Danıştay 2017/1106 Esas 2023/2159 Karar

T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2017/1106
Karar No : 2023/2159
DAVACI : …
DAVALI : … Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVALI YANINDA MÜDAHİL : … Fonu adına … Fonu Yönetimi A.Ş.
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN_KONUSU : Davacı tarafından, … A.O.'nun %49,12 ve … A.Ş.'nin % 51,11 oranındaki hisselerinin özelleştirme kapsam ve programından çıkartılarak 6741 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca Türkiye Varlık Fonu'na devrine ilişkin … tarihli … ve … sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarının iptali istenilmektedir.
DAVACININ_İDDİALARI : Davacı tarafından; söz konusu şirketlerin Türkiye Varlık Fonu'na devredilmesi nedeniyle 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 8. maddesinin 5. fıkrası uyarınca, 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu kurallarının varlık fonuna ilişkin yapılandırmaların hiçbir yerinde uygulanamayacağı, 6362 sayılı Kanun'da, küçük yatırımcının menfaatlerini korumak adına borsanın üzerinde bir fiyatla ve borsa dışında el değiştirmesi halinde bu fiyatın küçük yatırımcıya da önerilmesi kuralının bulunduğu, Pay Alım Teklifi Tebliğine göre, özelleştirme kapsamındaki ortaklıklarda kamu paylarının satışında, satış yapılan ilgiliye, pay alım teklifinde bulunma zorunluluğundan (çağrıdan) muafiyet izni verilebileceği, sermaye piyasası kurallarının Türkiye Varlık Fonu'na devredilen kamu payları için uygulanmayacağı hüküm altına alındığından, Türk Hava Yolları A.O. ve Türkiye Halkbankası A.Ş.'nin kamuya ait paylarının varlık fonuna devredilmesi sonucu Sermaye Piyasası Kurumunun iznine gerek olmadan "pay alım teklifinde bulunma zorunluluğunun (zorunlu çağrının)" ortadan kalktığı, böylece anılan şirketlerin varlık fonuna devredilen kamu payları için Pay Alım Teklifi Tebliği de uygulanamayacağından olası bir kitle satış olduğunda payları satın alan kişinin, pay alım teklifi yapmaktan bağışık olacağı, dolayısıyla küçük yatırımcıların mağduriyetine sebep olunacağı ileri sürülmüştür.
DAVALININ_SAVUNMASI : Davalı idare tarafından; usule ilişkin olarak, davacının menfaatinin ihlal edilmesi söz konusu olmadığından davanın ehliyet yönünden ve süresinde açılmadığından süre aşımı nedeniyle reddi gerektiği, esas yönünden ise, dava konusu Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarının hukuki dayanağının 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 4/a maddesi olduğu, Kanun gereği olarak yapılan işlemlerin yasal ve yerinde olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; … A.O.'nun % 49,12 ve … A.Ş.'nin % 51,11 oranındaki hisselerinin özelleştirme kapsam ve programından çıkartılarak, Türkiye Varlık Fonuna devredilmesine ilişkin … tarihli … ve … sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarının iptali istemiyle açılmıştır.
Davalı idare tarafından usüle ilişkin olarak ileri sürülen iddialar yerinde görülmeyerek, işin esasının incelenmesine geçilmiştir.
26.8.2016 gün ve 29813 sayılı Resmi gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 1'inci maddesinde, "Bu Kanunun amacı sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurtiçinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek için Türkiye Varlık Fonu ve bu fona bağlı alt fonları kurmak ve yönetmek üzere Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin (Şirket) kurulması, yönetimi ve faaliyetlerine ilişkin esasları düzenlemektir." hükmüne; "Türkiye Varlık Fonunun kaynakları ve finansman sağlanması" başlıklı 4'üncü maddesinin 1'inci fıkrasının a bendinde de, "Türkiye Varlık Fonunun kaynakları; Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından; özelleştirme kapsam ve programında bulunan ve Türkiye Varlık Fonuna devrine karar verilen kuruluş ve varlıklar ile Özelleştirme Fonundan Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına karar verilen nakit fazlasından, oluşur." hükmüne yer verilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden; yukarıda yer verilen hükme dayanılarak, Türk Hava Yolları Anonim Ortaklığının % 49,12 ve Türkiye Halkbankası Anonim Şirketinin % 51,11 oranındaki hisselerinin özelleştirme kapsam ve programından çıkartılarak Türkiye Varlık Fonuna devrine ilişkin 3.2.2017 tarihli 2017/1 ve 2017/2 sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarının alındığı anlaşılmakta olup; Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin kuruluş amacı da göz önüne alındığında, yasayla verilen yetkiye dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemlerde idarenin takdir yetkisine, kamu yararına ve üst norma aykırılık bulunmamaktadır.
