Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2016/8968 E. , 2017/4332 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/8968
Karar No : 2017/4332
Temyiz Eden (Davalı) :
Vekilleri :
Karşı Taraf (Davacı) :
Vekili :
İstemin Özeti : G... İdare Mahkemesi'nin 02/06/201... tarih ve ... sayılı kararının hukuka uygun olmadığı ileri sürülerek temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti :Savunma verilmemiştir.
Düşüncesi :Temyize konu İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce; tetkik hakiminin açıklamaları dinlenip dosyadaki belgeler incelenerek gereği görüşüldü:
Dava; Zorunlu Karayolu Taşımacılık Mali Sorumluluk Sigortası ile Karayolu Yolcu Taşımacılığı Zorunlu Koltuk Ferdi Kaza Sigortası Poliçesi bulunmayan dava dışı ...' a ait ... plakalı aracın, 15.02.2009 tarihinde ... İli'nden ... İli ... İlçesi istikametine gitmekte iken yaptığı kazada hayatını kaybeden ... ve ...'ın yakınlarına 'ndan ödenen 284.578,00-TL tazminatın; Karayolu Yolcu Taşımacılığı Yönergesi'nde yolcu taşımacılığı yapanların (Y) türü yetki belgesi almalarının ve bu kapsamda 2918 ve 4925 sayılı Kanunlardaki sigortaların yapılmasının zorunlu olduğu, kaza yapan araca tarafından 06.04.2007 tarihinde 5 yıl süre ile geçerli (Y) türü yetki belgesi verildiği, sigortasız aracın yolcu taşımacılığı yapmasının davalı idare tarafından denetlenmediği ve engellenmediğinden, hizmet kusuru nedeniyle uğranılan zarardan sorumlu bulunduğu ileri sürülerek 284.578,00-TL'nin idareye başvurma tarihinden itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte rücuen tazmini istemiyle açılmıştır.
.... İdare Mahkemesi'nce; davalı idarenin, yolcu taşımacılığı yetki belgesi almak için ibrazı zorunlu belgeler arasında sayılan '' Zorunlu Karayolu Taşımacılık Mali Sorumluluk Sigortası'' ile '' Karayolu Yolcu Taşımacılığı Zorunlu Koltuk Ferdi Kaza Sigortası'' poliçeleri olmadan yetki belgesinin verilmesi ve denetim görevini yerine getirmemesi nedeniyle kusurlu olduğu gerekçesiyle, davanın kabulü ile bedeni zarar gören hak sahiplerine davacı tarafından ödenen 284.578,00-TL tazminatın idareye başvuru tarihinden itibaren işletilecek yasal faiziyle birlikte davalı idare tarafından davacıya ödenmesine karar verilmiştir.
Davalı tarafından, anılan İdare Mahkemesi kararının hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
T.C. Anayasasının 125. maddesinin 1. fıkrasında; "İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır...." denilmiş ve maddenin son fıkrasında da, "İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür." kuralı getirilmiştir.
Kamu idareleri, yapmakla yükümlü bulundukları kamu hizmetlerini gereği gibi yerine getirmek ve hizmetin yürütülmesi sırasında gerekli önlemleri almakla yükümlüdürler. Bu yükümlülüğün yerine getirilmemesi (hizmetin kötü işlemesi, geç işlemesi veya hiç işlememesi) durumunda, hizmet kusurundan doğan zararların idarece tazmini gerekeceği idare hukukunun yerleşik ilkelerindendir.
Öte yandan, idarenin, hizmet kusuru nedeniyle sorumlu tutulabilmesi için tek başına hizmet kusurunun varlığı yeterli olmayıp, bunun yanında idari işlem veya eylemden bir zarar doğmuş olması ve idari eylem veya işlemle zarar arasında bir illiyet bağının kurulabilmesi gerekmektedir. Zararla idari faaliyet arasında nedensellik bağının kurulamadığı durumlarda idarenin tazmin yükümlülüğü ortadan kalkar.
