Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2016/8879 E. , 2021/1675 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/8879
Karar No : 2021/1675
Temyiz İsteminde Bulunan (Davacı) : …
Karşı Taraf (Davalı) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı - …
İstemin Özeti : ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının hukuka aykırı olduğu öne sürülerek, 2577 sayılı Kanunun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : İstemin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi : …
Düşüncesi : İstemin kabulü ile Mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince işin gereği görüşüldü:
Dava, İstanbul ilinde ticari plaka ile yolcu taşımacılığı yapan davacı tarafından, yıllık çalışma ruhsatı almaksızın faaliyet göstermesi nedeniyle ruhsat alıncaya kadar toplu taşıma hizmetinden men edilmesine ilişkin İstanbul Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Dairesi Başkanlığı Toplu Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğü Denetim Görevlileri Komisyonunun … tarih, … sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesince; ... plaka numaralı ticari minübüsün, dava konusu işlemin tesis edildiği tarih olan 03/03/2015 tarihinde Çalışma Ruhsatnamesi olmaksızın yolcu taşımacılığı yaparak faaliyet gösterdiği ve Minübüs Çalışma Ruhsatnamesinin 09.03.2015 tarihinde alındığı sabit olduğundan İstanbul Büyükşehir Belediyesi (M) ve (TM) Seri Plakalı ve Hatlı Ticari Minibüs Yönergesinin eki Yaptırım Cetvelinin 16. maddesi uyarınca Çalışma Ruhsatnamesini alıncaya kadar taşıma hizmetinden men edilmesi yönünde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Anayasanın 124. maddesinin, işlem tarihinde yürürlükteki halinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve kanuna aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
Kanun koyucu; düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını yürütmeye, başka bir ifadeyle idarelere bırakır. Bu asli düzenleme yetkisinin Yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur. Ancak, idarelerin düzenleme yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde ve üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.
İdare, yönetim ilişkisi nedeniyle idare edilenler hakkında yaptırım uygulama yetkisine sahiptir ve bu yetki, Anayasa çerçevesi içinde yasalarla düzenlenen alanlarda ve yine yasalarda belirlenen koşullarda kullanılır.
Bir başka anlatımla, idari yaptırımlar cezai nitelik taşıdıklarından bu yetkinin Kanunlarla düzenlenen alanlarda, yine Kanunlarla belirlenen şartlarda kullanılması gereklidir. İdarenin yasal belirleme ve dayanak olmadan herhangi bir davranışın yaptırım gerektirdiğini takdir ederek kendi düzenleme yetkisi çerçevesinde kural koyması hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmaz.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu'nun 7/f maddesi, Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek hükmüne amirdir.
Aynı Kanunun 9. maddesinde ise "Büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezi kurulur... Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır. Ulaşım koordinasyon merkezi tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararlar, belediyeler ve bütün kamu kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır. Koordinasyon merkezinin çalışma esas ve usulleri ile bu kurullara katılacak kamu kurum ve kuruluş temsilcileri, İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir. Büyükşehir belediyelerine bu Kanun ile verilen görev ve yetkilerin uygulanmasında, 13.10.1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun bu Kanuna aykırı hükümleri uygulanmaz." hükmü bulunmaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 15/b maddesinde, Kanunların belediyeye verdiği yetkiler çerçevesinde yönetmelik çıkarmak, belediye yasakları koymak, "p" bendinde de, kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taşıt sayılarının bilet ve ücret tarifelerini, zaman ve güzergahlarını belirlemek, ve yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek, işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek, kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yapmak belediyelerin yetki ve imtiyazları arasında sayılmıştır.
Aynı Kanunun "Encümenin görev ve yetkileri" başlıklı 34. maddesinin (e) bendinde, Kanunlarda görülen cezaları vermek, encümenin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
Öte yandan, 1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkami Cezaiye Hakkında 16 Nisan 1340 Tarih ve 486 numaralı Kanunun Bazı Maddelerini Muaddil Kanunun uyuşmazlık tarihinde yürürlükte bulunan 1.maddesinde; belediye meclis ve encümenlerinin kendilerine kanun, nizam ve talimatnamelerin verdiği vazife ve salahiyet dairesinde ittihaz ettikleri kararlara muhalif hareket edenlerle belediye kanun ve nizam ve talimatnamelerinin men veya emrettiği fiilleri işleyenlere veya yapmayanlara belediye encümenince Kabahatler Kanunu uyarınca idari para cezası ve yasaklanan faaliyetin menine karar verileceği kuralı yer almıştır.
1608 sayılı Kanunun, belediyelere yetki ve görev alanları ile ilgili konularda yasak koyma ve bu yasağa uymama halinde yaptırım belirleme yetkisi verdiği açıktır.
5326 sayılı Kabahatler Kanununun 4. maddesinde; (1) Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, Kanunda açıkca tanımlanabileceği gibi; Kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir.
(2) Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ancak kanunla belirlenebilir, hükmü yer almaktadır.
