Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2016/6546 E. , 2021/1130 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2016/6546
Karar No : 2021/1130
DAVACI : … Koruma Vakfı
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1-… Bakanlığı/…
VEKİLİ: Av. …
2- … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ: Av. …
DAVANIN KONUSU : Antalya ili, Kaş ilçesine ilişkin olarak yapılan Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararıyla kabul edilen 1/25000 ölçekli çevre düzeni planının ve bu planın dayanağı olup Çevre ve Şehircilik Bakanlığının ... tarihli, ... sayılı kararıyla onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100000 ölçekli Çevre Düzeni Planının kısmen iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :Davaya konu planın aşağıda her bir başlık ayrıntılı olarak yer verilen iddialar doğrultusunda şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI Dava konusu işlemde şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ … DÜŞÜNCESİ : Uyuşmazlığın çözümlenmesi için yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucu düzenlenen bilirkişi raporu doğrultusunda, Antalya ili, Kaş ilçesine yönelik olarak ... tarihli, ... sayılı Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi kararıyla kabul edilen 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile ... tarihli, ... sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kararı ile onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının hassas bölge sınırları ve tarım alanları yönünden reddi, Antalya, Kaş, … Mevkii, … Yarımadası ile … Bölgesinde öngörülen turizm ve tercihli kullanım alanı kararları ve Antalya ili, Kaş İlçesine yönelik nüfus projeksiyonu ve nüfus kabulleri yönünden iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI DANIŞTAY SAVCISI … DÜŞÜNCESİ : Dava, Antalya İli, Kaş İlçesine yönelik olarak ... tarihli, ... sayılı Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi kararıyla kabul edilen 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile ... tarihli, ... sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kararı ile onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının iptali istemiyle açılmıştır.
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. (b) maddesinde "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Sözü edilen kanun maddesine dayanılarak çıkarılan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte "Havza" ; bir akarsu kaynağını besleyen yüzey ve yer altı su kaynaklarının tabii su toplama alanını kapsayacak biçimde, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce belirlenmiş alanlar, "Bölge" coğrafi, sosyal, ekonomik, fiziksel nitelikleri açısından benzerlik gösteren alan ve/veya Devlet Planlama Teşkilatınca belirlenmiş olan istatistiki bölge (düzey 2) birimleri olarak tanımlanmıştır.
Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi (ç) bendinde, Çevre düzeni planı açıklama raporu: Çevre düzeni planının vizyonunun, amacının, hedeflerinin, stratejilerinin, ilkelerinin ve politikalarının açıklandığı ve bunlar doğrultusunda belirlenen projeksiyon nüfusuna, sektörel yapıya, alan büyüklüklerine, plan kararlarına, plan uygulama araçlarına, kurumsal yapıya ve denetime ilişkin gerekçeli açıklamaların yapıldığı ve çevre düzeni planı ile bütün olan rapor;
(d) bendinde; çevre düzeni planı araştırma raporu; Planlama alanına ilişkin geleceğe yönelik projeksiyonların yapılabilmesi, plan kararlarının, koruma ve gelişme politika ve stratejilerinin ve plan hükümlerinin belirlenebilmesi için 7'nci madde kapsamında toplanan verilerin planlama çalışmasında kullanılacak biçimde analiz ve sentezinin yapıldığı, alana yönelik fırsatların, tehditlerin, güçlü yönler ve zayıflıkların belirlenerek ilgilisine göre farklı disiplinlerden uzmanlarca hazırlanan rapor, olarak tanımlanmış; çevre düzeni planının niteliklerinin belirlendiği 5. maddesi (e) bendinde, "planlamaya temel oluşturan verilerin farklılığından dolayı farklı mesleklerden uzmanların fiili katılımı ile hazırlanan üst ölçekli bir plan olduğu" plan nitelikleri arasında yer almıştır.
Yönetmeliğin Planlama Alanının Tespiti Başlıklı 6. maddesinin 1/a bendinde Planlama alanı; Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve Çevre Kanunu kapsamında; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü tarafından belirlenen büyük akarsu havzaları veya Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından belirlenmiş istatistiki bölge birimleri (düzey 2) ile birlikte idari sınırları da dikkate alınarak, en az iki il sınırını içerecek şekilde belirlenir hükmü yer almıştır.
Diğer taraftan 14.06.2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 38. maddesinin 2. fıkrası ile Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik yürürlükten kaldırılmış, Geçici 1. maddesinde, bu yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önce onay makamına sunulan veya idare meclisinde gündeme alınan plan tekliflerinin bu yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten önceki mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılacağı hüküm altına alınmıştır.
Mekansal Planlar Yönetmeliğinin 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde çevre düzeni planı; varsa mekansal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak, orman akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, hava veya il düzeyinde hazırlanabilen plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan plan diye tanımlanmış; 18. maddesinin 1. fıkrasında çevre düzeni planının; coğrafi, sosyal, ekonomik, idari, mekansal ve fonksiyonel nitelikleri açısından benzerlik gösteren bölge, havza veya en az bir il düzeyinde yapılacağı hükme bağlanmış, 19. maddesinde planın ilke ve esasları belirtilmiştir.
Davacılar tarafından, davaya konu çevre düzeni planının iptali istemiyle açılan bu davada hem plan hükümlerinin hem de planla getirilen mekansal kullanım kararlarının iptali istenmektedir.
Dava konusu çevre düzeni planlarının ilgili mevzuatta belirlenen kurallara, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygun olup olmadığının belirlenmesi amacıyla yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonucunda düzenlenen bilirkişi raporunda özetle;1/100.000 ölçekli ÇDP'nın, plan araştırma raporu, plan açıklama raporu ve plan hükümlerini içeren raporu incelendiğinde, planlama alanı içerisinde yer alan ekosistem alanları ile bunlarla ilişkili doğal ve çevresel niteliğe sahip bölge ve alanların, planlama çalışması kapsamında ele alındığı anlaşılmaktadır. Plan araştırma raporunun birden çok bölümünde; sit alanlarını içeren doğal ve kültürel değerlere, toprak kabiliyeti ve bitki örtüsü gibi unsurları içeren doğal yapıya, flora, fauna ve hassas ekosistemleri içeren ekolojik yapıya ve çevre sorunlarına ilişkin bilgi ve verinin toplandığı, bunların incelendiği anlaşılmaktadır. Ayrıca, doğal yapı unsurlarına ilişkin veri ve bilgilerin bir bölümüne plan açıklama raporunda da yer verilmektedir. Plan hükümleri arasında ise; araştırma ve açıklama raporundaki bilgilerden hareketle bazı koruma ilkelerinin geliştirildiği, özel önem ve niteliği haiz statü alanlarının tanımları yanı sıra bu alanların korumasına ilişkin ilkeler ile ulusal ve uluslararası mevzuat düzenlemelerinin hatırlatıldığı tespit edilmektedir. Dolayısıyla, Davacının iddia ettiği gibi, planlama alanındaki önemli doğal ve çevresel değerlere ilişkin veri ve bilgiler ile bu değerleri ele alan önceki çalışmaların, dava konusu planlama çalışmalarında hiç dikkate alınmadığı iddiasının geçerli olmadığı düşünülmektedir. Dava konusu 1/100.000 ölçekli ÇDP'nİn lejantı ve plan paftaları incelendiğinde, üst Ölçekli bir planlama çalışmasında dikkate alınması gereken farklı statüdeki koruma alanlarının dava konusu planlama çalışmasında dikkate alındığı, lejant maddeleri arasında bunlara yer verildiği ve plan paftalarında da gerekli gösterimlerin yer aldığı tespit edilmektedir. Dava konusu 1/100.000 ölçekli ÇDP'nin lejant maddeleri arasında koruma alanlarına ilişkin olarak aşağıdaki resimde verilmektedir. Görüldüğü gibi, doğal ve çevresel Öneme sahip alanlar olması gereken zenginlikte plan lejantına ve dolayısıyla paftalarına yansıtılmıştır." tespit ve değerlendirmelerine yer verildiği, Davacı "Tarım dışı kullanım taleplerinin, öncelikle niteliği en düşük tarım alanında değerlendirilebileceği esastır" şeklindeki plan hükmüne İtiraz etmekte, anılan plan hükmünün, tarım alanlarının zamanla başka kullanımlar için kaybedebileceği kaygısını ve kuşkusunu uyandırdığını ileri sürmüştür. Bilirkişi Kurulumuz, yapılaşmamış toprağın her zaman potansiyel tarım alanı niteliği taşıdığı ve en sonunda her kentsel büyümenin söz konusu potansiyel alanların tüketilmesi anlamına geldiği gerçeğinden hareketle, kaygı ve kuşku duyulacak konunun "niteliği en düşük tarım alanlarının kullanılması ihtimalinden çok gereksiz alan ve toprak tüketen büyüme öngörülerinde aranması gerektiğine işaret etme gereği duymuştur. Bu nedenle anılan plan hükmünün kendi başına özel bir sorun İçermediği düşünülmektedir." tespit ve değerlendirmesine yer verildiği, Nüfus kabullerinin, planın tüm kararlarını etkileyen önemli bir veri olduğu belirtilmelidir. Bu verinin, teknik ve bilimsel yöntemlerden yararlanılarak, kuşkuya ve belirsizliğe yer vermeyecek şekilde üretilmesi gerekir. Ayrıca planın ilgili belgelerinde bu verinin elde edilmesine ilişkin kapsamlı ve doyurucu açıklamalara da yer verilmelidir. Bunlar, planlama esasları ve şehircilik ilkeleri bakımından temel gerekliliklerdir. Bilirkişi Kurulumuz, dava konusu plan özelinde bu gerekliliklerin titizlikle yerine getirildiğinden kuşku duymaktadır. 1/100.000 ve 1/25.000 Ölçekli her iki planın da araştırma raporu ve plan açıklama raporunda, nüfus projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasında 3-5 kata ulaşan kayda değer bir fark olması ve bu farkın teknik ve bilimsel dayanaklarına ilişkin doyurucu bir açıklamanın yapılmamış olması Kurulumuzca önemli bir yanlışlık olarak saptanmaktadır.
