Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2016/8390 E. , 2020/12908 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2016/8390
Karar No : 2020/12908
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Belediyesi Başkanlığı -…
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU :… İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
DAVALI ... BELEDİYE BAŞKANLIĞININ SAVUNMASININ ÖZETİ: Temyiz edilen kararda bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmadığından, usul ve kanuna uygun olan kararın onanması gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Dava, İzmir ili, Bornova ilçesi, ...Mahallesi … ada, … parsel sayılı taşınmazın, imar planında kısmen bitişik nizam 2 katlı konut alanı, kısmen de yol olarak ayrılmasına rağmen yol olarak belirlenen kısmının kamulaştırılmaması sebebiyle mülkiyet hakkının kullanılamadığından bahisle oluştuğu iddia edilen 66.744,00-TL maddi zararın … İdare Mahkemesinin … tarihli, E:…, K:… sayılı kararı ile talep gereği 22.500,00-TL'sinin tazminine karar verilmesinden sonra, fazlaya ilişkin kısmın tazminine karar verilmesi istemiyle açılmış, İdare Mahkemesince dosyadaki bilgi ve belgelerin incelenmesinden, 2577 sayılı Kanunun 31. maddesinde, Hukuk Muhakemeleri Kanununa atıf yapılan konuların sınırlı olarak sayıldığı, bu konular dışında Hukuk Muhakemeleri Kanununun idari davalarda uygulanma imkanı bulunmadığı, Hukuk Muhakemeleri Kanununda yer alan kısmi dava müessesinin 31. maddede yer alan atıf yapılan konular arasında bulunmadığı, 2577 sayılı Kanunun 16. maddesinde ise, idari yargıda açılan tam yargı davalarında nihai karar verilinceye kadar bir defaya mahsus olmak üzere dava dilekçesinde belirtilen miktarın artırılabileceğinin düzenlendiği, buna göre davacı tarafından tazminat talepli olarak idari yargıda açılan ilk davada nihai karar verilinceye kadar ıslah yolunun kullanılma imkanı mevcutken bu imkanının kullanılmamış olması ve idari yargılama usulünde kısmi dava açılmasına imkan veren bir düzenleme bulunmaması karşısında görülmekte olan davanın usul hukuku yönünden dayanağı bulunmadığı sonucuna varıldığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karar davacı vekili tarafından temyiz edilmiştir.
Anayasanın 35. maddesinde: "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir. Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz." kuralına yer verilmiş; temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasını düzenleyen 13. maddesinde ise, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve laik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı vurgulanmıştır.
Keza Anayasanın 90. maddesi uyarınca uygun bulunan ve iç hukukun bir parçası halini alan Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 1 nolu Ek Protokolünün "Mülkiyetin korunması" başlıklı 1. maddesinde de: "Her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir." hükmü yer almıştır.
3194 sayılı İmar Kanunuyla yerleşme yerleri ile bu yerlerdeki yapılaşmaların; plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamak amacıyla anılan Kanunun 7. ve 8. maddeleriyle, belirli nüfus kriterini aşan belediye ve valiliklere imar planları hazırlama ve yürürlüğe koyma yükümlülüğü getirilmiştir.
