Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2017/1033 E. , 2022/1450 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2017/1033
Karar No : 2022/1450
DAVACI : ...Barosu Başkanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : .../ ...
(Mülga ...)
DAVALI YANINDA MÜDAHİL : ...Genel Müdürlüğü / ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN_KONUSU : 24/08/2016 tarih ve 29811 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan ...sayılı, Kuzey Marmara (3. Boğaz Köprüsü Dahil) Otoyolu Projesi konulu Başbakanlık Genelgesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından;
- Baroların hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak amacıyla çalışmalar yürüten kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşları olduğu, bu nedenle bulunduğu ilde temel hak ve özgürlükleri, hukuk devletini ve genel kamu yararını ilgilendiren davaya konu işlemin iptalini istemekte dava açma ehliyetinin bulunduğu,
- Dava konusu Genelgenin; İstanbul'un 1/100.000 ölçekli Çevre Düzeni Planı ile birlikte değerlendirildiğinde imar mevzuatına ve hukuka aykırı olduğu,
- Projenin İstanbul'un kuzey kısmındaki doğal yaşamı ve doğal kaynakları yıkıcı etkisinin olacağı,
- 3. köprü ve çevre yollarının inşa edileceği alanın doğal sit alanı olmasının da projeyi hukuka aykırı kılan sebeplerden biri olduğu,
- Genelge ile idareye ilgili kanunlarda sayılmayan yetkiler verildiği,
- Genelgenin hukuka aykırı olduğu ifade edilerek iptali gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idare tarafından;
- Öncelikle, usule ilişkin olarak, dava konusu Genelgenin Kuzey Marmara (3. Boğaz Köprüsü Dahil) Otoyolu Projesine ilişkin olduğu ve projenin belirlenen sürede tamamlanması için alınması gereken tedbirlere yer verildiği, düzenlemenin davacı Baro ve mensuplarına bir tesirinin olmasının mümkün olmadığı, dolayısıyla davacının işbu davayı açmakta subjektif ehliyetinin olmadığı,
- Esasa ilişkin olarak ise, dava konusu Genelgenin kanunda verilen yetkiye dayanılarak ve üst hukuk normlarına uygun olarak hazırlandığı ve ek yükümlülükler getirmediği,
- Genelgede acele kamulaştırmaya ilişkin hükümler bulunmadığı gibi süreler konusunda da yeni bir düzenleme getirilmediği,
- Genelgenin, projenin bir an evvel hayata geçirilmesine yönelik hükümler içermesi nedeniyle kamu yararına da hizmet ettiği,
- Genelge ile mevzuatta öngörülen süreler içinde ancak mümkün olduğunca son güne bırakılmadan işlemlerin tamamlanması gerektiği belirtilmekle birlikte üst normu aşar nitelikte hükümlere yer verilmediği,
- Genelgenin mevzuata ve hukuka uygun olarak tesis edildiği savunulmaktadır.
DAVALI YANINDA MÜDAHİLİN
SAVUNMASI : Davalı yanında müdahil tarafından,
- Öncelikle, usule ilişkin olarak, davacının işbu davayı açmakta subjektif ehliyetinin olmadığı,
- Esasa ilişkin olarak ise, dava konusu Genelgenin kanunda verilen yetkiye dayanılarak ve üst hukuk normlarına uygun olarak hazırlandığı ve ek yükümlülükler getirmediği,
- Genelgenin, projenin bir an evvel hayata geçirilmesine yönelik olarak yapılması gerekenleri ihtiva ettiği,
- Genelgenin kamuya yararına hizmet ettiği,
- Doğal yaşama ve ve ekolojik dengeye zarar verileceği iddiasının somut dayanaktan yoksun olduğu,
- Genelgenin mevzuata ve hukuka uygun olarak tesis edildiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davanın ehliyet yönünden reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava; İstanbul Barosu Başkanlığı tarafından, 24.8.2016 tarih ve 29811 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 2016/20 sayılı Kuzey Marmara (3. Boğaz Köprüsü Dahil) Otoyolu Projesi konulu Başbakanlık Genelgesinin iptali istemiyle açılmıştır.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2'nci maddesinin 1'inci fıkrasının (a) bendinde, iptal davaları, idari işlemler hakkında yetki,şekil,sebep,konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar olarak tanımlanmış; aynı Kanunun 14'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasının (c) bendinde, dava dilekçelerinin "ehliyet" yönünden inceleneceği öngörülmüş, 15'inci maddesinin 1'inci (b) bendinde ise, 14'üncü maddenin 3/c fıkrasında yazılı hususta kanuna aykırılık görürse davanın reddine karar verileceği hükmüne yer verilmiştir.