Plancılar, matematiksel yöntemler yardımıyla ve güncel verilere dayanarak nüfus projeksiyonlarını yapmıştır. Planın temel araştırma veri tabanını oluşturan Plan Araştırma Raporunda, demografik verilerin toplanması ve analiz edilmesi ile nüfus kestirimlerinin yapılması konularında önemli bir sorun saptanmamakla birlikte, asıl sorun, plan açıklama raporunda yer alan ve araştırma raporundaki projeksiyon sonuçlarından farklı olan nüfus kabullerinden kaynaklanmaktadır. Projeksiyonlar yanı sıra yerleşmelerin gelişimine etki edecek diğer dinamikleri de dikkate alarak farklı nüfus kabulleri yapılması anlaşılır olmakla birlikte, kabuller ile projeksiyon sonuçlan arasında önemli düzeyde fark olması halinde, bu farkın nesnel ve bilimsel temellerinin açıklanması ve gerekçelerinin ortaya konulması gerekir. Aksi takdirde, planın nüfus öngörülerinin abartılı olduğu, bu doğrultuda planın alan kullanım kararlarının da irrasyonel olduğu şekildeki itiraz ve eleştirilere haklılık zemini yaratılmış olur. Bu çerçevede Bilirkişi Kurulumuz, planda geliştirilen tüm alan kullanımlarına ilişkin öngörü ve kararları doğrudan etkileyecek olan nüfus verilerine ilişkin olarak, planın araştırma ve açıklama raporları arasındaki farkın gerekçeleri ile açıklanması ve gereken düzeltmelerin yapılmasının dava konusu planlama çalışması için temel bir zorunluluk olduğu görüşündedir. Kentsel gelişme alanlarına ilişkin olarak ise davacıların 1/25.000 ve 1/100.000 ölçekli Planların Plan Açıklama Raporlarında Kaş yerleşmesi için nüfusla ilgili öngörülerin hiçbir bilimsel temeli olmadığı yönündeki savla ilgili olarak; dava konusu planlarda tartışmalı nüfus kestirimlerinin dahi 3-5 kat üzerinde nüfus öngörüleri yapılmış olduğu, planlama çalışmalarının tartışmalı nüfus kabullerine dayandırıldığı gözlenmiştir. Dava konusu 1/100.000 ölçekli planın açıklama raporunda, planın analitik etüt çalışmasında ulaşılan nüfus projeksiyonları ile planın nüfus kabulleri arasındaki fark hiç konu edilmemekte, bu farkın dayanaklarının neler olduğu, hangi kabuller ve çözümlemeler sonucunda bu farka ulaşıldığı konularına açıklık getirilmemektedir. Dolayısıyla, Kaş merkezi için gerekçeleri açık bir biçimde ortaya konulmadan, planlama çalışmalarına esas olmak üzere 2025 yılı için kestirim verilerinin birkaç kat üzerine çıkan yüksek nüfus öngörüleri doğru ve güvenilir olarak görülmemiştir. Dava konusu planlar; plansızlık sonucu gelişigüzel bir biçimde oluşmuş gelişme eğilimlerini ya da inisiyatiflerini veri alarak bunları plan öngörüsü haline getirmekte, parçacı ve birbirinden kopuk kentsel gelişme ve turizm tesisi alanlarının ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Bu durumda, Kaş'a özgün niteliğini kazandıran doğal ve arkeolojik alanlar ile orman alanları süreklilik arz eden ekosistemler olmaktan çıkıp, kentsel gelişme alanlarının arasında kalan "eşikler" konumuna itileceklerdir. Bu durum ise doğal alanlar üzerindeki gelişme baskısını artıracaktır. Alt ölçekli planlar ile imara açılan alanların sorgulanmadan üst ölçekli plan kararı haline getirilmesi, planlama ilkeleri ve şehircilik esasları ile bağdaşmamaktadır." görüşlerine yer verildiği, Planlama yaklaşımı bakımından; "Üst ölçekli planı yapan idare, somut alan kullanımlarına ilişkin kararların kesinleştirilmesi sorumluluğunun alt ölçekli planlama çalışmalarına ait olduğunu belirtirken, alt ölçekli planı yapan idare ise üst ölçekli plan kararlarının alt ölçekte aynen devam ettirilmesinin gerekçesini, üst ölçekli planı hazırlayan idarenin belirlediği vizyona ve yaptığı öngörülere dayandırmaktadır. Bu da üst ölçekli planların öngörülerinin, ölçekler arası geçişlerde kapsamlı ve anlamlı sorgulamalar yapılmadan aynen devam ettirilmesi sonucunu doğurmaktadır. Bu durumda da 1/100.000 ölçekli planın alan/kullanım temelli kararlarının şematik olduğu, alt ölçekli planlama çalışmalarında bu kararların somutluk ve kesinlik kazanacağı iddiası havada kalmaktadır. Üst ölçekli planların şematik olduğu öne sürülen kullanım öngörüleri, alt ölçekli planlarda çok kısmi değişiklikler ile büyük ölçüde korunmaktadır. Ayrıca üst ölçekli bir planın yönlendirmesi olmadan yapılan daha alt ölçeklerdeki planlardan gelen kararların, hak kaybı oluşması ve benzeri gerekçeler ile üst ölçekli planlara aktarılması sonucunda, farklı ölçeklerdeki planlar arası geçişin mantığı ortadan kalkmaktadır.
Dava konusu 1/100.000 ve 1/25.000 ölçekli planlar arasında bu durumu açık biçimde ortaya koyan bir ilişki söz konusudur. Üst ölçekli planda, tercihli kullanım alanı ya da turizm tesis alanı olarak öngörülen bölgeler, alt ölçekli planda büyük ölçüde turizm tesis alanı kısmen de kentsel gelişme alanı olarak öngörülmüştür. Kurulumuz, farklı kademelerdeki bu iki plan arasında bu şekilde ortaya çıkan ilişkinin, planların kademeli birlikteliği ilkesi başta olmak üzere planlama ilkeleri ve şehircilik esaslarıyla bağdaşmadığı kanaatindedir.
Dava konusu planın Kaş'ta öngördüğü turizm yatırımları, Kaş'ın mevcut turizm yapısını ciddi biçimde değiştirecek niteliktedir. Çok büyük ve mevcut durumda yapılaşmamış alanların turizm tesis alanı olarak belirlenmesi, büyük Ölçekli konaklama tesislerinin yapı İması, dolayısıyla kitle turizminin önünün açılması potansiyeli taşımaktadır. Özellikle ... yarımadası İle ...Mevkiindeki turizm tesis alanları, bu niteliktedir.