Öte yandan, davacı tarafından ileri sürülen diğer iddialarda da yasal isabet görülmemiştir.
Açıklanan nedenle, davanın reddi yönünde karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren 2575 sayılı Danıştay Kanunu'nun Ek 1. maddesi uyarınca Danıştay Onuncu ve Onüçüncü Dairelerinden oluşan Müşterek Kurulca, Türkiye Varlık Fonu Anonim Şirketi'nin dava konusu işlemlerin iptali istemiyle açılan davanın sonucunda verilecek karardan doğrudan etkileneceği anlaşıldığından, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 31. maddesinin yollamada bulunduğu Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun ilgili maddeleri uyarınca davalı idare yanında davaya katılma istemi kabul edilerek, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
… A.O.'nun % 49,12 ve … A.Ş.'nin % 51,11 oranındaki hisselerinin özelleştirme kapsam ve programından çıkartılarak 6741 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca Türkiye Varlık Fonu'na devrine ilişkin … tarihli … ve … sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idare tarafından, 2577 sayılı İdari Yargılama Usul Kanunu'nun 2. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca dava konusu düzenleyici işlemlerin iptal edilmesinde davacının menfaatinin bulunmadığı, dolayısıyla davacının bu davayı açma ehliyetinin bulunmadığı ileri sürülmektedir.
Uyuşmazlık konusu olayda, dava dilekçesi ekinde sunulan davacıya ait … A.Ş.'nin müşteri portföyünde … A.Ş. ve Türk Hava Yolları A.O.'ya ait hisselerinin de bulunduğu görülmekle anılan şirketlerin özelleştirme program ve kapsamından çıkartılarak Türkiye Varlık Fonu'na devredilmesine yönelik dava konusu Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarının iptalini istemekte doğrudan, kişisel, güncel ve meşru menfaati bulunduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, davalı idarenin, davacının menfaati bulunmadığından davanın ehliyet yönünden reddedilmesi gerektiğine ilişkin itirazı yerinde görülmemiştir.
Ayrıca, davalı idare tarafından, davanın süresinde açılmadığı ileri sürülmüştür.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 20/A maddesinin birinci fıkrasında, Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarından doğan uyuşmazlıklar hakkında ivedi yargılama usulünün uygulanacağı, ikinci fıkrasının (a) bendinde ise, ivedi yargılama usulünde dava açma süresinin otuz gün olduğu kurala bağlanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, … tarihli ve … ve … sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarının Kamuyu Aydınlatma Platformunda (KAP) 06/02/2017 tarihinde yapılan açıklama ile duyurulması üzerine otuz günlük dava açma süresi içinde 08/03/2017 tarihinde … Bölge İdare Mahkemesi kayıtlarına giren dilekçeyle açılan davada süre aşımı bulunmadığından, davalı idarenin bu itirazı da yerinde görülmemiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
26/8/2016 tarihli ve 29813 Resmi Gazete'de yayımlanan 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un dava konusu düzenleyici işlemlerin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan haliyle, "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, bu Kanunun amacının, sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurtiçinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek için Türkiye Varlık Fonu ve bu fona bağlı alt fonları kurmak ve yönetmek üzere Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin (Şirket) kurulması, yönetimi ve faaliyetlerine ilişkin esasları düzenlemek olduğu hükmüne; "Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin kuruluşu ve faaliyet konusu" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında, "Başbakanlığa bağlı, ana faaliyet konusu bu Kanunla belirtilen Türkiye Varlık Fonu ve alt fonların kurulması ve yönetimi olan, profesyonel yönetim ilkelerine göre yönetilen, özel hukuk hükümlerine tabi Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi kurulmuştur." hükmüne; 2. fıkrasında, "Şirket, bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte başka hiçbir işleme gerek kalmaksızın ticaret siciline resen tescil olunur." hükmüne; 3. fıkrasında, "Şirket; stratejik yatırım planında belirtilen hedefler ile likidite, yatırım, risk ve getiri tercihlerini dikkate alarak;
