinde olduğu, bu nedenle dava konusu düzenleyici işlemde Anayasaya, mevzuata ve hukuka aykırılık bulunmadığı, Hazineye ait olup davacılar tarafından tarımsal amaçla kullanıldığı ileri sürülen taşınmazın, 6292 sayılı Kanun'un 12. maddesi kapsamında kendilerine doğrudan satış istemlerinin reddine dair işlemlerde de hukuka aykırılık olmadığı savunulmaktadır.
Samandağ Kaymakamlığı tarafından, davanın yasal süresinde açılmadığı, davacıların tarımsal amaçla kullandıkları taşınmazı satın alma taleplerinin, mevzuata uygun olmadığından reddine karar verildiği, idarece Milli Emlak Genel Tebliği uyarınca tesis edilen işlemde mevzuata ve hukuka aykırılık bulunmadığı, bu nedenle davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; davacılar tarafından Hatay ili, Samandağ ilçesi, … beldesinde bulunan … parsel sayılı taşınmazın 6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun uyarınca kendilerine satılması istemli başvurularının reddine ilişkin Samandağ Kaymakamlığı Mal Müdürlüğünce tesis edilen … tarihli …, … ve … sayılı işlemler ile anılan işlemlerin dayanağı 31.05.2013 tarihi ve 28663 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 355 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği'nin 14. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
178 sayılı Maliye Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesinin, (b) fıkrasında; Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, kiralanması, trampası ve üzerinde sınırlı ayni hak tesisi, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve bu yerler için gerekli görülen hallerde kullanma izni verilmesi işlemlerini yapmak Milli Emlak Genel Müdürlüğü'nün görevleri arasında sayılmıştır.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunun 74. Maddesinde, "Tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri aynı tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esasları Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikte belirlenir." kuralı yer almıştır.
6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanunun 1. maddesinde, bu kanunun 31.8.1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 2. maddesi gereğince, Hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan yerlerin değerlendirilmesi, yeni orman alanlarının oluşturulması, nakline karar verilen Devlet ormanları içinde veya bitişiğinde bulunan köyler halkının yerleştirilmesi ve orman köylülerinin kalkınmalarının desteklenmesi ile Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin usul ve esasların oluşturulmasını amaçlandığı belirtilmiş, aynı Kanunun "Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin işlemler" başlıklı 12. maddesinin 3. fıkrasında, kamu hizmetine tahsis edilmiş veya fiilen bu amaçla kullanılanlar, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte geçerli olan belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan yerler, belediye ve mücavir alan sınırları dışında olmakla birlikte kamu kurum ve kuruluşlarının hazırladıkları planlarda tarım dışı kullanıma ayrılmış alanlar, denizlerde kıyı kenar çizgisine beş bin metre, tabii ve suni göllerde kıyı kenar çizgisine beş yüz metreden az mesafede bulunan alanlar ile içme suyu amaçlı barajların mutlak ve kısa mesafeli koruma alanları içinde kalan yerler, satış tarihi itibarıyla arazi toplulaştırılması yapılacak yerler, özel kanunları kapsamında kalan ve özel kanunlarına göre değerlendirilmesi gerekenler ile diğer sebeplerle satılamayacağı Maliye Bakanlığınca belirlenecek Hazineye ait tarım arazileri bu madde kapsamında hak sahiplerine satılmayacağı, hazineye ait tarım arazilerinden kadastrosu yapılmayan yerlerin kadastrosu yapıldıktan, tescil harici olanlarin ise Hazine adına tapuya tescil edildikten sonra bu maddeye göre değerlendirileceği düzenlemesine yer verilmiştir.
19/4/2012 tarihli ve 6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun hükümlerine göre Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla anılan Kanunun 12. maddesi ile 14. maddesinin 6. fıkrasına dayanılarak çıkarılan 355 sıra no'lu Milli Emlak Genel Tebliği'nin 14. maddesinin 2. fıkrasında ise, hazineye ait tarım arazilerinden Hatay İli sınırları içerisinde bulunanlar ile Çanakkale İlinin Bozcaada ve Gökçeada İlçeleri sınırları içerisinde bulunanların satışa konu edilmeyeceği ve satış kapsamı dışında tutulacağı, ayrıca, Bakanlıkça satılamayacağı tespit edilen ve valiliklere (defterdarlık) bildirilen il, ilçe ve köylerde bulunan Hazineye ait diğer tarım arazilerinin de satışa konu edilmeyeceği ve satış kapsamı dışında tutulacağı düzenlemesi yapılmıştır.
Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemeler bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve kanun hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. Diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenleme soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içermektedir. Anılan sistemde bir üst norm bir alt norma oranla daha genel ve soyut ifadeler taşımakta, bir alt norm ise daha özel ve somut ifadelerle bir üst normun ne amaçlamak istediğini somut olarak ortaya koymaktadır. Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı da İdare Hukukunun en temel ilkelerindendir. Mevzuat belirleme tekniği açısından da, idarenin Yasayla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında da, takdir yetkisine sahip olduğu, ancak bu takdir yetkisinin kamu yararı, hizmet gerekleri, hukuk devleti ve hukuk güvenliği ilkesine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.
Bilindiği gibi, idare hukukunda normlar hiyerarşisinde yönetmeliklerden sonra gelen düzenleyici işlemlerden olan tebliğlerin, üst hukuk normu hükümlerine açıklık getirilmesi ve Kanunun ve Yönetmeliğin uygulamasını göstermek amacıyla düzenleneceği açıktır.
Bu durumda, dava konusu 355 sıra no'lu Tebliğin iptali istenilen 14. maddesinin 2. fıkrasının, dayanağı olan 6292 sayılı Kanunun 12. maddesinin 3. fıkrasında yer alan düzenlemeye paralel ve uygun nitelikte hazırlandığı, kanuna aykırı, kanunda öngörülmeyen veya kanun hükmünü daraltıcı herhangi bir koşul getirdiğinden söz etme imkanı da bulunmadığından anılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Davacıların, Hatay ili, Samandağ ilçesi, Değirmenbaşı beldesinde bulunan … parsel sayılı taşınmazın 6292 sayılı Kanun uyarınca kendilerine satılması istemli başvurularının reddine ilişkin Samandağ Kaymakamlığı Mal Müdürlüğünce tesis edilen … tarihli …, … ve … sayılı işlemlerin iptali istemi yönünden ise;
Davacıların başvurularının reddine ilişkin işlemlere dayanak alınan 355 Sıra Nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin dava konusu edilen 14. maddesinin 2. fıkrasında yer alan ibarenin yukarıda yapılan açıklamalar doğrultusunda hukuka aykırılığının saptanmamış olması karşısında anılan düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemlerde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, davanın reddine karar verilmesinin ugun olduğu, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, davalı Samandağ Kaymakamlığı'nın davanın süresinde açılmadığına ilişkin itirazı yerinde görülmemiş olup dosyanın tekemmül ettiği görülmekle Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dava dosyasındaki tüm belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacılar tarafından, fiilen aralarında taksim etmek suretiyle tarımsal amaçla kullandıkları Hatay ili, Samandağ ilçesinde bulunan ve mülkiyeti Hazineye ait olan … parsel sayılı taşınmazın, 6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun'un 12. maddesi kapsamında kendilerine satılması istemiyle 29/12/2014 tarihinde ayrı ayrı başvuruda bulunulmuştur. Anılan başvurular, Samandağ Kaymakamlığı Malmüdürlüğü'nce tesis edilen … tarih ve …, … ve … sayılı işlemler ile taşınmazın satışının uygun görülmediği gerekçesiyle reddedilmiştir. Bunun üzerine davacılar tarafından satış taleplerinin reddine dair anılan işlemlerin ve bu işlemlere dayanak olan 31/05/2013 tarih ve 28663 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 355 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği'nin 14. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İlgili Mevzuat:
6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanun'un 1. maddesinde, bu Kanunun 31/08/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu'nun 2. maddesi gereğince, Hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan yerlerin değerlendirilmesi, yeni orman alanlarının oluşturulması, nakline karar verilen Devlet ormanları içinde veya bitişiğinde bulunan köyler halkının yerleştirilmesi ve orman köylülerinin kalkınmalarının desteklenmesi ile Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin usul ve esasların belirlenmesini amaçladığı belirtilmiştir.
Aynı Kanunun "Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin işlemler" başlıklı 12. maddesinde;
(1) Hazineye ait tarım arazilerinin; 31/12/2011 tarihi itibarıyla en az üç yıldan beri tarımsal amaçla kiralayan, kira sözleşmesi halen devam eden kiracıları veya bu arazileri aynı süreyle tarımsal amaçla kullanan ve kullanımlarının halen devam ettiği idarece belirlenen kullanıcıları ya da paydaşlarından; bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren iki yıl içerisinde bu arazileri bedeli karşılığında doğrudan satın almak için idareye başvuran ve idarece bu maddede belirtilen şekilde tespit ve tebliğ edilen satış bedelini itiraz etmeksizin kabul edenler bu maddeye göre hak sahibi sayılır.
