Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2016/9401 E. , 2017/178 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2016/9401
Karar No : 2017/178
Temyiz Edenler
(Davalı) :
Karşı Taraf (Davacı) :
İstemin Özeti : .... İdare Mahkemesi'nin.... tarih ve E:....; K:.... sayılı kararının hukuka uygun olmadığı ileri sürülerek temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Mahkeme kararının hukuka uygun olduğu, temyiz istemlerinin reddi gerektiği savunulmaktadır.
Düşüncesi : Temyize konu İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesi'nce; dosyanın tekemmül ettiği görüldüğünden davalı ve davalı yanında müdahilin yürütmenin durdurulması istemleri hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin esasına geçilerek gereği görüşüldü:
Dava; Ankara Esenboğa Havalimanı istikametinde karşılıklı yolcu taşımacılığı yapmak üzere Havaalanları Yer Hizmetleri Anonim Şirketi'ne yetki verilmesine ilişkin Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı'nın 11.11.2015 tarih ve 74780 sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
....İdare Mahkemesi'nce; Ulaştırma Bakanlığı Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü'nün "Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları" konulu 24.07.2009 tarihli (2009/KUGM-23/YOLCU) sayılı Genelgesinin "Ortak ve Diğer Hükümler" başlıklı 4. maddesinin "ı" bendinde, "1. maddenin a) bendi kapsamında olmak üzere; Büyükşehir Belediyeleri veya Belediyeler tarafından verilecek taşıma hizmetinin yanısıra Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 5. maddesinde yer alan hizmetlerden "ulaştırma" hizmeti konusunda "A veya B Grubu Çalışma Ruhsatı" alan özel hukuk tüzel kişilerine, bu Genelge kapsamındaki diğer şartları taşımaları ve ilgili havaalanı işletmecisinin bu yönde ihtiyaç bulunduğuna dair olumlu görüş vermesi halinde, Bakanlıkça, bu Genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapabilir." kuralına yer verildiği, anılan Genelge hükmüne göre Bakanlık tarafından taşıma hususunda yetkilendirme yapılabilmesi için bu yönde ihtiyaç bulunması gerektiğinin açık olduğu, dosya kapsamında davalı Bakanlık tarafından yetkilendirme yapılabilmesine ilişkin ihtiyaç bulunduğuna dair somut bir gerekçe sunulamadığının görüldüğü, bu durumda anılan Genelge hükmüne dayanılarak Ankara Esenboğa Havalimanı istikametinde karşılıklı yolcu taşımacılığı yapmak üzere Havaalanları Yer Hizmetleri Anonim Şirketi'ne yetki verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle işlemin iptaline karar verilmiştir.
Davalı ve davalı yanında müdahil tarafından anılan mahkeme kararının hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun Büyükşehir belediyesinin görev, yetki ve sorumlulukları başlıklı 7. maddesinin (f) bendinde "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyesinin yetki ve sorumlulukları arasında sayılmış olup, maddenin son fıkrasında, "4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunuyla Sanayi ve Ticaret Bakanlığına ve organize sanayi bölgelerine tanınan yetki ve sorumluluklar ile sivil hava ulaşımına açık havaalanları ve bu havaalanları bünyesinde yer alan tüm tesisler bu Kanunun kapsamı dışındadır." hükmüne yer verilmiştir.
2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu'nun 1. maddesinde, bu Kanunun amacının; devamlı ve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyet faktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerin ulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekilde düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiş, 'Yer Hizmetleri' başlıklı 44. maddesinde de, Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının, havaalanlarında, yolcu ve yük trafiğinin ve her türlü hizmetlerin çağdaş sivil havacılık ilkelerine ve ülke çıkarlarına uygun bir biçimde yürütülmesi amacı ile gereken önlemleri almaya veya aldırmaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
Diğer taraftan, Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliğinin (SHY-22) Amaç başlıklı 1. maddesinde; “ Bu Yönetmeliğin amacı, 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu' nun 44 üncü maddesi gereğince, havaalanları yer hizmetlerinin uluslar arası seviyede yapılmasını sağlamak için, uygulanacak usul ve esasları düzenlemek ve bu hizmetlerle ilgili ücret tarifelerini belirlemektir.” hükmüne, aynı Yönetmeliğin Hizmet Türleri başlıklı 5. maddesinde ise;“ Havaalanları yer hizmetleri türleri; a) Temsil, b) Yolcu Trafik, c) Yük Kontrolü ve Haberleşme, d) Ramp: Ramp, kargo ve posta, uçak temizlik, birim yükleme gereçlerinin kontrolü, e) Uçak Hat Bakım: Uçak hat bakım, yakıt ve yağ, f) Uçuş Operasyon, g) Ulaşım, h) İkram Servis, i) Gözetim ve Yönetim, j) Uçak özel Güvenlik Hizmet ve Denetimi, Şeklinde gruplandırılmıştır. Havaalanları yer hizmet türlerinin detayları Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün çıkaracağı havacılık talimatlarıyla belirlenir.” hükmüne yer verilmiş; 7. maddesinde yer hizmetleri kuruluşlarının, havaalanlarında 5 inci maddede de açıklanan yer hizmet türlerinin, tamamını veya bir kısmını tarifeli ve tarifesiz seferler için yapmaya yetkili oldukları belirtilmiş; 11. maddesinin c bendinde ise şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği hükmüne yer verilmiştir.