Kuşkusuz, üst ölçekli bir planlama çalışması kapsamında belirli bir yerleşmedeki ekonomik faaliyetin yapısı ve niteliğinde köklü bazı değişiklikler öngörülebilir, Dolayısıyla dava konusu ÇDP'nin Kaş kentindeki turizm faaliyet ve yatırımlarını çeşitlendirecek ve niteliğini değiştirecek türden kararlar İçermesinde planlama esasları bakımından bir aykırılık öne sürülemez. Ancak, bu denli önemli ve yapısal değişiklik öngören üst ölçekli bir planlamanın, nesnel ve bilimsel dayanaklarının olması ve bunların planın ilgili belgelerinde açık ve net bir biçimde tartışılması beklenir. Kaş gibi, içinde yer aldığı bölgenin doğal ve fiziksel yapısı ile uyumlu, özel nitelikli bir turizm yapısına sahip olan kent İçin mevcut yapıyı koruyup geliştirmek dururken, neden kitle turizmi gibi doğal çevrenin taşıma kapasitesini zorlayabilen, büyük ölçekli İnşaat ve altyapı yatırımları gerektiren bir turizm yaklaşımına geçişin öngörüldüğü ikna edici düzeyde veri ve bilgiye dayanarak açıklanmak durumundadır. Diğer bir ifadeyle, Kaş'ta kitle turizmine ve büyük ölçekli turizm tesislerine yönelik bir ihtiyaç varsa, öncelikle bu ihtiyaç dayanakları ile birlikte açık ve net bir biçimde ortaya konulmalıdır. Sonrasında ise bu ihtiyacın karşılanması amacıyla kullanılabilecek uygun alanlar; çevresel ve doğal değerler, arazi yapısı, altyapı olanakları ve benzeri etmenler dikkate alınarak belirlenmelidir. Oysa dava konusu planlarda bu tür bir yaklaşım gözlenememektedir. 1/100.000 ölçekli planın gerek açıklama raporunda gerekse uygulama hükümlerinde bu tür bir değerlendirme ve açıklama yapılmadığı gibi, aksine hem Kaş'ın da içinde bulunduğu planlama alt bölgesinde hem de Kaş ilçesi özelinde baskın sektör olarak tarım vurgulanmaktadır. Bu yönüyle bakıldığında Kurulumuz, dava konusu planın Kaş kenti özelindeki turizm yatırımı öngörülerinin, üst ölçekli bir planlamadan beklenen kapsam ve içerikte bir analitik inceleme ve değerlendirmeye dayanmadığı kanaatine sahiptir." görüşüne,B) ... Mevkii bakımından; "Kaş'ın mevcut yerleşik alanından uzakta, henüz yapılaşmamış bir koy niteliğindedir. Alan, 3. Derece Doğal Sit Alanı olup, içerisinde ve komşuluğunda arkeolojik sit alanları bulunmaktadır. Bölge ayrıca Kaş Kekova Özel Çevre Koruma Alanı'nın da yanındadır. Dava konusu planların böylesi bir bölgede, büyük bir alanı turizm tesis alanı olarak öngörmesi şehircilik ilkeleri ve planlama esasları ve koruma yaklaşımı açısından doğru değildir." görüşüne, C) ... yarımadası bakımından; "Tümüyle 3. derece doğal sit alanı olup, içerisinde Arkeolojik Sit Alanı da bulunmaktadır, yarımadanın güneybatı ucunda, mevcut kentten oldukça kopuk bir biçimde ikinci konut gelişimi gözlenmektedir. Dava konusu planların, yarımadadaki bu türden gelişme eğilimlerini denetim altına alması beklenirken, yeni konut ve turizm yatırımları öngörülmesi her iki plan açısından. özellikle de korumaya yönelik hedefler dikkate alındığında tutarsızlık yaratmaktadır. 3. derece doğal sit alanlarında konut ve turizm yatırımlarına izin veren ilke kararları olması, bu tutarsızlığa gerekçe oluşturmamalıdır. ... yarımadası İnceboğaz Mevkii ise, yarımadanın denize en açık yerinde ve en dar bölgesinde, arkeolojik sit alanının da hemen yanında bulunmaktadır. Buradaki yapılaşma, yanmada genelindeki yapılaşma ve gelişme baskısını artıracak, kentin doğal çevre ile bütünleşen görünümünü bozacak, bunların yanı sıra 1. derece arkeolojik sit alanı üzerinde olumsuz etkiler yaratacaktır. Tümüyle doğal sit alanı olan ve içerisinde arkeolojik sit alanı da barındıran ... Yarımadası'nın güneybatı ucu İle İnceboğaz Mevkiinde gelişme alanları ve turizm tesis alanları öngörülmesi doğru bir planlama yaklaşımı değildir." görüşüne,D) ... bölgesi bakımından; "Turizm tesis alanları, orman alanlarından parçacı bir biçimde ayrılmış parsellerde öngörülmüştür. Orman alanları içerisinde bulunan ve halen yapılaşmamış bu bölgelerde, parçacı biçimde öngörülen turizm yatırımları, doğal niteliğe sahip bölgede gelişme baskısını arttıracaktır. Bu da zaman içinde bölgedeki doğal yapının geri dönüşü olmayacak şekilde zarar görmesine neden olacaktır. Alanın topografik yapısı ve mevcut kentsel alandan kopuk olması altyapı sunumunu güç ve pahalı hale getirmektedir. ... bölgesinde kentten kopuk, olumsuz çevresel etkiler yapma potansiyeline sahip parçacı turizm tesis alanı öngörüleri planlama esasları ve şehircilik ilkelerine aykırıdır." görüşlerine yer verildiği anlaşılmaktadır.
Davacılar iddiaları doğrultusunda, uyuşmazlık, Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Antalya, Kaş, ... Mevkii, ... Yarımadası ile ... Bölgesinde öngörülen turizm ve tercihli kullanım alanı kararları yönünden değerlendirildiğinde, bilirkişi raporundaki tespitler göz önünde bulundurularak, doğal niteliği korunması gereken alanlarda bu ölçüde turizm ve tercihli kullanım alanı planlanmasının şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Öte yandan dayanağı üst ölçekli plan kararları hukuka aykırı bulunduğundan, alt ölçekli 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının bu kısımlarında da hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Dava konusu çevre düzeni planlarının Antalya İli Kaş İlçesine yönelik nüfus projeksiyonları ile nüfus kabulleri yönünden incelenmesinden; dava konusu çevre düzeni planlarının araştırma raporları ve plan açıklama raporlarındaki nüfus projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasındaki farkın ,somut ve nesnel gerekçelerinin ortaya konulamadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla nüfus değerlerinin ayrıntılı bir inceleme ve araştırmaya dayanmadan belirlendiği sonucuna varıldığından çevre düzeni planlarının Antalya İli ,Kaş İlçesine yönelik nüfus projeksiyonu ve nüfus kabullerine ilişkin kısımlarında da şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına uyarlık bulunmamaktadır.