Zararla eylem arasında illiyet bağının mevcut olması, zararın eylemin bir neticesi olarak ortaya çıkması, yani eylem olmadan zararın meydana gelmeyeceğinin kesin olarak bilinmesidir. Hiçbir hukuk düzeni mantık yasalarına göre mevcut olmayan illiyeti yaratamaz. Mantık bakımından bir illete sonsuz zincir halinde neticeler bağlamak mümkün ise de hukuki netice olarak zararın tazmin sorumluluğunun kabulü için, bu sebebe illi olarak bağlanan neticeler silsilesinin içinde hangi kesimin gerekli ve yeterli olacağını belirlemek yine hukuk düzeninin görevidir (Tandoğan Haluk, Mesuliyet, s.74).
Bir sebep genel hayat tecrübelerine ve olayların normal akışına göre, somut olayda meydana gelen türden bir sonucu doğurmaya niteliği itibariyle elverişli değil veya elverişli olmakla birlikte ortaya çıkan başka bir sebeple arka plana atılmışsa, uygun olmayan illiyet (elverişsizlik, uygunsuzluk) söz konusu olur. Uygun olmayan illiyet bağı iki şekilde ortaya çıkabilir: Birincisi, ''uygunluğun yokluğu'', ikincisi ise ''uygunluğun kesilmesi''dir. Uygunluğun yokluğunda, sebep somut olayda gerçekleşen zararlı sonucu doğurmağa niteliği itibariyle elverişli olmakla birlikte, ortaya çıkan yeni bir sebep, ilk sebebi arka plana atmış, onu somut olayda elverişsiz hale getirmiştir. Üçüncü kişinin kusur yoğunluğunun, ilk sebebin arzettiği yoğunluktan daha ağır olduğu durumlarda, illiyet bağının kesildiği doktrin ve içtihatlarda kabul edilmektedir. (Prof. Dr. Fikret Eren: Borçlar Hukuku Genel Hükümler, 17. Baskı; sh. 555).
5684 sayılı Sigortacılık Kanununun "zorunlu sigortalar" başlıklı 13. maddesinin üçüncü fıkrası "Bir faaliyetin icrası ya da bir şeyin kullanılması için izin veya ruhsat vermeye veya bunları denetlemeye yetkili merciler ile ikinci fıkra uyarınca belirlenen kurum ve kuruluşlar; yürütecekleri iş ve işlemlerde, yapılması zorunlu sigortaların geçerli teminat tutarları dâhilinde yaptırılıp yaptırılmadığını araştırmakla yükümlüdür. Bu kurum ve kuruluşlar ile izin veya ruhsat vermeye ve denetlemeye yetkili mercilerce, geçerli teminat tutarında sigorta yapılmamış olduğunun tespiti halinde işlem yapılmaz. Geçerli teminat alınana kadar sigortalının zorunlu sigortaya konu teşkil eden faaliyeti yetkili merciler tarafından durdurulur." hükmünü amirdir.
4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu'nun 5. maddesinde, taşımacılık yapılabilmesi için Bakanlıktan yetki belgesi alınmasının zorunlu olduğu hükme bağlanmış; 2. maddesinde; "İl sınırları içerisindeki taşımalar ile yüz kilometreye kadar olan şehirlerarası taşımaların düzenlenmesi il ve ilçe trafik komisyonları ile işbirliği yapılmak suretiyle ilgili valiliklere, belediye sınırları içerisindeki şehiriçi taşımalar belediyelere bu Kanuna göre düzenlenecek yönetmelik esasları dahilinde bırakılabilir." hükmü getirilmiş; 18. maddesinde, "Taşımacılar, yolcuya gelebilecek bedenî zararlar için bu Kanunun 17 nci maddesinden doğan sorumluluklarını sigorta ettirmek zorundadır..." hükmüne yer verilmiştir.