a) Yerli ve yabancı şirketlerin paylarının, Türkiye’de ve yurt dışında kurulan ihraççılara ait payların ve borçlanma araçlarının, kıymetli madenler ve emtiaya dayalı olarak ihraç edilen sermaye piyasası araçlarının, fon katılma paylarının, türev araçlarının, kira sertifikalarının, gayrimenkul sertifikalarının, özel tasarlanmış yabancı yatırım araçlarının ve diğer araçların alım satımını,
b) Her türlü para piyasası işlemlerini,
c) Gayrimenkul ve gayrimenkule dayalı haklar ile her türlü gayri maddi hakların değerlendirilmesini,
ç) Her türlü proje geliştirme, projeye dayalı kaynak yaratma, dış proje kredisi sağlama ve diğer yöntemlerle kaynak temini işlemlerini,
d) Her türlü ticari ve finansal faaliyetleri,
ulusal ve uluslararası birincil ve ikincil piyasalarda gerçekleştirilir. Şirket tarafından, ulusal yatırımlar ile uluslararası alanlarda diğer devletler ve/veya yabancı şirketlerce yapılacak yatırımlara iştirak edilebilir." hükmüne; 4. fıkrasında, "Şirketin organizasyon yapısında; portföy yönetim birimi, araştırma birimi, muhasebe, kayıt, bilgi ve belge sistemleri ile düzenli iş akışı ve haberleşmeyi sağlayacak organizasyon, iç kontrol ve risk yönetim sistemi ile iç denetim birimi, fon hizmet birimi ile gerekli diğer birimler kurulur. Şirket, faaliyet konularına ilişkin olarak hizmet alımı yapabilir. Şirketin faaliyet konusu ve amacı, sermaye miktarı, payları, payların devir esasları, paylara tanınacak imtiyazlar, tasfiye, devir, birleşme, fesih, organlar, komiteler, bunların oluşumu, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esasları, hesapları ve kârlarının dağıtımı ile teşkilatına ilişkin esaslar ile sair hususların yer aldığı esas sözleşmesi genel hükümlerle bağlı olmaksızın doğrudan tescil ve ilan edilir." hükmüne; 5. fıkrasında, "Şirketin 50.000.000 (elli milyon) Türk lirası olan kuruluş sermayesi Özelleştirme Fonundan karşılanır. Tamamı ödenmiş olan bu sermayeyi temsil eden paylar Özelleştirme İdaresi Başkanlığına aittir." hükmüne; 6. fıkrasında, "Şirketin hisse senetleri nama yazılıdır." hükmüne; 7. fıkrasında, "En az beş kişiden oluşan yönetim kurulu başkan ve üyeleri ile genel müdür Başbakan tarafından atanır. Yönetim kurulu başkan ve üyeleri ile genel müdürün ekonomi, finans, hukuk, maliye ve bankacılık alanlarından en az birinde beş yıldan az olmamak üzere tecrübe sahibi olmaları aranır." hükmüne; "Türkiye Varlık Fonu" başlıklı" 3. maddesinin 1. fıkrasında, "Şirketin yapısına ve işleyişine ilişkin usul ve esaslar Bakanlar Kurulu tarafından belirlenir. Şirket tarafından hazırlanan Türkiye Varlık Fonu İçtüzüğünün ticaret siciline tescili ile Türkiye Varlık Fonu kurulur. Ayrıca gerek görülmesi hâlinde Türkiye Varlık Fonuna bağlı alt fonlar kurulabilir." hükmüne; 2. fıkrasında, "Şirket ve bağlı şirketleri ile Türkiye Varlık Fonu ve Türkiye Varlık Fonu bünyesinde kurulacak alt fonları kapsayan üç yıllık stratejik yatırım planı yönetim kurulu tarafından hazırlanır ve Bakanlar Kurulunun onayı ile yürürlüğe girer." hükmüne; 3. fıkrasında, "Bu fonların kuruluşu, yapısı, işleyişi, yönetimi ve yapacağı işlemler Türkiye Varlık Fonu İçtüzüğü ile Şirket esas sözleşmesi hükümleri dâhilinde belirlenir." hükmüne; "Türkiye Varlık Fonunun kaynakları ve finansman sağlanması" başlıklı 4. maddesinin 1. fıkrasında, "Türkiye Varlık Fonunun kaynakları;
a) Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından; özelleştirme kapsam ve programında bulunan ve Türkiye Varlık Fonuna devrine karar verilen kuruluş ve varlıklar ile Özelleştirme Fonundan Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına karar verilen nakit fazlasından,
b) Kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklardan; Bakanlar Kurulu tarafından Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine karar verilenlerden,
c) Türkiye Varlık Fonu tarafından yurtiçi ve yurtdışı sermaye ve para piyasalarından ilgili mevzuat kapsamında yer alan izin ve onaylar aranmaksızın sağlanan finansman ve kaynaklardan,
ç) Para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan finansman ve kaynaklardan,