Davacının planda, orman ve tarım alanları her ne kadar yasal düzenlemelere uygun bir şekilde ele alınmış olsa da, bu alanda yapılan karasal ve denizel araştırmalara ve sonuçlarına ilişkin hiçbir bilgiden yararlanıImadığı, yararlanılsaydı Kaş ilçesi ve çevresindeki denizel ve karasal endemik, nadir, nesli tehdit ve tehlike altında olan tüm türlerin ve biyolojik çeşitlilik alanlarının bulunduğu hassas bölge sınırlarının plana işlenmesi gerektiği iddiası yönünden; bilirkişi raporundaki görüşler doğrultusunda davaya konu planların bu kısmının yürürlükteki mevzuata uygun olarak hazırlandığı sonucuna varıldığından dava konusu çevre düzeni planlarında hassas bölge sınırları yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Davacının tarım alanlarına ilişkin olarak; tarım dışı kullanım taleplerinin, öncelikle niteliği en düşük tarım alanında değerlendirilebileceği esastır" şeklindeki plan hükmünün tarım alanlarını zamanla başka kullanımlar için kaybedilebileceği kuşku ve kaygısını getirdiği iddiası yönünden; yapılaşmamış toprağın her zaman potansiyel tarım alanı niteliği taşıdığı ve en sonunda her kentsel büyümenin söz konusu potansiyel alanların tüketilmesi anlamına geldiği gerçeğinden hareketle, kaygı ve kuşku duyulacak konunun "niteliği en düşük tarım alanlarının kullanılması ihtimalinden çok gereksiz alan ve toprak tüketen büyüme öngörülerinde aranması gerektiğine işaret etme gereği duyulduğu, bu nedenle anılan plan hükmünün kendi başına özel bir sorun İçermediği yolundaki bilirkişi görüşü göz önünde bulundurulduğunda plan notunun yeterli açıklığa sahip olduğu, planlama esaslarına aykırı olmadığı sonucuna ulaşıldığından dava konusu çevre düzeni planlarında tarım alanları yönünden hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davanın Antalya İli, Kaş İlçesine yönelik olarak ... tarihli, ... sayılı Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi kararıyla kabul edilen 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile ... tarihli, ... sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kararı ile onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının hassas bölge sınırları ve tarım alanları yönünden reddi, Antalya, Kaş, ... Mevkii, ... Yarımadası ile ... Bölgesinde öngörülen turizm ve tercihli kullanım alanı kararları ve Antalya ili, Kaş İlçesine yönelik nüfus projeksiyonu ve nüfus kabulleri yönünden iptali gerektiği, düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 03/02/2021 tarihinde, davacı vekili Av. …'nun ve davalı idare Çevre ve Şehircilik Bakanlığı vekili Av. … ile geldiği, davalı idare Antalya Büyükşehir Belediye Başkanlığı vekili Av. … ve Av. …'ın gelmediği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY:
Dava, Antalya İli, Kaş İlçesine yönelik olarak ... tarihli, ... sayılı Antalya Büyükşehir Belediye Meclisi kararıyla kabul edilen 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile ... tarihli, ... sayılı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kararı ile onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının kısmen iptali istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2872 sayılı Çevre Kanununun 9. (b) maddesinde "Ülke fizikî mekânında, sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda, koruma-kullanma dengesi gözetilerek kentsel ve kırsal nüfusun barınma, çalışma, dinlenme, ulaşım gibi ihtiyaçların karşılanması sonucu oluşabilecek çevre kirliliğini önlemek amacıyla nazım ve uygulama imar plânlarına esas teşkil etmek üzere bölge ve havza bazında 1/50.000-1/100.000 ölçekli çevre düzeni plânları Bakanlıkça yapılır, yaptırılır ve onaylanır. Bölge ve havza bazında çevre düzeni plânlarının yapılmasına ilişkin usûl ve esaslar Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
Sözü edilen kanun maddesine dayanılarak çıkarılan Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelikte "Havza" ; bir akarsu kaynağını besleyen yüzey ve yer altı su kaynaklarının tabii su toplama alanını kapsayacak biçimde, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünce belirlenmiş alanlar, "Bölge" coğrafi, sosyal, ekonomik, fiziksel nitelikleri açısından benzerlik gösteren alan ve/veya Devlet Planlama Teşkilatınca belirlenmiş olan istatistiki bölge (düzey 2) birimleri olarak tanımlanmıştır.
Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmeliğin 4. maddesi (ç) bendinde, Çevre düzeni planı açıklama raporu: Çevre düzeni planının vizyonunun, amacının, hedeflerinin, stratejilerinin, ilkelerinin ve politikalarının açıklandığı ve bunlar doğrultusunda belirlenen projeksiyon nüfusuna, sektörel yapıya, alan büyüklüklerine, plan kararlarına, plan uygulama araçlarına, kurumsal yapıya ve denetime ilişkin gerekçeli açıklamaların yapıldığı ve çevre düzeni planı ile bütün olan rapor;
(d) bendinde; çevre düzeni planı araştırma raporu; Planlama alanına ilişkin geleceğe yönelik projeksiyonların yapılabilmesi, plan kararlarının, koruma ve gelişme politika ve stratejilerinin ve plan hükümlerinin belirlenebilmesi için 7'nci madde kapsamında toplanan verilerin planlama çalışmasında kullanılacak biçimde analiz ve sentezinin yapıldığı, alana yönelik fırsatların, tehditlerin, güçlü yönler ve zayıflıkların belirlenerek ilgilisine göre farklı disiplinlerden uzmanlarca hazırlanan rapor, olarak tanımlanmış; çevre düzeni planının niteliklerinin belirlendiği 5. maddesi (e) bendinde, "planlamaya temel oluşturan verilerin farklılığından dolayı farklı mesleklerden uzmanların fiili katılımı ile hazırlanan üst ölçekli bir plan olduğu" plan nitelikleri arasında yer almıştır.
Yönetmeliğin Planlama Alanının Tespiti Başlıklı 6. maddesinin 1/a bendinde Planlama alanı; Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun ve Çevre Kanunu kapsamında; Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü tarafından belirlenen büyük akarsu havzaları veya Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından belirlenmiş istatistiki bölge birimleri (düzey 2) ile birlikte idari sınırları da dikkate alınarak, en az iki il sınırını içerecek şekilde belirlenir hükmü yer almıştır.
Diğer taraftan 14.06.2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 38. maddesinin 2. fıkrası ile Çevre Düzeni Planlarına Dair Yönetmelik yürürlükten kaldırılmış, Geçici 1. maddesinde, bu yönetmeliğin yürürlüğe girmesinden önce onay makamına sunulan veya idare meclisinde gündeme alınan plan tekliflerinin bu yönetmeliğin yürürlüğe girdiği tarihten önceki mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılacağı hüküm altına alınmıştır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca çıkarılan 14.06.2014 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin 4.maddesinin 1.fıkrasının (c) bendinde, "Çevre düzeni planı: Varsa mekânsal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin gösterildiği, kentsel ve kırsal yerleşim, gelişme alanları, sanayi, tarım, turizm, ulaşım, enerji gibi sektörlere ilişkin genel arazi kullanım kararlarını belirleyen, yerleşme ve sektörler arasında ilişkiler ile koruma-kullanma dengesini sağlayan 1/50.000 veya 1/100.000 ölçekteki haritalar üzerinde ölçeğine uygun gösterim kullanılarak bölge, havza veya il düzeyinde hazırlanabilen, plan notları ve raporuyla bir bütün olarak yapılan planı ifade eder." kuralı yer almaktadır.
Yönetmeliğin "Planlama alanı" başlıklı 18.maddesinde, "Çevre düzeni planı; coğrafi, sosyal, ekonomik, idari, mekânsal ve fonksiyonel nitelikleri açısından benzerlik gösteren bölge, havza veya en az bir il düzeyinde yapılır." kuralına, "Plan ilke ve esasları" başlıklı 19. maddesinin 1.fıkrasında ise, "Çevre düzeni planları hazırlanırken; a) Varsa mekânsal strateji planlarına uygunluğun sağlanması, b) Yeni gelişmeler ve bölgesel dinamiklerin dikkate alınması, c) İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının mekânsal kararları etkileyecek nitelikteki bölge planı, strateji planı ve belgesi, sektörel yatırım kararlarının dikkate alınarak değerlendirilmesi, ç) Sürdürülebilir kalkınma amacına uygun olarak ekolojik ve ekonomik kararların bir arada değerlendirilmesi, d) Tarihi, kültürel yapı ile orman alanları, tarım arazileri, su kaynakları ve kıyı gibi doğal yapı ve peyzajın korunması ve geliştirilmesi, e) Doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması amacıyla arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması, f) Ulaşım ağının arazi kullanım kararlarıyla birlikte ele alınması suretiyle imar planlarında güzergahı netleştirilecek yolların güzergah ve yönünün genel olarak belirlenmesi, g) Çevre sorunlarına neden olan kaynaklara yönelik önleyici strateji ve politikaların belirlenerek arazi kullanım kararlarının oluşturulması, ğ) İmar planlarına esas olacak şematik ve grafik dil kullanılarak arazi kullanım kararları ile koruma ve gelişmenin sağlanması, h) Afet tehlikelerine ilişkin mevcut raporlar ve jeolojik etütler dikkate alınarak afet risklerini azaltıcı önerilerin dikkate alınması esastır." kuralına yer verilmiştir.