3194 sayılı Kanunun 10. maddesinde: "Belediyeler; imar planlarının yürürlüğe girmesinden en geç 3 ay içinde, bu planı tatbik etmek üzere 5 yıllık imar programlarını hazırlarlar. Beş yıllık imar programlarının görüşülmesi sırasında ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarının temsilcileri görüşleri esas alınmak üzere Meclis toplantısına katılır. Bu programlar, belediye meclisince kabul edildikten sonra kesinleşir. Bu program içinde bulunan kamu kuruluşlarına tahsis edilen alanlar, ilgili kamu kuruluşlarına bildirilir. Beş yıllık imar programları sınırları içinde kalan alanlardaki kamu hizmet tesislerine tahsis edilmiş olan yerleri ilgili kamu kuruluşları, bu program süresi içinde kamulaştırırlar. Bu amaçla gerekli ödenek kamu kuruluşlarının bütçelerine konulur. İmar programlarında, umumi hizmetlere ayrılan yerler ile özel kanunları gereğince kısıtlama konulan gayrimenkuller kamulaştırılıncaya veya umumi hizmetlerle ilgili projeler gerçekleştirilinceye kadar bu yerlerle ilgili olarak diğer kanunlarla verilen haklar devam eder." hükmüne yer verilmek suretiyle, belediyelere, imar planlarını uygulamak üzere belirtilen süre içerisinde imar programını hazırlama; programı uygulamaya koyma, ilgili yatırımcı kamu kuruluşlarına ise imar programlarında kendi görev alanlarındaki kamu hizmeti için ayrılan özel mülkiyete ait arsaları program süresi içinde kamulaştırma zorunluluğu yüklenmiştir.
3194 sayılı İmar Kanununun, 04.07.2019 tarihli, 7181 sayılı Kanunun 7.maddesi ile başlığı ile birlikte değişen "İmar planlarında umumi hizmetlere ve kamu hizmetlerine ayrılan yerler" başlıklı 13. maddesinde; "Özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olup uygulama imar planında düzenleme ortaklık payına konu kullanımlarda yer alan taşınmazlar;
a) Bu kullanımlardan umumi hizmetlere ayrılan alanlar öncelikle 18 inci maddeye göre arazi ve arsa düzenlemesi yapılarak,
b) 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında sırasıyla, ilgisine göre Hazine veya ilgili idarelerin mülkiyetindeki taşınmazlar ile trampa yapılmak veya satın alınmak suretiyle,
ilgili kamu kurum ve kuruluşunca kamulaştırılarak kamu mülkiyetine geçirilir.
Düzenleme ortaklık payına konu kullanımlardan yol, meydan, ibadet yerleri, park ve çocuk bahçeleri hariç olmak üzere yapı yapılabilecek diğer alanlarda; alanların kamuya geçişi sağlanıncaya kadar maliklerinin talebi hâlinde ilgili kamu kuruluşunun uygun görüşü alınarak plandaki kullanım amacına uygun özel tesis yapılabilir.
İlgili mevzuat uyarınca hiçbir şekilde yapı yapılamayacak alanlarda muvakkat da olsa yapı yapılmasına izin verilmez. Mevcut yapılar kamulaştırılıncaya kadar korunabilir. Bu alanlarda beş yıllık imar programı süresi içinde, birinci fıkranın (a) ve (b) bentlerine göre işlem tesis edilerek parsel, kamu mülkiyetine geçirilmek zorundadır. Bu süre en fazla bir yıl uzatılabilir.
Parsel maliklerinin hisselerini idareye hibe etmeleri veya bedelsiz devretmeleri durumunda, idare devir işlemlerini bedel almaksızın gerçekleştirmekle yükümlüdür. Bu işlemler için parsel maliklerinden hiçbir vergi, resim, harç, döner sermaye ücreti ve herhangi bir ad altında bedel alınmaz.
Kamu kullanımına ait sosyal, kültürel ve teknik altyapı alanlarının, Hazine veya kamu mülkiyetindeki alanlarla trampa yapılması hâlinde, şahıs veya özel hukuk kişilerinden hiçbir vergi, resim, harç, ücret, döner sermaye ücreti ve herhangi bir ad altında bedel alınmaz.
Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça hazırlanan yönetmelikle belirlenir.
" hükmü yer almaktadır.
04.07.2019 tarihli yapılan değişiklikle 3194 sayılı İmar Kanununun "İmar planlarında umumi hizmetlere ve kamu hizmetlerine ayrılan yerler" başlıklı 13. maddesinde; "Özel hukuk kişilerinin mülkiyetinde olup uygulama imar planında düzenleme ortaklık payına konu kullanımlarda yer alan taşınmazlar;
a) Bu kullanımlardan umumi hizmetlere ayrılan alanlar öncelikle 18 inci maddeye göre arazi ve arsa düzenlemesi yapılarak,
b) 4/11/1983 tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu kapsamında sırasıyla, ilgisine göre Hazine veya ilgili idarelerin mülkiyetindeki taşınmazlar ile trampa yapılmak veya satın alınmak suretiyle,
ilgili kamu kurum ve kuruluşunca kamulaştırılarak kamu mülkiyetine geçirilir.