Bu Kanun hükümleri doğrultusunda hazırlanan Karayolu Taşıma Yönetmeliğinin "Yetki belgelerinin süresi" başlıklı 16. maddesinde; "Bu Yönetmelik kapsamında verilen ve yenilenen yetki belgelerinin süresi 5 yıldır" hükmüne; 48. maddesinde; "Bu Yönetmelik kapsamındaki yolcu taşımalarında; Kanunun 18 inci maddesinde tanımlanan Zorunlu Karayolu Taşımacılık Mali Sorumluluk Sigortası ile 5684 sayılı Sigortacılık Kanununa dayanılarak çıkarılan Karayolu Yolcu Taşımacılığı Zorunlu Koltuk Ferdi Kaza Sigortası yaptırılması zorunlu olan sigortalardır." ifadelerine, 49. maddesinde, "Taşıt belgelerinde kayıtlı özmal ve sözleşmeli tüm taşıtları için Zorunlu Karayolu Taşımacılık Mali Sorumluluk Sigortası ve Karayolu Yolcu Taşımacılığı Zorunlu Koltuk Ferdi Kaza Sigortası yaptırmayan yetki belgesi sahipleri yolcu taşımacılığı yapamaz." ifadelerine yer verilmiştir.
Aktarılan düzenleme uyarınca mevzuata uygun taşımacılık faaliyeti yapılabilmesi için araç sahiplerinin yetki belgesi almaları zorunlu olup, davalı idarenin 5 yıl süre ile düzenleyeceği söz konusu belgenin verilmesi esnasında araç sahiplerinin yaptırmaları zorunlu sigortaların geçerli teminat tutarları dâhilinde yaptırılıp yaptırılmadığını denetlemekle yükümlü olduğu kuşkusuzdur. İdarenin bu yükümlülüğe aykırı hareket etmesinin hizmet kusuru oluşturduğunda şüphe yoktur. Ancak, böyle bir hizmet kusurunun davaya konu türden bir zarara yol açıp açmadığının, başka bir ifade ile idarenin kusurlu eylemi ile uğranılan zarar arasında illiyet bağının bulunup bulunmadığının tespiti bakımından ilgili mevzuat hükümlerinin irdelenmesi gerekli görülmüştür.
Karayolları Trafik Kanunun 85. maddesi “Bir motorlu aracın işletilmesi bir kimsenin ölümüne veya yaralanmasına yahut bir şeyin zarara uğramasına sebep olursa, motorlu aracın bir teşebbüsün unvanı veya işletme adı altında veya bu teşebbüs tarafından kesilen biletle işletilmesi halinde, motorlu aracın işleteni ve bağlı olduğu teşebbüsün sahibi, doğan zarardan müştereken ve müteselsilen sorumlu olurlar.” Aynı yasanın 88. maddesinde ise “Bir motorlu aracın katıldığı bir kazada, bir üçüncü kişinin uğradığı zarardan dolayı, birden fazla kişi tazminatla yükümlü bulunuyorsa, bunlar müteselsil olarak sorumlu tutulur.” düzenlemesi ile motorlu araçların işletilmesi neticesi üçüncü kişinin zarar görmesi durumunda o aracın işleteni, aracın sürücüsü ve varsa teşebbüs sahibinin müştereken ve müteselsilen sorumlu olduğu ayrıca birden fazla kişinin zararı tazminat ile yükümlü olması durumunda zarar görene karşı müteselsil sorumlu oldukları belirtmiştir.
Yine aynı Kanunun 90. maddesinde; maddi tazminatın biçimi ve kapsamı ile manevi tazminat konularında Borçlar Kanununun haksız fiillere ilişkin hükümlerinin uygulanacağı; 91. maddesinde de; işletenlerin, bu Kanunun 85 inci maddesinin birinci fıkrasına göre olan sorumluluklarının karşılanmasını sağlamak üzere mali sorumluluk sigortası yaptırmalarının zorunlu olduğu kuralına yer verilmiştir.