Söz konusu maddede yer alan ve iptal davasının sübjektif ehliyet koşulu olan "menfaat ihlali" doktrin ve içtihatlarda dava konusu işlemle davacı arasında kurulan kişisel, meşru, güncel bir menfaat ilişkisi olarak tanımlanmaktadır. Menfaatin kişisel ve meşru olması için hukuki bir durumdan ortaya çıkması gerekir. Sözü edilen menfaat ilişkisinin varlığı ve sınırları her olayda yargı yerince uyuşmazlığın niteliğine göre belirlenmektedir.
İdare hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen idari işlemlerin, ancak bu idari işlemle meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilişkisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceği açıktır.
1136 sayılı Avukatlık Kanununun 11'inci maddesinde, "Aylık, ücret, gündelik veya kesenek gibi ödemeler karşılığında görülen hiçbir hizmet ve görev, sigorta prodüktörlüğü, tacirlik ve esnaflık veya mesleğin onuru ile bağdaşması mümkün olmayan her türlü iş avukatlıkla birleşemez." hükmüne, 76'ncı maddesinde de; "Barolar; avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirileri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarıdır."hükmüne yer verilmiştir.
Yukarıda yer verilen hükümlerin değerlendirilmesinden; kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olan baroların, üyelerinin ortak çıkarlarının ve meslek düzeninin korunması gerekliliğinin ortaya çıkması durumunda, üyelerinin menfaatleri için idari yargıda dava açabileceği; avukatlık mesleği ile bağdaşmayan bir konuda, başka bir ifadeyle, avukatlık mesleği ile birlikte icra edilemeyecek olan düzenlemeye karşı dava açamayacağı sonucuna ulaşılmakta olup; dava konusu edilen Genelgenin davacı Baronun meşru, kişisel ve güncel menfaatini ihlal eder bir yönü bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenle, 2016/20 sayılı Kuzey Marmara (3. Boğaz Köprüsü Dahil) Otoyolu Projesi konulu Başbakanlık Genelgesinin iptali istemiyle açılan davanın ehliyet yönünden reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesi uyarınca hazırlanan Tetkik Hakiminin raporu ve sözlü açıklamaları dinlenildikten sonra, dava dosyası 2577 sayılı Kanun'un 14. maddesinin 3. fıkrasının (c) bendi yönünden incelenerek gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, idari işlemler hakkında; yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar, "iptal davaları" olarak tanımlanmıştır. İdarenin hukuka uygun davranmasını sağlayan en önemli denetim araçlarından olmakla birlikte, her idari işleme karşı herkes tarafından iptal davası açılmasının idari işlemlerde istikrarsızlığa neden olmaması ve idarenin işleyişinin bu yüzden olumsuz etkilenmemesi için, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunmasını öngören yasa koyucu, iptal davaları için "menfaat ihlali"ni, subjektif ehliyet koşulu olarak getirmiştir.
İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri göz önüne alındığında, idare hukuku alanında tek yanlı irade açıklamasıyla kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen işlemlerin, ancak bu idari işlemle doğrudan meşru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur. Aksi halde, her idari işlemle dolaylı da olsa bir menfaat ilgisi kurulmak suretiyle dava açılmasını kabul etmek, dava konusu edilecek işlem ile dava açacak kişi arasında belli ölçüler içinde menfaat ilişkisi bulunması şartının ihlali sonucunu doğurur.
Davacı İstanbul Barosu, kamu kurumu niteliğindeki bir meslek kuruluşudur.
Anayasanın kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını düzenleyen 135. maddesinde; kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının; belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kurulan kamu tüzelkişilikleri olduğu ve kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamayacakları düzenlenmiştir.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının genel nitelikteki düzenleyici işlemlere karşı, kural olarak, sadece kuruluş kanunlarında gösterilen amaçları doğrultusunda dava açma ehliyeti bulunmaktadır.
Diğer taraftan, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 4667 sayılı Kanun ile değişik 76. maddesinin 1. fıkrasında, Barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak; meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; yine aynı Kanun'un Baro Yönetim Kurulunun görevlerinin sayıldığı 95. maddesinin 2 fıkrasının 21. bendinde de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiş, bununla birlikte, Anayasanın 135. maddesine paralel biçimde anılan Kanun'un 76. maddesinin 2. fıkrasında "Barolar, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamazlar." kuralına, 111. maddesinin 1. fıkrasında da "Türkiye Barolar Birliği, kuruluş amaçları dışında faaliyette bulunamaz." kuralına yer verilmiştir.