Anılan 19.maddenin 2.fıkrasında, "Çevre düzeni planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konular ile diğer konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edilir; bu veriler kapsamında analiz, etüt ve araştırmalar yapılır: a) Sınırlar. b) İdari ve bölgesel yapı. c) Fiziksel ve doğal yapı. ç) Sit ve diğer koruma alanları, hassas alanlar, doğal karakteri korunacak alanlar. d) Ekonomik yapı. e) Sektörel gelişmeler ve istihdam. f) Demografik ve toplumsal yapı. g) Kentsel ve kırsal yerleşme alanları ve arazi kullanımı. ğ) Altyapı sistemleri. h) Yeşil ve açık alan kullanımları. ı) Ulaşım sistemleri. i) Afete maruz ve riskli alanlar. j) Askeri alanlar, askeri yasak bölgeler ve güvenlik bölgeleri. k) Planlama alanına yönelik bölgesel ölçekli kamu projeleri ve yatırım kararları. l) Her tür ve ölçekteki plan, program ve stratejiler. m) Göller, barajlar, akarsular, taşkın alanları, yeraltı ve yüzeysel su kaynakları ve benzeri hidrolojik, hidrojeolojik alanlar. n) Çevre sorunları ve etkilenen alanlar." düzenlemesine yer verilmiştir.
Aynı maddenin 3.fıkrasında, " Çevre Düzeni Planlarının hazırlanması sürecinde planlama alanı sınırları kapsamındaki tüm veriler 1/25.000 ölçekli harita hassasiyetinde hazırlanır." kuralı, 4.fıkrasında, "Plan hazırlık sürecinde ihtiyaç duyulan veri, bilgi ve belgeler; ilgili veriyi hazırlamakla sorumlu kurum ve kuruluşlardan, bilimsel çalışmalardan ve uzmanlarca arazide yapılacak çalışmalardan elde edilir." kuralı, 5.fıkrasında, "Planlama sürecinde coğrafi bilgi sistemleri ve uzaktan algılama yöntemleri kullanılarak güncellenebilir ve sorgulanabilir sayısal veri tabanı oluşturulur." kuralı bulunmaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Davacılar tarafından, davaya konu çevre düzeni planının iptali istemiyle açılan bu davada hem plan hükümlerinin hem de planla getirilen mekansal kullanım kararlarının iptali istenmektedir.
Dava konusu çevre düzeni planlarına (ÇDP) karşı açılan bu davada dava konusu planın ilgili mevzuatta belirlenen kurallara, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygun olup olmadığının belirlenmesi amacıya Naip üye ... tarafından resen seçilen Prof. Dr. ..., Prof. Dr. ... ve Doç. Dr. ...'ın katılımıyla mahalinde yapılan keşif ve bilirkişi incelemesi sonunda düzenlenen bilirkişi raporu taraflara tebliğ edilmiş ve tebliğ üzerine itirazlar sunulmuştur.
Dairemizce davacıların dava dilekçesindeki iddiaları, davalıların savunması, bilirkişi raporundaki değerlendirmeler ve rapora yapılan itirazlar çerçevesinde konular itibariyle ayrı ayrı değerlendirilmiştir.
1) Dava dilekçesinde; Planda, orman ve tarım alanları her ne kadar yasal düzenlemelere uygun bir şekilde ele alınmış olsa da, bu alanda yapılan karasal ve denizel araştırmalara ve sonuçlarına ilişkin hiçbir bilgiden yararlanıImadığı, yararlanılsaydı Kaş ilçesi ve çevresindeki denizel ve karasal endemik, nadir, nesli tehdit ve tehlike altında olan tüm türlerin ve biyolojik çeşitlilik alanlarının bulunduğu hassas bölge sınırlarının plana işlenmesi gerektiği ileri sürülmüştür.
Savunmalarda; söz konusu alanların korunmasında ilişkin plan hükümlerine yer verildiği, ilgili kanunlar uyarınca kurum ve kuruluşlara verilmiş görevler çerçevesinde korumaya ilişkin yapılmış olan iş ve işlemlerin geçerli olduğu düzenlemesinin yer aldığı savunulmuştur.
Bilirkişi raporunda; "1/100.000 ölçekli ÇDP'nın, plan araştırma raporu, plan açıklama raporu ve plan hükümlerini içeren raporu incelendiğinde, planlama alanı içerisinde yer alan ekosistem alanları ile bunlarla ilişkili doğal ve çevresel niteliğe sahip bölge ve alanların, planlama çalışması kapsamında ele alındığı anlaşılmaktadır. Plan araştırma raporunun birden çok bölümünde; sit alanlarını içeren doğal ve kültürel değerlere, toprak kabiliyeti ve bitki örtüsü gibi unsurları içeren doğal yapıya, flora, fauna ve hassas ekosistemleri içeren ekolojik yapıya ve çevre sorunlarına ilişkin bilgi ve verinin toplandığı, bunların incelendiği anlaşılmaktadır.
Ayrıca, doğal yapı unsurlarına ilişkin veri ve bilgilerin bir bölümüne plan açıklama raporunda da yer verilmektedir. Plan hükümleri arasında ise; araştırma ve açıklama raporundaki bilgilerden hareketle bazı koruma ilkelerinin geliştirildiği, özel önem ve niteliği haiz statü alanlarının tanımları yanı sıra bu alanların korumasına ilişkin ilkeler ile ulusal ve uluslararası mevzuat düzenlemelerinin hatırlatıldığı tespit edilmektedir. Dolayısıyla, Davacının iddia ettiği gibi, planlama alanındaki önemli doğal ve çevresel değerlere ilişkin veri ve bilgiler ile bu değerleri ele alan önceki çalışmaların, dava konusu planlama çalışmalarında hiç dikkate alınmadığı iddiasının geçerli olmadığı düşünülmektedir.
Dava konusu 1/100.000 ölçekli ÇDP'nİn lejantı ve plan paftaları incelendiğinde, üst Ölçekli bir planlama çalışmasında dikkate alınması gereken farklı statüdeki koruma alanlarının dava konusu planlama çalışmasında dikkate alındığı, lejant maddeleri arasında bunlara yer verildiği ve plan paftalarında da gerekli gösterimlerin yer aldığı tespit edilmektedir.
Dava konusu 1/100.000 ölçekli ÇDP'nin lejant maddeleri arasında koruma alanlarına ilişkin olarak aşağıdaki resimde verilmektedir. Görüldüğü gibi, doğal ve çevresel Öneme sahip alanlar olması gereken zenginlikte plan lejantına ve dolayısıyla paftalarına yansıtılmıştır." tespit ve değerlendirmelerine yer verilmiştir.
Dairemizce yapılan değerlendirmede; bilirkişi raporundaki görüşler doğrultusunda davaya konu planların bu kısmının yürürlükteki mevzuata uygun olarak hazırlandığı, davacının iddialarının plan eleştirisi olarak kabul edilecek olmakla birlikte hukuka aykırılık nedeni olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
2) Dava dilekçesinde; tarım alanlarına ilişkin olarak; tarım dışı kullanım taleplerinin, öncelikle niteliği en düşük tarım alanında değerlendirilebileceği esastır" şeklindeki plan hükmünün tarım alanlarını zamanla başka kullanımlar için kaybedilebileceği kuşku ve kaygısını getirdiği ileri sürülmektedir.
Savunmalarda; Tarım arazilerinde yapılacak ifraz işlemlerinde; 5403 sayılı Kanun ve bu kanuna dayanılarak çıkarılmış tüzük/yönetmelik hükümleri uyarınca işlem yapılacağının hüküm altına alındığı, buna ek olarak çiftçinin barınabileceği tarımsal amaçlı yapılara inşaat alanı ve emsal sınırlaması getirilldiği, alt ölçekli planlarda keyfi uygulamaları engellemek, plan bütününde birliktelik sağlamak ve tarımsal alanların tarım vasfı dışında kullanılmasının engellenmesinin amaçlandığı, tarım alanlarında 5403 sayılı Kanun, tüzük ve yönetmelikler ile Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığının ilgili talimatları doğrultusunda işlem yapılacağının plan notlarına eklendiği savunulmaktadır.