Düzenleme ortaklık payına konu kullanımlardan yol, meydan, ibadet yerleri, park ve çocuk bahçeleri hariç olmak üzere yapı yapılabilecek diğer alanlarda; alanların kamuya geçişi sağlanıncaya kadar maliklerinin talebi hâlinde ilgili kamu kuruluşunun uygun görüşü alınarak plandaki kullanım amacına uygun özel tesis yapılabilir.
İlgili mevzuat uyarınca hiçbir şekilde yapı yapılamayacak alanlarda muvakkat da olsa yapı yapılmasına izin verilmez. Mevcut yapılar kamulaştırılıncaya kadar korunabilir. Bu alanlarda beş yıllık imar programı süresi içinde, birinci fıkranın (a) ve (b) bentlerine göre işlem tesis edilerek parsel, kamu mülkiyetine geçirilmek zorundadır. Bu süre en fazla bir yıl uzatılabilir.
Parsel maliklerinin hisselerini idareye hibe etmeleri veya bedelsiz devretmeleri durumunda, idare devir işlemlerini bedel almaksızın gerçekleştirmekle yükümlüdür. Bu işlemler için parsel maliklerinden hiçbir vergi, resim, harç, döner sermaye ücreti ve herhangi bir ad altında bedel alınmaz.
Kamu kullanımına ait sosyal, kültürel ve teknik altyapı alanlarının, Hazine veya kamu mülkiyetindeki alanlarla trampa yapılması hâlinde, şahıs veya özel hukuk kişilerinden hiçbir vergi, resim, harç, ücret, döner sermaye ücreti ve herhangi bir ad altında bedel alınmaz.
Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkça hazırlanan yönetmelikle belirlenir.
" düzenlemesi yer almaktadır.
2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun Ek 1. maddesinde; "Uygulama imar planlarında umumi hizmetlere ve resmi kurumlara ayrılmak suretiyle mülkiyet hakkının özüne dokunacak şekilde tasarrufu hukuken kısıtlanan taşınmazlar hakkında, uygulama imar planlarının yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık süre içerisinde imar programları veya imar uygulamaları yapılır ve bütçe imkânları dâhilinde bu taşınmazlar ilgili idarelerce kamulaştırılır veya her hâlde mülkiyet hakkını kullanmasına engel teşkil edecek kısıtlılığı kaldıracak şekilde imar planı değişikliği yapılır/yaptırılır." hükmü yer almaktadır.
Uyuşmazlık, dava konusu taşınmazın imar planında kısmen yol olarak belirlenmesi ve uzun süre herhangi bir uygulama işlemine alınmaması veya kamulaştırılmamasının hukuka uygunluğunun denetimi ve zarar doğurucu sonuçlarının giderilmesine ilişkin daha önce idari yargı mercii tarafından karara bağlanmış tazminat talebinin saklı tutulan fazlaya ilişkin kısmına yöneliktir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 16. maddesinin 4. fıkrasına, 30.04.2013 tarihinde yürürlüğe giren 6459 sayılı Kanunun 4. maddesi ile yapılan değişiklikten önce yürürlükte bulunan 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 3. maddesinin 2. fıkrasının (d) bendinde, tam yargı davalarında uyuşmazlık konusu miktarın gösterileceği; 15. maddesinde ise, 3. maddeye aykırı düzenlenen dava dilekçesinin reddedileceği belirtilmiş; ancak, tam yargı davalarında dilekçede gösterilen uyuşmazlık konusu miktarın artırılmasını yasaklayan bir hükme yer verilmemiştir.