Yukarıda verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden, dava konusu Genelgenin avukatlık mesleği ile ilgili herhangi bir düzenleme getirmediği, 1136 sayılı Kanun'un 76. ve 95. maddelerinde barolara verilen "hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmak" görevinin ise barolara avukatlık mesleği ile ilgili olmayan konularda tek başına dava açma imkanı vermediği dikkate alındığında, davacı İstanbul Barosunun dava konusu Genelgeye karşı dava açma ehliyetinin bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davanın EHLİYET YÖNÜNDEN REDDİNE,
2. Aşağıda dökümü yapılan ...TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte olan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi Uyarınca belirlenen ... TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra, davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihinden itibaren 30 (otuz) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 21/03/2022 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X) - KARŞI OY :
1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun 76. maddesinde; baroların, avukatlık mesleğine mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, avukatlık mesleğinin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak amacıyla kurulmuş meslek kuruluşları olduğu belirtilmiş iken, 10/05/2001 tarih ve 24398 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4667 sayılı Kanun ile 1136 sayılı Kanun'un 76. maddesinde değişiklik yapılarak; barolar, avukatlık mesleğini geliştirmek, meslek mensuplarının birbirleri ve iş sahipleri ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni sağlamak, meslek düzenini, ahlakını, saygınlığını, hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak, avukatların ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla tüm çalışmaları yürüten, tüzel kişiliği bulunan, çalışmalarını demokratik ilkelere göre sürdüren kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşu olarak tanımlanmış; 1136 sayılı Kanun'un Baro Yönetim Kurulu'nun görevlerinin düzenlendiği 95. maddesinin 2. fıkrasına yine 4667 sayılı Kanun ile eklenen 21. bentte de, yönetim kurulunun, hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmak, korumak ve bu kavramlara işlerlik kazandırmakla görevli olduğu belirtilmiştir.
1136 sayılı Kanun'un 76. ve 95. maddelerinde yapılan ve yukarıda açıklanan yasal değişiklikten sonra baroların; mesleki bir örgüt olmanın ötesinde hukukun üstünlüğünü, insan haklarını savunmak ve korumak gibi bir işlev yüklenmesi nedeniyle diğer meslek örgütlerinden farklı bir konuma sahip olduğu açıktır.
Danıştay kararları ışığında konuya bakıldığında; Avukatlık Kanunu'nda yapılan değişiklikten sonra açılan davalarda dava açma ehliyetinin bulunup bulunmadığı saptanırken, iptal davasının genel amacının yanı sıra dava konusu idari işlemin, hukukun üstünlüğünü, hukuk devleti ilkesini, genel kamu yararını, Anayasa ile koruma altına alınan eşitlik, kişinin dokunulmazlığı, özel hayatın gizliliği, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı gibi temel insan haklarını ihlal edip etmediğine ve yargı kararlarının uygulanmaması veya geçersiz kılınması gibi hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir durumun olayda söz konusu olup olmadığına bakılarak menfaat ilgisinin olaya özgü, ancak daha geniş yorumlandığı görülmektedir.
Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun, Baronun açtığı başka bir davada 07/04/2005 tarih ve E:2003/417, K:2005/234 sayılı kararıyla; hukukun üstünlüğünü ve insan haklarını savunmakla görevli bulunan Baronun, dava konusu Yönetmelik hükümleri ile Anayasanın eşitlik ilkesinin, kişinin dokunulmazlığı ilkesinin, özel hayatın gizliliği ilkesinin, kanunsuz suç ve ceza olamayacağı ilkesinin, temel hak ve özgürlüklerin ancak Yasayla sınırlanabileceği ilkesinin ihlal edildiğini, öğrenim özgürlüğünün engellendiğini öne sürerek bakılan davayı açtığı göz önünde bulundurulduğunda, iptalini istediği Yönetmelik hükümleri ile menfaat ilgisinin bulunduğunun açık olduğu gerekçesiyle davacının dava açma ehliyetinin bulunduğu kabul edilmiştir.
Dava açma ehliyeti, davanın esasının incelenebilmesinin ön koşuludur. Bu aşamada davacı iddialarının hukuken doğru olup olmadığı yönünde bir değerlendirme yapılamaz. Davada menfaat ihlalinin olup olmadığının saptanabilmesi için, öncelikle davacının iddialarına bakılması gerekmektedir.
24/08/2016 tarih ve 29811 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2016/20 sayılı Kuzey Marmara (3. Boğaz Köprüsü Dahil) Otoyolu Projesi konulu Başbakanlık Genelgesinin iptali istemiyle açılan davaya ait dilekçede ileri sürülen hukuka aykırılık nedenleri de dikkate alındığında, anılan Genelgeye karşı Baro tarafından açılan davanın, genel kamu yararı ve düzeni ile ilgili bulunduğu açıktır.
Hukukun üstünlüğünü koruma görevi ve yükümlülüğü bulunan davacı baronun, düzenlemenin değinilen niteliği de dikkate alındığında dava açma ehliyeti bulunduğundan, işin esasının incelenmesi suretiyle karar verilmesi gerektiği görüşüyle aksi yöndeki Daire kararına katılmıyoruz.