T.C. Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü'nün 22.03.1999 tarih ve SYH-150.10A sayılı Havacılık Talimatı ile havaalanları yer hizmet türleri ve detayları açıklanmış, ve Talimatın 5. maddesinde; 'Yer Hizmet Türleri' arasında gösterilen “Ulaşım” hizmeti Talimatın “Yüzey (Kara) Ulaşımı” başlıklı (11.1) bölümünde “(a) Yolcu, (b) Bagaj, (c) Kargo ve/veya postanın; (1) Havaalanı ile Şehir terminali, (2) Havaalanı ile diğer mutabakata varılmış noktalar, (3) Aynı havaalanındaki ayrı teminaller arasında, taşınmasını sağlamak için gerekli bütün düzenlemeleri yapmak.” olarak tanımlanmıştır.
Diğer yandan, T.C. Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı Kara Ulaştırması Genel Müdürlüğü'nün 29/12/2006 günlü ve "Havaalanları – Yerleşim Merkezleri Arasında Karayolu ile Yolcu Taşımaları" konulu (2007/KUGM-21/YOLCU) sayılı Genelgesinde "A. i: Havaalanları İle Yerleşim Yerleri Arasında Otobüs ile Yapılan Düzenli Yolcu Taşımaları: Büyükşehir Belediyesi veya Belediye sınırları ile bunların mücavir alanları içindeki düzenli yolcu taşımaları: Büyükşehir Belediyesi veya Belediye sınırları ile bunların mücavir alanı içinde kalan havaalanları ile aynı Büyükşehir Belediyesi veya Belediye sınırları ile bunların mücavir alanı içindeki önceden açıklanmış yerleşim yerlerine veya bu yerleşim yerlerinden havaalanlarına, belirli bir zaman ve şehiriçi toplu taşıma genel ücret tarifesine göre, tespit edilmiş bir güzergâhta otobüs ile yapılacak olan düzenli yolcu taşımaları; Büyükşehir Belediyeleri veya Belediyeler tarafından işletilen ve bu Belediyelere ait toplu taşıma araçları ile yapılır.
İlgili Büyükşehir Belediyeleri en geç 01.03.2007 tarihinde faaliyete başlayacak şekilde gerekli tedbirleri alırlar. Yerleşim yerleri ile havaalanları arasında bu kapsamda Belediyeler tarafından açılacak olan otobüs hatları, Bakanlıktan “UYGUNDUR” şerhinin alınmasından sonra faaliyete geçer.
Büyükşehir Belediyeleri dışındaki Belediyeler (sınırları veya mücavir alan içinde havaalanı bulunan) bu konuda yeterli hizmet üretimi için anılan tarihe kadar gerekli tedbirleri alıp, hizmetin üretimine başlayamaz ise, bu konudaki yetkilendirme ve izin verme işlemi doğrudan Bakanlık tarafından bu Genelge hükümleri dikkate alınarak yapılır." düzenlemesi yer almaktadır.