Bilirkişi raporunda; "Davacı "Tarım dışı kullanım taleplerinin, öncelikle niteliği en düşük tarım alanında değerlendirilebileceği esastır" şeklindeki plan hükmüne İtiraz etmekte, anılan plan hükmünün, tarım alanlarının zamanla başka kullanımlar için kaybedebileceği kaygısını ve kuşkusunu uyandırdığını ileri sürmüştür. Bilirkişi Kurulumuz, yapılaşmamış toprağın her zaman potansiyel tarım alanı niteliği taşıdığı ve en sonunda her kentsel büyümenin söz konusu potansiyel alanların tüketilmesi anlamına geldiği gerçeğinden hareketle, kaygı ve kuşku duyulacak konunun "niteliği en düşük tarım alanlarının kullanılması ihtimalinden çok gereksiz alan ve toprak tüketen büyüme öngörülerinde aranması gerektiğine işaret etme gereği duymuştur. Bu nedenle anılan plan hükmünün kendi başına özel bir sorun içermediği düşünülmektedir." tespit ve değerlendirmesine yer verilmiştir.
Dairemizce yapılan değerlendirmede; davalı idarelerin savunmalarında ileri sürülen iddialar ve plan notunun içeriğinden, plan notunun yeterli açıklığa sahip olduğu, planlama esaslarına aykırı olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
3) Nüfus kestirimlerine ilişkin olarak;
Bilirkişi raporunda; "Nüfus kabullerinin, planın tüm kararlarını etkileyen önemli bir veri olduğu belirtilmelidir. Bu verinin, teknik ve bilimsel yöntemlerden yararlanılarak, kuşkuya ve belirsizliğe yer vermeyecek şekilde üretilmesi gerekir. Ayrıca planın ilgili belgelerinde bu verinin elde edilmesine ilişkin kapsamlı ve doyurucu açıklamalara da yer verilmelidir. Bunlar, planlama esasları ve şehircilik ilkeleri bakımından temel gerekliliklerdir. Bilirkişi Kurulumuz, dava konusu plan özelinde bu gerekliliklerin titizlikle yerine getirildiğinden kuşku duymaktadır. 1/100.000 ve 1/25.000 Ölçekli her iki planın da araştırma raporu ve plan açıklama raporunda, nüfus projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasında 3-5 kata ulaşan kayda değer bir fark olması ve bu farkın teknik ve bilimsel dayanaklarına ilişkin doyurucu bir açıklamanın yapılmamış olması Kurulumuzca önemli bir yanlışlık olarak saptanmaktadır.
Plancılar, matematiksel yöntemler yardımıyla ve güncel verilere dayanarak nüfus projeksiyonlarını yapmıştır. Planın temel araştırma veri tabanını oluşturan Plan Araştırma Raporunda, demografik verilerin toplanması ve analiz edilmesi ile nüfus kestirimlerinin yapılması konularında önemli bir sorun saptanmamakla birlikte, asıl sorun, plan açıklama raporunda yer alan ve araştırma raporundaki projeksiyon sonuçlarından farklı olan nüfus kabullerinden kaynaklanmaktadır. Projeksiyonlar yanı sıra yerleşmelerin gelişimine etki edecek diğer dinamikleri de dikkate alarak farklı nüfus kabulleri yapılması anlaşılır olmakla birlikte, kabuller ile projeksiyon sonuçlan arasında önemli düzeyde fark olması halinde, bu farkın nesnel ve bilimsel temellerinin açıklanması ve gerekçelerinin ortaya konulması gerekir. Aksi takdirde, planın nüfus öngörülerinin abartılı olduğu, bu doğrultuda planın alan kullanım kararlarının da irrasyonel olduğu şekildeki itiraz ve eleştirilere haklılık zemini yaratılmış olur. Bu çerçevede Bilirkişi Kurulumuz, planda geliştirilen tüm alan kullanımlarına ilişkin öngörü ve kararları doğrudan etkileyecek olan nüfus verilerine ilişkin olarak, planın araştırma ve açıklama raporları arasındaki farkın gerekçeleri ile açıklanması ve gereken düzeltmelerin yapılmasının dava konusu planlama çalışması için temel bir zorunluluk olduğu görüşündedir.
Kentsel gelişme alanlarına ilişkin olarak ise davacıların 1/25.000 ve 1/100.000 ölçekli Planların Plan Açıklama Raporlarında Kaş yerleşmesi için nüfusla ilgili öngörülerin hiçbir bilimsel temeli olmadığı yönündeki savla ilgili olarak; dava konusu planlarda tartışmalı nüfus kestirimlerinin dahi 3-5 kat üzerinde nüfus öngörüleri yapılmış olduğu, planlama çalışmalarının tartışmalı nüfus kabullerine dayandırıldığı gözlenmiştir.
Dava konusu 1/100.000 ölçekli planın açıklama raporunda, planın analitik etüt çalışmasında ulaşılan nüfus projeksiyonları ile planın nüfus kabulleri arasındaki fark hiç konu edilmemekte, bu farkın dayanaklarının neler olduğu, hangi kabuller ve çözümlemeler sonucunda bu farka ulaşıldığı konularına açıklık getirilmemektedir. Dolayısıyla, Kaş merkezi için gerekçeleri açık bir biçimde ortaya konulmadan, planlama çalışmalarına esas olmak üzere 2025 yılı için kestirim verilerinin birkaç kat üzerine çıkan yüksek nüfus öngörüleri doğru ve güvenilir olarak görülmemiştir.
Dava konusu planlar; plansızlık sonucu gelişigüzel bir biçimde oluşmuş gelişme eğilimlerini ya da inisiyatiflerini veri alarak bunları plan öngörüsü haline getirmekte, parçacı ve birbirinden kopuk kentsel gelişme ve turizm tesisi alanlarının ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Bu durumda, Kaş'a özgün niteliğini kazandıran doğal ve arkeolojik alanlar ile orman alanları süreklilik arz eden ekosistemler olmaktan çıkıp, kentsel gelişme alanlarının arasında kalan "eşikler" konumuna itileceklerdir. Bu durum ise doğal alanlar üzerindeki gelişme baskısını artıracaktır. Alt ölçekli planlar ile imara açılan alanların sorgulanmadan üst ölçekli plan kararı haline getirilmesi, planlama ilkeleri ve şehircilik esasları ile bağdaşmamaktadır." görüşlerine yer verilmiştir.
Dairemizce yapılan değerlendirmede;
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği'nin 19.maddesinin 2.fıkrasında, çevre düzeni planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında, diğer başka konular yanında, "demografik ve toplumsal yapı" konusunda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edileceği ve bu veriler kapsamında analiz, etüt ve araştırmalar yapılacağı öngörülmüştür.
Bilirkişi raporundaki yukarıda belirtilen tespitler göz önünde bulundurulduğunda, 1/100.000 ve 1/25.000 çevre düzeni planlarının araştırma raporları ve plan açıklama raporlarının, dava konusu Antalya ili, Kaş ilçesine yönelik nüfus projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasında 3 ila 5 kata varan farklılık bulunduğu anlaşılmaktadır.
Davalı idarece, bu farklılıkların, nüfus kabulleri geliştirilirken, istatistik yöntemlerinin yanı sıra kalkınma planları ile bölgenin ekonomik durumunun nüfusa ve mekânsal kullanımlara etkilerinin de dikkate alınmasından kaynaklandığı belirtilmiş ise de, doğal yapının, ekolojik dengenin ve ekosistemin sürekliliğinin korunması için arazi kullanım bütünlüğünün sağlanması amacıyla hazırlanan çevre düzeni planlarında abartılı nüfus projeksiyonları ile nüfus kabullerinin, yerleşim ihtiyacının çok üzerinde bir alanın yapılaşmaya açılması ve planlama alanındaki doğal alanlar üzerindeki kentsel gelişme baskısının artması sonucunu doğurabileceği dikkate alındığında, söz konusu planlarda yer alan nüfus projeksiyonu ve kabullerinin ayrıntılı bir araştırma ve inceleme sonucu hazırlanması ve buna yönelik verilerin planların bir bütününü oluşturan açıklama raporu ile ortaya konulması gerekmektedir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu çevre düzeni planlarının araştırma raporları ve plan açıklama raporlarındaki nüfus projeksiyon sonuçları ile nüfus kabulleri arasındaki farkın, somut ve nesnel gerekçelerinin ortaya konulamadığı anlaşıldığından, söz konusu nüfus değerlerinin ayrıntılı bir inceleme ve araştırmaya dayanmadan belirlendiği sonucuna varılmış olup, bu haliyle çevre düzeni planlarının Antalya ili, Kaş ilçesine yönelik nüfus projeksiyonu ve nüfus kabullerine ilişkin kısımlarında şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına uyarlık görülmemiştir.