oluşur." hükmüne; "Varlık ve hakların Türkiye Varlık Fonu adına tescili" başlıklı 5. maddesinde, "Türkiye Varlık Fonuna devredilen varlıklar ve haklar ile Şirket tarafından gerçekleştirilen faaliyetler neticesinde elde edilen tescile tabi olabilen diğer her türlü değer ilgili siciline veya kütüğüne Türkiye Varlık Fonu adına tescil edilir. Türkiye Varlık Fonu, bu madde kapsamındaki tescil işlemleri ile sınırlı olmak üzere tüzel kişiliği haiz addolunur." hükmüne; "Muafiyet ve istisnalar" başlıklı 8. maddesinin 5. fıkrasında, "3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu, 6362 sayılı Kanun ile bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan ikincil mevzuat, 8/6/1984 tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Bazı Maddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 4/7/2001 tarihli ve 631 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Haklarında Düzenlemeler ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 13/12/1983 tarihli ve 190 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 18/5/1994 tarihli ve 527 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri ile İlgili Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname, 10/2/1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu, 2/4/1987 tarihli ve 3346 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların Türkiye Büyük Millet Meclisince Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, 4/1/2002 tarihli ve 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, 5/1/2002 tarihli ve 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu, 5/1/1961 tarihli ve 237 sayılı Taşıt Kanunu, 9/11/1983 tarihli ve 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu, 2/1/1961 tarihli ve 195 sayılı Basın-İlân Kurumu Teşkiline Dair Kanun, 7/12/1994 tarihli ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun ile bunların ek ve değişikliklerine ilişkin hükümler Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt fonlar ve Şirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında uygulanmaz. Kamu kurum ve kuruluşlarına personel alınmasına dair ilgili mevzuat hükümleri Şirket tarafından istihdam edilecek personel hakkında uygulanmaz." hükmüne yer verilmiştir.
4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun'un, dava konusu işlem tarihinde yürürlükte bulunan haliyle "Özelleştirme Yüksek Kurulu ve Görevleri" başlıklı 3. maddesinin 1. fıkrasında, "Başbakanın başkanlığında, Başbakanın belirleyeceği dört bakandan oluşan Özelleştirme Yüksek Kurulu (Kurul) kurulmuştur. Kurul, üyelerin tamamının katılımı ile toplanır ve kararları oybirliği ile alır. Kurulun sekretarya hizmetleri Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca yürütülür." hükmüne; 2. fıkrasında, "Kurulun görevleri aşağıda belirtilmiştir:
a) Bu Kanunun 1 inci maddesinde sayılan kuruluşların "Özelleştirme kapsamına" alınmasına, özelleştirme kapsamına alınanlardan mevcut durumu itibariyla özelleştirilebilir nitelikte olmayanların mali ve hukuki açıdan "özelleştirmeye hazırlanmasına", hazırlık işlemleri tamamlananların bu işlemlerin tamamlanmasından sonra, hazırlık işlemlerine gerek görülmeyenlerin ise doğrudan "özelleştirme programına" alınmasına karar vermek ve özelleştirme kapsamına alınan kuruluşların özelleştirme işlemlerinin tamamlanması için süre tespit etmek,"
b) Özelleştirme kapsamına alınmış olan kuruluşlardan gerekli görülenlerin özelleştirme kapsamından çıkarılarak eski statülerine iade edilmesine ve/veya özelleştirme programına alınmış kuruluşlardan gerekli görülenlerin özelleştirmeye hazırlanmasına karar vermek,"
...
g) Gerekli görülen hallerde, özelleştirme programındaki kuruluşların hisse senetleri ile bu kuruluşlara ait her türlü menkul kıymet ve diğer kıymetli evrakın satın alınmasına ve tekrar satılmasına karar vermek,
...
i) Kanunlarla ve diğer mevzuatla verilen işleri karara bağlamak." hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarıyla, özelleştirme kapsam ve programında bulunan Türkiye Halkbankası A.Ş.'nin kamuya ait %51,11 oranındaki hissesi ile Türk Hava Yolları A.O.'nun kamuya ait %49,12 oranındaki hissesinin özelleştirme kapsam ve programından çıkartılarak 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 4.maddesinin 1.fıkrasının (a) bendi uyarınca Türkiye Varlık Fonu'na devrine karar verilmiştir.