Yine, Kara Ulaştırma Genel Müdürlüğü'nün Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları konulu 24.07.2009 tarihli (2009/KUGM-23/YOLCU) sayılı Genelgesinin 'Yerleşim Yerleri Arasında Uçak+Otobüs ile Yapılan Tarifeli Kombine Yolcu Taşımalarına ilişkin 1. bölümünün (a) bendinde; “Büyükşehir Belediyesi veya Belediye sınırları ile bunların mücavir alanı içinde kalan havaalanları ile aynı sınırlar içinde kalan yerleşim yerlerine veya bu yerleşim yerlerinden havaalanlarına tespit edilmiş bir güzergahta, belirli bir zaman ve şehiriçi toplu taşıma genel ücret tarifesine göre otobüsle yapılacak olan tarifeli yolcu taşımaları; büyükşehir belediyeleri veya belediyeler tarafından işletilen ve bu belediyelere ait özmal toplu taşıma araçları ile yapılır” hükmü yer almakta olup, 'Ortak ve Diğer Hükümler' başlıklı 4. bölümünün (g) bendi ile 1. maddenin (b), (c), (ç) bentleri ile 2. maddede belirtilen taşımaların Bakanlık iznine tabi olacağı, (dolayısıyla 1. bölümün (a) bendi uyarınca yapılan taşımaların Bakanlık iznine tabi olmayacağı) düzenlenmiş, diğer taraftan 4. bölümün (ı) bendinde ise "1 inci maddenin (a) bendi kapsamında olmak üzere; Büyükşehir Belediyeleri veya Belediyeler tarafından verilecek taşıma hizmetinin yanısıra, Havaalanları Yer Hizmetleri Yönetmeliği (SHY-22)'nin 5 inci maddesinde yer alan hizmetlerden "ulaştırma" hizmeti konusunda 'A veya B Grubu çalışma ruhsatı' alan özel hukuk tüzel kişilerine, bu Genelge kapsamındaki diğer şartları bu Genelge kapsamındaki diğer şartları taşımaları ve ilgili havaalanı işletmecisinin bu yönde ihtiyaç bulunduğuna dair olumlu görüş vermesi halinde, Bakanlıkça, bu Genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapabilir." hükmüne yer verilmiştir.
Dava dosyasının incelenmesinden; hisseleri önceden kamuya ait iken 25.03.1995 tarihli Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile özelleştirilen Havaalanları Yer Hizmetleri Anonim Şirketi'nin (A) grubu çalışma ruhsatı kapsamında Ankara Esenboğa Havalimanı istikametinde karşılıklı yolcu taşımacılığı faaliyetinde bulunması konusunda tarafından Havayolu + Karayolu Kombine Yolcu Taşımaları konulu 24.07.2009 tarihli (2009/KUGM-23/YOLCU) sayılı Genelge'nin 4/ı bendi kapsamında 2010 yılında yetkilendirildiği, ardından 2012, 2013, 2014 ve 2015 yıllarını kapsayacak şekilde birer yıl olmak üzere anılan yetkinin uzatıldığı, davalı yanında müdahil Havaalanları Yer Hizmetleri Anonim Şirketi tarafından 14.10.2015 tarihli dilekçe ile söz konusu yetkinin uzatılmasının istendiği, başvuru üzerine davalı idarece havalimanı işletmecisi olan Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü'nün 08.11.2015 tarihli uygunluk görüşü doğrultusunda 31.12.2016 tarihine kadar uzatılması yolunda 11.11. 2015 tarih ve 74780 sayılı işlemin tesis edildiği, davacı şirket tarafından; Ankara Büyükşehir Başkanlığı tarafından Ankara Esenboğa Havalimanı-Aşti-Kızılay hattı üzerinde 04.04.2023 tarihine kadar Toplu Taşıma Hizmeti İşi İhalesinin yapıldığı ve ihaleyi kendilerinin kazandığı, anılan ihaleye katılan ve kazanamayan Havaalanları Yer Hizmetleri Anonim Şirketi'ne yetki verilmesine ilişkin dava konusu işlemin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Yukarıya alıntısı yapılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, büyükşehir belediyesi sınırları dahilinde toplu taşıma ile ilgili hususlarda karar almak ve tasarrufta bulunmak yetkisinin büyükşehir belediyelerine ait olduğu anlaşılmakla birlikte, sivil havacılık alanında özel bir düzenleme niteliğinde bulunan 'Türk Sivil Havacılık Kanunu'nda havacılığın bir unsuru olarak belirlenen yer hizmetleri hususunda düzenleme yapma yetkisinin ilgili bakanlığa bırakıldığı, bu kapsamda düzenleme yapma yetkisini kullanan Ulaştırma Bakanlığınca çıkarılan Yönetmelik ile, 'Ulaşım' hizmetinin yer hizmetleri kapsamında olduğu belirtilerek, şehir terminali ve/veya terminalleri ile havaalanı arasında ve/veya hava alanından çevre illere ve ilçelere yapılacak olan düzenli yolcu taşıma işletmeciliğinin, karayolu taşımacılığı ile ilgili tüm mevzuata uyulması koşulu ile taleplere göre, Bakanlık tarafından düzenleneceği belirtildiğinden, ilgili kanun uyarınca özel bir düzenleme niteliğinde olan bu hüküm nedeniyle havaalanı ile yerleşim yeri arasındaki taşımacılığın nasıl yürütüleceğini belirleme yetkisinin Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı'na ait olduğu anlaşılmaktadır.