15.6.2006 gün ve 26199 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Büyükşehir Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri Yönetmeliği'nin "Ulaşım Koordinasyon Merkezinin Görev ve Yetkileri" başlıklı 18. maddesinde; " (1) UKOME, büyükşehir içindeki kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesini sağlamak üzere; ulaşım, trafik ve toplu taşıma konularında üst düzeyde yönlendirici karar alma, uygulama, uygulatma ve ilgili mevzuattaki usulüne göre gereken tesisleri kurma, kurdurma ve işletme hak ve yetkilerine haizdir. Bu amaçla; a) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, mevzuatla yetkili kılındığı durumlarda mahalli ihtiyaç ve şartlara göre trafik düzeni ve güvenliğini sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri almakla...,ç) Kara, deniz, göl, nehir, kanal ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; otobüs, taksi, dolmuş ve servis durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek, gerçek ve tüzel kişiler ile resmi ve özel kurum ve kuruluşlara ait otopark olmaya müsait boş alan, arazi ve arsaları geçici otopark yeri olarak ilan etmek ve bunların sahiplerine veya üçüncü şahıslara işletilmesi için izin vermek, izin verilen otoparklar ile karayolu üzerindeki diğer park yerlerinde özürlüler için işaretlerle belirlenmiş bölümler ayrılmasını sağlamakla, d) Karayolu taşımacılığına ait mevzuat hükümleri saklı kalmak üzere, trafik düzeni ve güvenliği yönünden belediye sınırları içinde ticari amaçla çalıştırılacak yolcu ve yük taşıtları ile motorsuz taşıtların çalışma şekil ve şartları ile bu taşıtların teknik özelliklerini tespit etmek, çalıştırılabileceği yerler ile güzergâhlarını tespit etmek ve sayılarını belirlemek, bunlara izin ve çalışma ruhsatı vermekle, e) Büyükşehir belediyesinin sınırları içinde, ulaşım, toplu taşıma ve trafik mevzuatının büyükşehir belediyesine verdiği yetki doğrultusunda uygulamaya yönelik yönlendirici karar almak ve görüş oluşturmakla, görevli ve yetkilidir." düzenlemesi bulunmaktadır.
Aktarılan düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde; belediye sınırları içinde toplu taşıma, yolcu ve yük taşımacılığı ile ilgili olarak çalışma şekil ve şartlarını belirleyen belediyelerin düzenleme yapma, ceza verme görev ve yetkisinin bulunduğu, ancak belediyelerin bu kapsamda ceza verebilmeleri için kendi düzenlemeleri ile yasak olan durumları belirleyip bunların yaptırımlarını da Kanuni olmak koşuluyla düzenlemede göstermeleri gerektiği kabul edilmelidir.
Büyükşehir Belediyelerinde; toplu taşıma, yolcu ve yük taşımacılığı ile ilgili çalışma şekil şartları ile bu şartlara uyulmaması halinde uygulanacak yaptırımı belirleme yetkisi UKOME'ye aittir.
Buna karşın; Ulaşım Koordinasyon Merkezlerinin toplu taşıma yolcu ve yük taşımacılığı konusunda üst düzeyde yönlendirici karar alma, genel ilkeler belirleme, kurallar koyma konusunda yetkili olduğu konusunda duraksama bulunmasa da; bu kararlara uyulmaması halinde yaptırım uygulama ve ceza verme yetkisinin bulunmadığı; gerek kanunlarda öngörülen cezaları vermek gerekse belediye emir ve yasağına uyulmaması halinde, 1608 sayılı Kanun uyarınca yaptırım uygulamak yetkisinin belediyenin karar organlarından olan encümene ait olduğu anlaşılmaktadır.
Dosyanın incelenmesinden, dava konusu ... plaka numaralı ticari minübüsle ilgili olarak çalışma ruhsatı olmaksızın faaliyet gösterdiği şeklinde şikayetler gelmesi üzerine İstanbul Büyükşehir Belediyesi Ulaşım Dairesi Başkanlığı Toplu Ulaşım Hizmetleri Müdürlüğü Denetim Görevlileri Komisyonunun … tarih, … sayılı kararıyla; dava konusu aracın Ticari Minübüs Yönergesi Yaptırım Cetvelinin 16. Maddesini ihlal ettiğinden bahisle Çalışma Ruhsatnamesini alıncaya kadar taşıma hizmetinden men edilmesine karar verildiği, davacı tarafından bu işlemin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Belediye sınırı içinde belediyenin toplu taşıma ile yolcu ve yük taşımacılığı esaslarını belirleme ve düzenleme yetkisi dahilinde emir ve yasak ile idari yaptırımın belirlemesi şeklindeki UKOME kararında (Ticari Minibüs Yönergesi) yetki ve amaç yönünden hukuka aykırılık bulunmamakla beraber, yasak fille uygulanacak yaptırımın genel olarak UKOME tarafından belirlemesi sonrasında; yasak fiilin tespiti üzerine, Encümence idari yaptırım kararı verilmesi gerekmekte olup; UKOME'ce ya da başka bir belediye birimince Encümenin yetkileri kullanılarak doğrudan yaptırım kararı verilemeyecektir.
Olayda; davalı idarenin toplu ulaşım hizmetleri müdürlüğü tarafından Yönergede belirtilen yaptırım kararının verildiği görülmekle, encümene ait bir yetkinin kullanıldığı açıktır.
Bu itibarla; yetkisiz birimce tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığından, işin esasına yönelik olarak verilen kararda hukuki isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle; ... İdare Mahkemesinin temyize konu kararının bozulmasına, dosyanın yeniden bir karar verilmek üzere anılan Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 18/03/2021 tarihinde oybirliği ile karar verildi.