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 125. maddesinin 4. fıkrasında, "Yargı yetkisi, idarî eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlı olup, hiçbir surette yerindelik denetimi şeklinde kullanılamaz. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez." kuralı ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 2. fıkrasında, "İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler." kuralı yer almıştır.
İdari işlemler üzerindeki yargısal denetim, bu işlemlerin hukuka uygunluğunun saptanmasıyla sınırlıdır. İdarenin takdir yetkisinin denetimine yargı organları yönünden getirilen ve idari işlemlerin yalnızca hukuka uygunluk açısından denetlenebilecekleri biçiminde ifade edilen kural, aynı zamanda idarenin takdir yetkisinin kullanılmasında uyması gereken sınırları da koymuş olmaktadır. Başka bir anlatımla, idarelerin belirli bir kamu hizmetinin etkili ve verimli bir biçimde yürütülmesi, kamu yararının daha somut bir biçimde ortaya konulması için birden çok seçenekten birisini tercihte takdir yetkisiyle donatıldıkları durumda idari yargı organlarının bu yetkisini hukuka uygun olarak kullandığının saptanması koşuluyla idareyi bu seçeneklerden birisini tercihe zorlayacak ya da belli bir yönde işlem veya eylem tesisine zorunlu kılacak biçimde yargı kararı vermeleri Anayasa ve Kanun'un yukarıda belirtilen ilkeleriyle bağdaştırılamaz.
Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı İdare Hukukunun en temel ilkelerindendir. Ayrıca, mevzuat belirleme tekniği açısından da, idarenin kanunla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği hususlarda, takdir yetkisine sahip olduğu, ancak bu takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması gerektiği tartışmasızdır.
Kamu yararı kavramı, tüm devlet organlarının işlem ve eylemlerinin genel nitelikteki amacını ve aynı zamanda nedenini oluşturmakta, çeşitli hak ve özgürlükler açısından bir sınırlama nedeni niteliği de taşımakta olup bu kavram, genel bir ifadeyle, bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir.
6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1. maddesinde, anılan Kanun ile sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurtiçinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek için Türkiye Varlık Fonu ve bu fona bağlı alt fonları kurmak ve yönetmek üzere Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin (Şirket) kurulması amaçlanmıştır.
6741 sayılı Kanun’un genel gerekçesinde; "Başlangıçta kamu kaynakları ve çeşitli fonlardan aktarmalarla oluşturulan Türkiye Varlık Fonu kaynakları, zamanla kendi kaynağını yaratan bir yapıya sahip olabilecektir. Bu çerçevede, ilk aşamada Devlete ait çeşitli fon ve gelirlerin belirli bir yüzdesi alınarak Türkiye Varlık Fonunun kaynaklarını oluşturması planlanmaktadır.
Ulusal Varlık Fonları, kamuya ait çeşitli varlıkların belirli kurumsal yönetim ilkelerine bağlı olarak yönetilmesine ilişkin özel amaçlı yatırım fonlarıdır. Söz konusu fonlar ile reel sektör yatırımlarına, stratejik sektör, şirket ve projelere uzun vadeli kaynak sağlanarak kalkınmanın hızlandırılması, ekonomide sürdürülebilir büyüme oranlarının yakalanması ve ekonomik istikrarın sağlanması amaçlanmaktadır.
Sürdürülebilir büyüme ve finansal kalkınmayı sağlamak üzere son on yıllık süreçte Körfez ülkeleri, Norveç ve ABD’nin yanı sıra Çin Halk Cumhuriyeti, Rusya, Singapur gibi gelişmiş ülkelerde Ulusal Varlık Fonu(UVF) modeli ön plana çıkmaktadır. Ülkemiz, G-20 ülkeleri içerisinde Ulusal Varlık Fonu olmayan tek ülkedir.