Bu kapsamda, yine düzenleme yetkisini kullanan Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca, 2007 yılında yayınlanan 2007/KUGM-21/YOLCU Genelgesi uyarınca, havaalanı-yerleşim yerleri arasında taşımacılık yapma yetkisinin belediyelere bırakıldığı, 2009 yılında yayınlanan 2009/KUGM-23/YOLCU Genelgesiyle ise belediyelere verilen yetkinin yanısıra ihtiyaç duyulması halinde "ulaştırma" hizmeti konusunda 'A veya B Grubu çalışma ruhsatı' alan özel hukuk tüzel kişilerine, Genelge kapsamındaki diğer şartları sağlamaları ve ilgili havaalanı işletmecisinin bu yönde ihtiyaç bulunduğuna dair olumlu görüş vermesi halinde, Bakanlıkça, Genelge kapsamında en fazla 2 yıl süreyle yetkilendirme yapılabileceği belirtilerek, hem belediyelerce hemde Bakanlıkça yetkilendirilen kuruluşlarca eş zamanlı olarak taşıma yapılabilmesinin mümkün kılındığı, diğer bir ifade ile, hem belediyelerin hemde Bakanlıkça yetkilendirilen kuruluşların ayrı ayrı taşımacılık yapmaya yetkili oldukları anlaşılmaktadır.
Olayda; dava konusu işleme esas alınan ilgili havalimanı işletmecisi Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü'nün 08.11.2015 tarihli yazısı incelendiğinde; ... yapılan inceleme sonucunda; otopark kullanımı, özel araç kullanımının azaltılması, havalimanı-yerleşim merkezleri arasındaki yolcu memnuniyetinin ve havayolu-karayolu entegrasyonunun sağlanması açısından ... Ankara Esenboğa havalimanında Havaalanları Yer Hizmetleri Anonim Şirketi'nin A Grubu Çalışma Ruhsatı kapsamında verdiği hizmete ihtiyaç duyulduğunun belirtildiği görülmüştür. Söz konusu yazı, Genelgenin 4/ı maddesi kapsamında yetkilendirme yapılabilmesi için gerekli olan olumlu görüş olarak değerlendirilmiştir.
Bu durumda, Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü'nün 08.11.2015 tarihli yazısı ile Havaalanları Yer Hizmetleri Anonim Şirketi'nin Ankara Esenboğa Havalimanı arasında karşılıklı yolcu taşımacılığı yapması konusunda ihtiyaç bulunduğuna dair olumlu görüş verildiği hususu göz önüne alındığında; Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığınca (2009/KUGM-23/YOLCU) Genelgesi'nin 4/ı bendi kapsamındaki yetki kullanılarak Havaalanları Yer Hizmetleri Anonim Şirketi'ne verilen yetkinin 31.12.2016 tarihine kadar uzatılması yolunda tesis edilen 11.11.2015 tarih ve 74780 sayılı işlemde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu durumda, davanın reddine karar verilmesi gerekirken işlemin iptali yolunda verilen temyize konu İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, temyiz isteminin kabulü ile .... İdare Mahkemesi'nin .... tarih ve E:...; K:.... sayılı kararının BOZULMASINA, yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın adı geçen mahkemeye gönderilmesine, kullanılmayan yürütmeyi durdurma harcının istemi halinde davalı yanında müdahile iadesine, 2577 sayılı Kanunun 18.06.2014 gün ve 6545 sayılı Kanunla eklenen Geçici 8. maddesinin 1. fıkrası ve 54. maddesinin 1. fıkrası uyarınca bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren onbeş gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere, 12/01/2017 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
(X) KARŞI OY :
Temyize konu İdare Mahkemesi kararının onanması gerektiği görüşüyle aksi yönde oluşan çoğunluk kararına katılmıyorum.