4) Dava dilekçesinde; iptali istenen çevre düzeni planlarında öngörülen kitle turizminin getireceği olumsuz sonuçlar olacağı, dava konusu planlardaki turizm yatırım öngörülerinin; Kaş’a kimliğini kazandıran değerleri olan doğası, tarihi, arkeolojisi, kültürü ve denizel alanlardaki biyolojik çeşitliliği ile uyumlu olmadığı, deniz altı dalış ve alternatif turizm çeşitliliği beklentisi olanlar tarafından tercih edilen Kaş’ı, kitle turizminin odağı haline getirecek nitelikte olduğu, her iki ÇDP ile “kent yerleşiminden kopuk, orman alanları içinde parça parça, topografyası uygun olmayan alanlarda yeni turizm tesisleri" öngörüldüğü, bu alanların bütünsellikten uzak olduğu ve uygulamada altyapı sorunları yaratacak nitelikte olduğu, zamanla çevrelerindeki doğal ve arkeolojik alanlar üzerinde baskı yaparak buraların da yapılaşmaya açılmalarına neden olacağı, ... bölgesinin kıyı ve tepelerinde, ... Yarımadası ... Mevkiinde, ... tepesinde ve ... Denizine bakan ... yamaçlarında öngörülen turizm tesisi alanları olduğu, doğal ve tarihi açıdan önemli değerler barındıran bu bölgelerdeki turizm yatırımlarının, olumsuz çevresel sonuçlar yaratacağı, kentsel yerleşimden kopuk bu alanlarda, büyük kapasiteli kitle turizmine hitap edecek tesislerin yapılacağı, bunun da Kaş’ın genel yapısına uygun düşmeyeceği ileri sürülmüştür.
Savunmalarda; 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının üzerinden ölçü alınarak uygulama yapılacak bir plan olmadığını, bu planda belirlenen kullanım alanlarının alt ölçekli planlama çalışmalarında ilgili kurum ve kuruluşların görüşleri doğrultusunda, doğal, yapay ve yasal eşikler çerçevesinde kesinleşeceği, bu doğrultuda; Kaş ... Bölgesi, ... ... Mevkii ve ... Tepesi'nde yer alan turizm alanı öngörülerinin 1/100.000 ölçekli çevre düzeni planının ilgili plan hükümleri uyarınca alt ölçekli planlarda ilgili idare tarafından değerlendirilecek bir konu olduğu, ayrıca, ... Bölgesi, ... Yarımadası'nda bulunan ... Mevkii ile ... Tepesi'nde bulunan 3. derece doğal sit alanlarının turizme açıldığı iddiasına ilişkin olarak, bu doğal alanların, 3. derece doğal sit statüsünde olduğu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu'nun Doğal (Tabii) Sİtler, Koruma ve Kullanma Koşulları ile ilgili İlke Kararı uyarınca 2. ve 3. derece doğal sit alanları içerisinde turizm kullanımlarının yer alabildiği, doğal sit alanlarında Antalya Tabiat Varlıklarını Koruma Bölge Komisyonu kararları ve ilgili mevzuat hükümleri doğrultusunda yapılacak olan koruma amaçlı imar planı kararları ile uygulamaların gerçekleştirilmekte olduğu, doğal sit alanlarının doğrudan dava konusu plan ile turizme açıldığı iddiasının yersiz olduğu, 1/25.000 ölçekli çevre düzeni planında yer alan, ..., ... Yarımadası ve ... mevkilerindeki turizm tesis alanı öngörülerinin, teklif aşamasında olduğunu ve Bakanlığın onayına sunulduğu, 1/100.000 ölçekli planda bu alanlar için verilen kararlara uyulduğu, bu kararların alt ölçekli çalışmalarda kurum görüşlerine uygunluk yönünden değerlendirildiği ve aykırılık tespit edilmediği ileri sürülmektedir.
Bilirkişi raporunda;
A) Planlama yaklaşımı bakımından; "Üst ölçekli planı yapan idare, somut alan kullanımlarına ilişkin kararların kesinleştirilmesi sorumluluğunun alt ölçekli planlama çalışmalarına ait olduğunu belirtirken, alt ölçekli planı yapan idare ise üst ölçekli plan kararlarının alt ölçekte aynen devam ettirilmesinin gerekçesini, üst ölçekli planı hazırlayan idarenin belirlediği vizyona ve yaptığı öngörülere dayandırmaktadır. Bu da üst ölçekli planların öngörülerinin, ölçekler arası geçişlerde kapsamlı ve anlamlı sorgulamalar yapılmadan aynen devam ettirilmesi sonucunu doğurmaktadır. Bu durumda da 1/100.000 ölçekli planın alan/kullanım temelli kararlarının şematik olduğu, alt ölçekli planlama çalışmalarında bu kararların somutluk ve kesinlik kazanacağı iddiası havada kalmaktadır. Üst ölçekli planların şematik olduğu öne sürülen kullanım öngörüleri, alt ölçekli planlarda çok kısmi değişiklikler ile büyük ölçüde korunmaktadır. Ayrıca üst ölçekli bir planın yönlendirmesi olmadan yapılan daha alt ölçeklerdeki planlardan gelen kararların, hak kaybı oluşması ve benzeri gerekçeler ile üst ölçekli planlara aktarılması sonucunda, farklı ölçeklerdeki planlar arası geçişin mantığı ortadan kalkmaktadır.
Dava konusu 1/100.000 ve 1/25.000 ölçekli planlar arasında bu durumu açık biçimde ortaya koyan bir ilişki söz konusudur. Üst ölçekli planda, tercihli kullanım alanı ya da turizm tesis alanı olarak öngörülen bölgeler, alt ölçekli planda büyük ölçüde turizm tesis alanı kısmen de kentsel gelişme alanı olarak öngörülmüştür. Kurulumuz, farklı kademelerdeki bu iki plan arasında bu şekilde ortaya çıkan ilişkinin, planların kademeli birlikteliği ilkesi başta olmak üzere planlama ilkeleri ve şehircilik esaslarıyla bağdaşmadığı kanaatindedir.
Dava konusu planın Kaş'ta öngördüğü turizm yatırımları, Kaş'ın mevcut turizm yapısını ciddi biçimde değiştirecek niteliktedir. Çok büyük ve mevcut durumda yapılaşmamış alanların turizm tesis alanı olarak belirlenmesi, büyük Ölçekli konaklama tesislerinin yapı İması, dolayısıyla kitle turizminin önünün açılması potansiyeli taşımaktadır. Özellikle ... yarımadası İle ... Mevkiindeki turizm tesis alanları, bu niteliktedir.