Türkiye, özellikle Kamu otoritesi olarak oldukça çeşitli ve büyük bir varlık portföyüne sahiptir. Ayrıca verilen teşvikler ile emeklilik sistemi üzerinden büyüyen bir fon pazarı bulunmaktadır. Mevcut durumda kamuya ait gelir ve fon fazlalarının çeşitli yatırım araçlarına yönlendirildiği görülmektedir. Söz konusu fonların, reel sektöre uzun vadeli yatırım çerçevesine olanak sağlayacak bir üst fonda birleştirilmesi ile ülkemizin 2023 hedeflerine sağlıklı bir şekilde ulaşması sağlanacaktır. Söz konusu fon, bir çarpan etkisi ile sadece ülkemizde planlanan mega yatırımların finansmanını sağlamakla kalmayacak, aynı zamanda sermaye piyasalarının da gelişimine katkıda bulunacaktır. Bu yolla, bankacılık sisteminin finans sektöründeki hakim rolü azaltılacak, alt yapı ve gayrimenkul fonları gibi sermaye piyasası ürünleri de ön plana çıkarılabilecektir.
Diğer taraftan yurtiçi ve yurt dışında finansal risklerin artmasıyla yaşanan ekonomik dalgalanma dönemlerinde, yabancı yatırımcıların gerçekleştirdikleri fon çıkışlarının varlık fiyatlarında sert düşüşlere yol açması ve yerli yatırımcıların spekülatif döviz talebinin artması, piyasalarda likiditenin azaltılmasına ve finansal istikrara yönelik endişelere yol açmaktadır. Bu sorunların çözümü için, finansal stres ortamında piyasalarda stabilize edici bir görev üstlenecek, kamu fonlarının konsolide olarak yönetildiği, güçlü bir Ulusal Varlık Fonunun bulunması, ülke tasarruflarının büyüklüğünü ve gücünü görünür kılarak piyasalarda gerekli güven ortamını yaratacak ve ülkemizin uluslararası kredibilitesinin artmasını sağlayacaktır.
Ulusal Varlık Fonlarının dünyadaki örnekleri incelendiğinde, tasarrufların emeklilik sistemi aracılığıyla ulusal varlık fonlarına aktarıldığı, kamusal fonların konsolide edilerek uzun vadeli yatırım perspektifleri ile değerlendirildiği ve bu yolla büyümeye katkı sağlandığı, Ulusal Varlık Fonu yönetimlerinin Merkez Bankaları ile koordinasyonu sağlanması ile finansal istikrarın gözetildiği görülmektedir.
Bu çerçevede, dünyadaki başarılı Ulusal Varlık Fonları esas alınarak yapılandırılacak olan Türkiye Varlık Fonunun (TVF) kurulmasıyla;
- Büyüme oranına ilave artış sağlanması,
- Sermaye piyasalarının büyüme ve derinleşmesinin hızlandırılması,
- İslami finansman varlıklarının kullanımının yaygınlaştırılması,
- Yapılacak yatırımlarla yüzbinlerce kişilik ek istihdam sağlanması,
- Savunma, havacılık ve yazılım gibi teknoloji yoğun sektörlerdeki yerli şirketlerin sermaye ve proje bazında desteklenmesi, küresel oyuncu olmalarının sağlanması,
- Otoyollar, Kanal İstanbul, Üçüncü Köprü ve Havalimanı, Nükleer Santral gibi büyük altyapı projelerine kamu kesimi borcu artırılmadan finansman sağlanması,
- Katılım finansmanı sektör payının artırılması,
- Arz güvenliğini sağlamak üzere, Türkiye için önem taşıyan doğal gaz ve petrol gibi yurtdışındaki stratejik sektörlere yasal ve bürokratik kısıtlamalara bağlı olmadan doğrudan yatırım yapılabilmesi,
hedeflenmektedir.
Bu fon, ekonomimizin yapısal sorunlarını aşmasında katkı sağlamanın yanı sıra dış politikanın önemli bir enstrümanı olarak Türkiye’nin uluslararası arenada daha fazla söz sahibi olmasına da katkı sağlayacaktır.
Dünya örneklerinde görüldüğü gibi Ulusal Varlık Fonları; Devletin kontrolünde, Devlete ait kaynakların toplandığı bir çeşit havuzdur. Hâlihazırda Özelleştirme İdaresi Başkanlığı (ÖİB) kamu iktisadi teşebbüslerinin mevcut olduğu benzer bir havuzu yönetmekte, elde ettiği özelleştirme gelirlerini değerlendirerek portföyündeki kuruluşlara kaynak yaratmakta ve gelirinin büyük bölümünü Hazineye aktarmaktadır. Bu çerçevede, Türkiye Varlık Fonunun, Ticaret Kanunu hükümlerine tabi ancak bir Devlet şirketi formunda, birçok konuda muafiyete sahip olarak yapılanması ve özel statüye sahip olması önem arz etmektedir." açıklamalarına yer verilmiştir.