Bilindiği üzere mali sorumluluk sigortaları birer yıllık periyotlarla yapılmaktadır. Taşımacılık faaliyetinde bulunmak için idareye başvuruda bulunan bir kimseye 5 yıl süreyle yetki belgesi düzenlenirken motorlu taşıtın ilk yıla ait Zorunlu Karayolu Taşımacılık Mali Sorumluluk Sigortasının ve Karayolu Yolcu Taşımacılığı Zorunlu Koltuk Ferdi Kaza Sigortasının teminat tutarları dâhilinde yaptırılıp yaptırılmadığını denetlemek, sigorta yaptırılmamış olduğunun tespiti halinde işlem yapmayarak, sigortaya konu teşkil eden faaliyeti durdurmak idarenin 5684 sayılı Kanundan kaynaklanan görevidir. İdarenin bu konuda görevini ihmal ederek zorunlu sigortası bulunmayan bir araca taşıma izni vermesi durumunda, yaptırılması zorunlu olup da yaptırılmayan sigortanın geçerli olacağı bir yıllık süre içinde rizikonun gerçekleşmesi halinde meydana gelen zarardan sorumlu olacağı, zarar ile sorumluluğun bağlandığı hizmet kusuru arasında sebep-sonuç ilişkisi yani illiyet bağı bulunacağı açıktır. Ancak, söz konusu bir yıllık süreden sonraki tarihlerde araç sahiplerinin zorunlu sigortayı yeniletmemeleri veya hiç yetki belgesi almadan yasa dışı korsan taşımacılık faaliyetinde bulunmaları durumunda idarenin bu tür araçların faaliyetlerine ilişkin genel denetleme eksikliğinin uyuşmazlığa konu türden bir zararı doğurduğundan bahsedilemez. Zira araç sahibinin, araca ait yolcu taşımacılığı yapabileceğine ilişkin yetki belgesi bulunmadan ve mevzuat gereğince yaptırmakla mükellef olduğu Zorunlu Koltuk Ferdi Kaza Sigortasını yaptırmadan aracını trafiğe çıkarmasında ağır kusuru bulunduğu, tarfik kazası sonucu uğranılan maddi ve manevi zararın tazmini hususunda Borçlar Kanununun haksız fiillere ilişkin hükümlerine göre zarar görenlere karşı sorumlu bulunduğu ortada olup, idarenin her ne kadar trafiğe çıkan araçların yetki belgesinin ve zorunlu sigorta poliçesinin bulunup bulunmadığına ilişkin genel denetleme yükümlülüğü de bulunmakta ise de zararın meydana gelmesinde 3. kişi konumunda olan araç sahibinin fiilinin ağırlığı idarenin denetim eksikliğine ilişkin eylemini arka plana atarak nedensellik bağını kestiği sonucuna varılmaktadır. Aksi halde zararın, öncelikle idarenin denetim eksikliğinden doğduğunu söylemek mantık kurallarına aykırı olacaktır.
Bununla birlikte idarenin, trafikte seyreden milyonlarca aracı her an denetim altında tutması idareden beklenebilecek ve uygulanabilir bir kamu hizmeti olmadığı ve hayatın olağan akışına aykırı olduğu açıktır. Mevzuata uymayarak gerekli belgeleri almadan, sigorta poliçesini yaptırmadan ticari faaliyette bulunan araç sahiplerinin ağır kusurlarının, idarenin denetim sorumluluğu bulunduğu gerekçesiyle hukuki düzenin koruması altına alınması kabul edilemez.