Anılan Yasada uyuşmazlık konusu miktarın artırılmasını engelleyen hüküm bulunmamasına karşın, Danıştay içtihatları doğrultusunda istemle bağlı olma ilkesi uygulanmış, tam yargı davalarında dilekçede gösterilen uyuşmazlık konusu miktarın artırılamayacağı kabul edilmiştir. Tam yargı davalarında istemle bağlı olma kuralına ilişkin Danıştay içtihadının, uzun yargılama neticesinde hükmedilen tazminat tutarının bu süre içerisinde değer kaybetmesi dolayısıyla mülkiyet dokunulmazlığına saygı ilkesinin ihlal edildiği ve iç hukukta etkili bir itiraz yolu bulunmadığı ileri sürülerek hak ihlaline neden olduğundan bahisle Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine (AHİM) başvurulmuş ve Mahkemece söz konusu hak ihlallerinin varlığı yönünde kararlar verilmiştir.
Nitekim, AHİM İkinci Dairesinin 21.07.2009 tarihli, 39515/03 Başvuru Numaralı kararıyla; olayda, AHİM'e basvuranın mahalle bekçiliği görevini yerine getirirken silahlı soygun yapan saldırganlar tarafından yaralanması üzerine İçişleri Bakanlığına yapılan tazminat talebinin reddi işlemine karşı açılan tam yargı davasında, Mahkemelerince, Devletin sorumluluğunun bulunduğu ve başvuranın tazminat hakkına sahip olduğu, ayrıca, bilirkişi raporunda belirtilen tutarın başvuranın dava açarken talep ettiği tutarın çok üstünde olduğu ve tarafların davada talep ettikleri rakamlarla sınırlı kalınması gerektiği, dolayısıyla ilgili şahsa daha fazla bir miktar verilemeyeceği yönündeki kararının Danıştay tarafından onanarak kesinleşmesi üzerine AİHM'ye başvuruda bulunulduğu, basvurana on beş yıl dört ay süren yargılama sonunda tahsis edilen tazminatın, enflasyon oranı karşısında gecikme faizlerinin yetersiz kalması nedeniyle, büyük ölçüde değer kaybettiğinden başvuranın alacağının tam değerini elde etme imkânı bulamamasının, 1 No'lu Ek Protokolün 1. maddesinin birinci paragrafının ilk cümlesi anlamında mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesi hakkına müdahale olarak değerlendirildiği, idare mahkemelerince, bir zararın telafi edilme talebiyle ilgili davaların geç karara bağlanması durumunda, bu gecikmeden daha az tazminat ödenmesi halinde davacının mağdur olacağı, tazminat tutarının davanın açıldığı tarihteki değeri ile talep edilebileceği tarihteki değeri arasındaki büyük farkın yargılamanın yavaş işlemesinden ve gecikme faizlerinin yetersizliğinden kaynaklandığı durumlarda iç hukukta bu ihtilaflı durumun üstesinden gelebilecek etkili bir itiraz yolunun ve Türk idare hukukunda basvurana dava devam ederken ilk başta talep ettiği rakamın yeniden değerlendirilmesini isteme imkânının yokluğunun başvuranı asırı bir yük altına soktuğu, öte yandan, Hükümetin, basvuranın alacağının tamamını elde etmek için bilirkişilerin belirlediği tutarı öğrendikten sonra ayrıca bir tam yargı davası açma imkânına sahip olduğu yönündeki iddiasının böyle bir davanın uygulamada makul bir başarı şansı olmadığından ve ilgili şahıs tarafından bilirkişilerce belirlenen tutarın ilk öğrenildiği gün itibariyle İdari Yargılama Usulü Kanununun 13. maddesinde öngörülen sürenin geçirilmiş olacağı gerekçesiyle Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 6/1 maddesinin, 13. maddesinin, Ek 1 No’lu Protokolün 1. maddesinin ihlal edildiği belirlenmiştir.