Kuşkusuz, üst ölçekli bir planlama çalışması kapsamında belirli bir yerleşmedeki ekonomik faaliyetin yapısı ve niteliğinde köklü bazı değişiklikler öngörülebilir, Dolayısıyla dava konusu ÇDP'nin Kaş kentindeki turizm faaliyet ve yatırımlarını çeşitlendirecek ve niteliğini değiştirecek türden kararlar İçermesinde planlama esasları bakımından bir aykırılık öne sürülemez. Ancak, bu denli önemli ve yapısal değişiklik öngören üst ölçekli bir planlamanın, nesnel ve bilimsel dayanaklarının olması ve bunların planın ilgili belgelerinde açık ve net bir biçimde tartışılması beklenir. Kaş gibi, içinde yer aldığı bölgenin doğal ve fiziksel yapısı ile uyumlu, özel nitelikli bir turizm yapısına sahip olan kent İçin mevcut yapıyı koruyup geliştirmek dururken, neden kitle turizmi gibi doğal çevrenin taşıma kapasitesini zorlayabilen, büyük ölçekli İnşaat ve altyapı yatırımları gerektiren bir turizm yaklaşımına geçişin öngörüldüğü ikna edici düzeyde veri ve bilgiye dayanarak açıklanmak durumundadır. Diğer bir ifadeyle, Kaş'ta kitle turizmine ve büyük ölçekli turizm tesislerine yönelik bir ihtiyaç varsa, öncelikle bu ihtiyaç dayanakları ile birlikte açık ve net bir biçimde ortaya konulmalıdır. Sonrasında ise bu ihtiyacın karşılanması amacıyla kullanılabilecek uygun alanlar; çevresel ve doğal değerler, arazi yapısı, altyapı olanakları ve benzeri etmenler dikkate alınarak belirlenmelidir. Oysa dava konusu planlarda bu tür bir yaklaşım gözlenememektedir. 1/100.000 ölçekli planın gerek açıklama raporunda gerekse uygulama hükümlerinde bu tür bir değerlendirme ve açıklama yapılmadığı gibi, aksine hem Kaş'ın da içinde bulunduğu planlama alt bölgesinde hem de Kaş ilçesi özelinde baskın sektör olarak tarım vurgulanmaktadır. Bu yönüyle bakıldığında Kurulumuz, dava konusu planın Kaş kenti özelindeki turizm yatırımı öngörülerinin, üst ölçekli bir planlamadan beklenen kapsam ve içerikte bir analitik inceleme ve değerlendirmeye dayanmadığı kanaatine sahiptir." görüşüne,
B) ... Mevkii bakımından; "Kaş'ın mevcut yerleşik alanından uzakta, henüz yapılaşmamış bir koy niteliğindedir. Alan, 3. Derece Doğal Sit Alanı olup, içerisinde ve komşuluğunda arkeolojik sit alanları bulunmaktadır. Bölge ayrıca Kaş Kekova Özel Çevre Koruma Alanı'nın da yanındadır. Dava konusu planların böylesi bir bölgede, büyük bir alanı turizm tesis alanı olarak öngörmesi şehircilik ilkeleri ve planlama esasları ve koruma yaklaşımı açısından doğru değildir." görüşüne,
C) ... yarımadası bakımından; "Tümüyle 3. derece doğal sit alanı olup, içerisinde Arkeolojik Sit Alanı da bulunmaktadır, yarımadanın güneybatı ucunda, mevcut kentten oldukça kopuk bir biçimde ikinci konut gelişimi gözlenmektedir. Dava konusu planların, yarımadadaki bu türden gelişme eğilimlerini denetim altına alması beklenirken, yeni konut ve turizm yatırımları öngörülmesi her iki plan açısından. özellikle de korumaya yönelik hedefler dikkate alındığında tutarsızlık yaratmaktadır. 3. derece doğal sit alanlarında konut ve turizm yatırımlarına izin veren ilke kararları olması, bu tutarsızlığa gerekçe oluşturmamalıdır.
... yarımadası İnceboğaz Mevkii ise, yarımadanın denize en açık yerinde ve en dar bölgesinde, arkeolojik sit alanının da hemen yanında bulunmaktadır. Buradaki yapılaşma, yanmada genelindeki yapılaşma ve gelişme baskısını artıracak, kentin doğal çevre ile bütünleşen görünümünü bozacak, bunların yanı sıra 1. derece arkeolojik sit alanı üzerinde olumsuz etkiler yaratacaktır. Tümüyle doğal sit alanı olan ve içerisinde arkeolojik sit alanı da barındıran ... Yarımadası'nın güneybatı ucu İle İnceboğaz Mevkiinde gelişme alanları ve turizm tesis alanları öngörülmesi doğru bir planlama yaklaşımı değildir." görüşüne,
D) ... bölgesi bakımından; "Turizm tesis alanları, orman alanlarından parçacı bir biçimde ayrılmış parsellerde öngörülmüştür. Orman alanları içerisinde bulunan ve halen yapılaşmamış bu bölgelerde, parçacı biçimde öngörülen turizm yatırımları, doğal niteliğe sahip bölgede gelişme baskısını arttıracaktır. Bu da zaman içinde bölgedeki doğal yapının geri dönüşü olmayacak şekilde zarar görmesine neden olacaktır. Alanın topografik yapısı ve mevcut kentsel alandan kopuk olması altyapı sunumunu güç ve pahalı hale getirmektedir. ... bölgesinde kentten kopuk, olumsuz çevresel etkiler yapma potansiyeline sahip parçacı turizm tesis alanı öngörüleri planlama esasları ve şehircilik ilkelerine aykırıdır." görüşüne yer verilmiştir.
Dairemizce yapılan değerlendirmede; Planlamanın en temel unsurlarından birisi olan, birbirini yönlendiren ve denetleyen farklı ölçeklerdeki planlar arasında "kademeli birliktelik" ilkesi uyarınca, alt ölçekli planların bir üst ölçekte belirlenen temel ilke, strateji ve plan kararlarına uygun olması gerekmektedir. Bunun sonucu olarak, dava konusu 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile belirlenen leke niteliğindeki kullanım kararlarının da, üst kademede bulunan 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı'nın leke niteliğindeki genel arazi kullanım kararları ile uyumlu olması gerektiği açıktır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 Ölçekli Çevre Düzeni Planının plan notlarının "Tanımlar" başlıklı 4. bölümünde, "4.34. Tercihli Kullanım Alanları: Turizm tesis alanları veya kentsel yerleşme alanı olarak kullanılacak alanlardır." şeklinde tanımlamıştır.
Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Antalya, Kaş, ... Mevkii, ... Yarımadası ile ... Bölgesinde öngörülen turizm ve tercihli kullanım alanı kararları yönünden değerlendirildiğinde, bilirkişi raporundaki tespitler göz önünde bulundurularak, doğal niteliği korunması gereken alanlarda bu ölçüde turizm ve tercihli kullanım alanı planlanmasının şehircilik ilkeleri ve planlama esaslarına aykırı olduğu, plan notlarıyla, tercihli kullanım alanının denetim altına alınmasını sağlayacak alt ölçekli planları yönlendirmesi gereken kararların da getirilmediği sonucuna varılmış olup, bu alanlara yönelik dava konusu 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile getirilen genel arazi kullanım kararlarında şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve koruma yaklaşımı bakımından hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
Diğer taraftan, dayanağı üst ölçekli plan kararları hukuka aykırı bulunduğundan, alt ölçekli 1/25.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının bu kısımlarında da hukuka uyarlık bulunmamakta ve doğal niteliği korunması gereken alanda üst ölçekli planda, tercihli kullanım alanı ya da turizm tesis alanı olarak öngörülen bölgelerin, alt ölçekli planda büyük ölçüde turizm tesis alanı kısmen de kentsel gelişme alanı olarak belirlenmesinde şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve koruma yaklaşımı bakımından hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1.Dava konusu Antalya Büyükşehir Belediye Meclisinin ... tarihli, ... sayılı kararıyla kabul edilen 1/25000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile bu planın dayanağı Çevre ve Şehircilik Bakanlığının ... tarihli, ... sayılı kararıyla onaylanan Antalya-Burdur-Isparta Planlama Bölgesi 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planının Antalya, Kaş, ... Mevkii, ... Yarımadası ile ... Bölgesinde öngörülen turizm ve tercihli kullanım alanı kararları ve Antalya ili, Kaş İlçesine yönelik nüfus projeksiyonu ve nüfus kabulleri yönünden İPTALİNE, hassas bölge sınırları ve tarım alanları yönünden davanın REDDİNE,
2. Dava kısmen ret, kısmen iptal ile sonuçlandığından haklılık oranına göre aşağıda dökümü gösterilen ve davacılar tarafından yapılan … -TL yargılama giderlerinin yarısı olan … - TL nin davacı üzerinde bırakılmasına, yargılama giderlerinin diğer yarısı olan …- TL nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, davalı ... Bakanlığı tarafından yapılan …- TL yargılama giderinin …- TL'sinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, kalan kısmının davalı idare üzerinde bırakılmasına, davalı ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından yapılan …- TL yargılama giderinin …- TL'sinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, kalan kısmının davalı idare üzerinde bırakılmasına,
3 Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin, davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine , duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idarereye verilmesine (duruşmaya katılmayan davalı ... Büyükşehir Belediye Başkanlığı vekili lehine takdiren …-TL, duruşmaya katılan davalı ... Bakanlığı vekili lehine takdiren … TL, olmak üzere verilmesine)
6.Keşif ve bilirkişi avansından artan … -TL'nin davacıya iadesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 03/02/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.