(2) Bu madde kapsamında doğrudan hak sahiplerine satılacak Hazineye ait tarım arazilerinin satış bedeli, 6 ncı maddenin dördüncü fıkrasının dördüncü cümlesinde belirtilen şekilde kullanılanlar için rayiç bedelin yüzde ellisidir, bu şekilde satılan tarım arazilerinin sonradan farklı amaçla kullanılması hâlinde aynı cümlede belirtilen şekilde işlem yapılır. Bu tarım arazilerinin satışında da, bu Kanunda belirtilen satış ve ödeme şartları uygulanır.
(3) Kamu hizmetine tahsis edilmiş veya fiilen bu amaçla kullanılanlar, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihte geçerli olan belediye ve mücavir alan sınırları içinde kalan yerler, belediye ve mücavir alan sınırları dışında olmakla birlikte kamu kurum ve kuruluşlarının hazırladıkları planlarda tarım dışı kullanıma ayrılmış alanlar, denizlerde kıyı kenar çizgisine beş bin metre, tabii ve suni göllerde kıyı kenar çizgisine beş yüz metreden az mesafede bulunan alanlar ile içme suyu amaçlı barajların mutlak ve kısa mesafeli koruma alanları içinde kalan yerler, satış tarihi itibarıyla arazi toplulaştırılması yapılacak yerler, özel kanunları kapsamında kalan ve özel kanunlarına göre değerlendirilmesi gerekenler ile diğer sebeplerle satılamayacağı Maliye Bakanlığınca belirlenecek Hazineye ait tarım arazileri bu madde kapsamında hak sahiplerine satılmaz. Hazineye ait tarım arazilerinden kadastrosu yapılmayan yerler kadastrosu yapıldıktan, tescil harici olanlar ise Hazine adına tapuya tescil edildikten sonra bu maddeye göre değerlendirilir. (Ek cümle: 20/8/2016-6745/69 md.) Ayrıca, 26/4/2012 tarihinden sonra belediye ve mücavir alan sınırları dışına çıkarılan yerler de bu maddeye göre değerlendirilir......" hükümlerine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümlerine dayanılarak, davalı idarece Hazineye ait tarım arazilerinin satışına ilişkin usul ve esasların belirlenmesi amacıyla 355 Sıra Nolu Milli Emlak Genel Tebliği'nin hazırlandığı ve 31/05/2013 tarih ve 28663 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe konulduğu, anılan Genel Tebliğin 14. maddesinin 2. fıkrasında ise, Hazineye ait tarım arazilerinden Hatay ili sınırları içerisinde bulunanlar ile Çanakkale ilinin Bozcaada ve Gökçeada ilçeleri sınırları içerisinde bulunanların satışa konu edilmeyeceği ve satış kapsamı dışında tutulacağı hususunun hüküm altına alındığı anlaşılmaktadır.
Türk İdare Hukuku Sisteminde her norm (düzenleyici işlem), kendisinden üstün olan bir normdan çıkar ve o normdan da diğer bir takım normlar çıkartılır. Normlar hiyerarşisi, hiyerarşik sıradaki hukuk kurallarından altta bulunan kuralın kendi üstündeki kurala aykırı olmamasını ifade etmektedir.
Düzenleyici işlemlerden biri olan tebliğlerin, üst hukuk normu hükümlerine açıklık getirilmesi ve Kanunun ya da Yönetmeliğin uygulamasını göstermek amacıyla yapılması gerekmektedir.
Buna göre, dava konusu edilen Milli Emlak Genel Tebliğinin, 6292 sayılı Kanun'un 12. maddesi uyarınca Hazineye ait arazilerin satışına ilişkin işlemleri düzenlemek ve Kanunda sayılan sebepler dışındaki diğer sebeplerle Hazine ve Maliye Bakanlığınca belirlenecek tarım arazilerini satış kapsamından çıkarmak amacıyla hazırlandığı ve üst hukuk normu olan Kanun hükmüne uygun olduğu görülmekle dava konusu edilen 14. maddesinin 2. fıkrasındaki düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
Mülkiyeti Hazineye ait bulunan Hatay ili, Samandağ ilçesinde kain tapunun … nolu parselinde kayıtlı taşınmazı tarımsal amaçla kullandıklarından bahisle kendilerine doğrudan satılmasına dair davacıların taleplerinin reddine ilişkin Samandağ Kaymakamlığı'nın … tarih ve …, … ve … sayılı işlemlerin dayanağı olan düzenleyici işlem niteliğindeki dava konusu Tebliğ hükmüne aykırı olmadığı sonucuna varıldığından, dava konusu Samandağ Kaymakamlığı Malmüdürlüğü'nce tesis edilen … tarihli ve …, … ve … sayılı işlemlerde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davanın REDDİNE,
2. Aşağıda ayrıntısı gösterilen … TL yargılama giderinin davacılar üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarelere verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacılara iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 02/12/2020 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.