Tam yargı davalarında istemle bağlı olma kuralının sebep olduğu hak kayıplarının giderilmesi amacıyla 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 16. maddesinin 4. fıkrasına, 30.04.2013 tarihinde yürürlüğe giren 6459 sayılı Kanunun 4. maddesi ile ''Ancak, tam yargı davalarında dava dilekçesinde belirtilen miktar, süre veya diğer usul kuralları gözetilmeksizin nihai karar verilinceye kadar, harcı ödenmek suretiyle bir defaya mahsus olmak üzere artırılabilir ve miktarın artırılmasına ilişkin dilekçe otuz gün içinde cevap verilmek üzere karşı tarafa tebliğ edilir.'' cümlesi ve aynı Kanunun 5. maddesi ile de 2577 sayılı Kanuna Geçici 7. madde olarak ''Bu maddeyi ihdas eden Kanunla, bu Kanunun 16. maddesinin 4. fıkrasına eklenen hüküm, kanun yolu aşaması dâhil, yürürlük tarihinde derdest olan davalarda da uygulanır. '' cümlesi eklenmiştir.
6459 sayılı Kanunun 4. maddesi ile yapılan düzenlemenin (Tasarının 3. maddesi) gerekçesinde ise, ''AİHM, devletin sorumluluğuna ilişkin tazminat davalarında, davacıların yargılamanın yavaş işlemesinden doğan zararlarını ortadan kaldıracak yeterli bir çözüm bulunmadığı yönünde ülkemiz aleyhinde ihlal kararları vermektedir. Düzenlemeyle, idari yargıda açılan tam yargı davalarında talep edilen tazminatın daha yüksek olduğunun dava devam ederken anlaşılması durumunda, davacıya talep edilen miktarı arttırma hakkı verilmemesinin adil yargılama hakkının ihlali olarak kabul edilmesi sebebiyle, nihai karar verilinceye kadar ıslah suretiyle talep edilen tazminat miktarını arttırma hakkı tanınmaktadır.'' ifadesine yer verilmiştir.
Olayda davacının zararını bilirkişi raporuyla öğrenmesi üzerine daha önce artırılamayan kısmı için açılan davada davacıların dava dilekçesinde gösterdikleri zarar miktarını artırmalarına yönelik taleplerinin, mahkemelerce, istemle bağlı kalma ilkesinin uygulanması sonucu kabul edilmemesi üzerine, dava dilekçesinde gösterilen zarar tutarı kadar tazminata hükmedilmesinden doğan hak kayıplarının giderilmesi amaçlanmaktadır.
Diğer taraftan bakılan davanın niteliği gereği davacılara ait taşınmazın tapusunun halen davacılara ait olması, imar planı icra edilerek kısıtlılık halinin giderilmemesi nedeniyle süregelen zarar söz konusu olduğundan zarar giderilene kadar her zaman dava açılabileceğinden bakılan dava kısmi dava vasfında değildir.
Bu çerçevede uyuşmazlık konusu taşınmazın imar planında kamu alanı olarak ayrılmasına rağmen kullanım amacı doğrultusunda kamulaştırılmaması nedeniyle mülkiyet hakkının süresi belirsiz şekilde kısıtlandığı ve zararın tam olarak karşılanmadığından bahisle açılmış bir dava olduğundan mülkiyet hakkının kısıtlanmasına ilişkin iddialar kapsamında bakiye tazminat istemine ilişkin işin esası incelenerek karar verilmesi gerekirken, davanın reddine ilişkin mahkeme kararında isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan, kamulaştırmasız el atma bedelini bilirkişi raporunda gösterilen miktara tamamlamak üzere açılan bu davada, davacının tazminat istemi değerlendirilirken … İdare Mahkemesinin … tarihli, E:…, K:… sayılı kararı ile verilen tazminat kararının da göz önünde bulundurulması gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle, ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA, dosyanın adı geçen Mahkemeye gönderilmesine, 2577 sayılı Kanunun (Geçici 8. maddesi uyarınca uygulanmasına devam edilen) 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 gün içinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere 16/12/2020 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.