Dava dosyasının incelenmesinden; tarafından düzenlenen ve 06.04.2007 tarihinden itibaren 5 yıl süre ile geçerli olan ''Y'' Türü Yetki Belgesi''nin düzenlenme aşamasında, aracın 2007 yılına ait Zorunlu Koltuk Ferdi Kaza Sigortasının bulunmadığı, zorunlu sigortanın birer yıllık periyotlarda yaptırılmasının zorunlu olmasına rağmen, araç sahibinin 2008 ve 2009 yıllarında da bahse konu zorunlu sigortayı yaptırmadığı görülmüş olup, idarenin zorunlu sigortanın geçerli olacağı bir yıllık süre içinde rizikonun gerçekleşmesi halinde meydana gelen zarardan sorumluluğunun bulunduğu, bir yıllık sürenin geçmesinden sonra, 15.02.2009 tarihinde sigortasız aracın taşımacılık faaliyeti sırasında meydana gelen trafik kazası sonucunda oluşan zarar ile idarenin genel denetleme eksikliğinden kaynaklanan eylemi arasında uygun illiyet bağının bulunmaması karşısında, davanın reddi gerekirken, kabulü yolunda verilen İdare Mahkemesi kararında hukuka uygunluk görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve ... sayılı kararının BOZULMASINA, yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın adı geçen mahkemeye gönderilmesine, 2577 sayılı Kanunun 18.06.2014 gün ve 6545 sayılı Kanunla eklenen Geçici 8. maddesinin 1. fıkrası ve 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren onbeş gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 12/09/2017 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X) :
5684 sayılı Sigortacılık Kanununun "zorunlu sigortalar" başlıklı 13 maddesinin üçüncü fıkrası "Bir faaliyetin icrası ya da bir şeyin kullanılması için izin veya ruhsat vermeye veya bunları denetlemeye yetkili merciler ile ikinci fıkra uyarınca belirlenen kurum ve kuruluşlar; yürütecekleri iş ve işlemlerde, yapılması zorunlu sigortaların geçerli teminat tutarları dâhilinde yaptırılıp yaptırılmadığını araştırmakla yükümlüdür. Bu kurum ve kuruluşlar ile izin veya ruhsat vermeye ve denetlemeye yetkili mercilerce, geçerli teminat tutarında sigorta yapılmamış olduğunun tespiti halinde işlem yapılmaz. Geçerli teminat alınana kadar sigortalının zorunlu sigortaya konu teşkil eden faaliyeti yetkili merciler tarafından durdurulur." hükmünü amirdir.
Kamu idarelerinin bu yasa uyarınca yerine getirmesi gereken denetim görevini ilişkin hükümlere ise Trafik Yönetmeliğinin "denetim, denetimle görevli ve yetkili kuruluşlar ve denetime ilişkin hususlar" başlıklı 70, 71 ve 72. maddelerinde yer verilmiştir.
İdarenin, somut olayda davalı idare 'nin, yukarıda aktarılan mevzuat hükümleri çerçevesinde yolcu taşımacılığı işinde kullanılan aracın, zorunlu koltuk ferdi kaza sigortası yaptırılıp yaptırılmadığını denetleme yükümlülüğü bulunmasına rağmen, bu yükümlülüğünü tescil, terminal çıkış, uygulama noktaları, yol boyu denetimleri ve periyodik araç muayenelerinde yeterince ve etkili olarak yerine getirmeyerek sigortasız aracın trafikte seyretmesine mani olamaması kamu hizmetinin kusurlu olarak yerine getirildiğini göstermektedir. Bu nedenle, Sigortacılık Kanununun 14. maddesi uyarınca oluşturulan ve aynı yasa gereği hak sahiplerine yaptığı ödemeleri rücüan ilgililerden talep etme hakkı bulunan davacı nın, ölen şahsın hak sahipleri için yaptığı ödemenin, denetim görevini yerine getirmeyerek hizmet kusuru işlediği açık olan idareden tazmini istemini kabul eden İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği düşüncesiyle, aksi yöndeki çoğunluk görüşüne katılmıyorum.