6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde yer alan "Bakanlar Kurulu tarafından" ibaresi ile 8. maddesinin 5. fıkrasında yer alan "3/12/2010 tarihli ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu" ibaresinin iptali istemiyle açılan davada, Anayasa Mahkemesinin 18/01/2018 tarih ve E:2016/180, K:2018/4 sayılı kararıyla özetle;
...
"19. Ulusal varlık fonları dünya örneklerinde de görüldüğü üzere devletlerin kontrolünde, bunlara ait kaynakların toplandığı bir havuz niteliğindedir. Bu bağlamda Kanun’la kurulan Fon ve Şirketin devlete ait olan tüm kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altındaki ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların bir havuzda toplanarak özelleştirme veya yap-işlet-devret modeli dışında daha etkin ve kontrollü yeni bir finansman modeli oluşturmayı amaçladığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla Kanun’la devlete ait kaynakların Kanun’da belirtilen amaçları gerçekleştirmek üzere bir araya toplanarak oluşturulduğu bu yeni modelde, ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkları olan tüm kamu kurum ve kuruluşların ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklarının Fona aktarılması veya Şirket tarafından yönetilmesinde kamu yararı amacı olmadığı söylenemez. Ayrıca dünyada ulusal varlık fonları, başlangıçta doğal kaynaklardan, ihracattan elde edilen gelir veya bütçe fazlalarının finansal piyasalarda değerlendirilmesi ve bu gelirlerin gelecek kuşaklar için korunması gibi amaçlarla ortaya çıkmışsa da devletlerin ihtiyaçlarına göre zamanla çeşitlenmiş ve büyük yatırım projeleri ile kalkınma ve sanayi politikalarının desteklenmesi için kalkınma amacıyla da kurulmaya başlanmıştır. Bu bağlamda Kanun’la kurulan Fon ve Şirketin ulusal varlık fonlarının ilk kurulma amaçlarından ziyade belirtilen yeni amaçlara yönelik olarak kurulduğu açık olup bu amaçları gerçekleştirmek üzere Kanun’un 2. maddesinde yer alan işlemleri yapmakla yetkili kılınmıştır.
...
21. 6741 sayılı Kanun’un gerekçesinde de ifade edildiği üzere 6741 sayılı Kanun’la kurulan Türkiye Varlık Fonu ile mevcut durumda kamuya ait gelir ve fon fazlalarının reel sektöre uzun vadeli yatırım çerçevesine olanak sağlayacak bir üst fonda birleştirilmesinin bir çarpan etkisi ile sadece ülkemizde planlanan mega yatırımların finansmanını sağlamakla kalmayacağı, aynı zamanda sermaye piyasalarının da gelişimine katkıda bulunacağı, bu yolla bankacılık sisteminin finans sektöründeki hâkim rolünün azaltılarak alt yapı ve gayrimenkul fonları gibi sermaye piyasası ürünlerini de ön plana çıkarılabileceği, ayrıca Fonun kurulmasıyla kamu fonlarının konsolide olarak yönetildiği güçlü bir ulusal varlık fonunun oluşturulması suretiyle finansal stres ortamında piyasaların stabilize edici önlemlerin alınması ve ülkenin uluslararası kredibilitesinin artmasının sağlanmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır.
22. Dava konusu kuralla, kamu kurum ve kuruluşların tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların söz konusu amaçları gerçekleştirmek üzere kurulan Türkiye Varlık Fonuna aktarılması veya Şirket tarafından yönetilmesine karar verilme yetkisinin Bakanlar Kuruluna verilmesi suretiyle kanun koyucunun bunlara en hızlı şekilde kaynak ve finansman sağlanmasını amaçladığı anlaşılmaktadır. Nitekim Santiago İlkeleri içinde yer alan ilk ilke, varlık fonunun kuruluşundaki hukuki alt yapısının amaçlarını gerçekleştirmek için etkin işlem yapmasına imkân tanıması gerektiğine vurgu yapmaktadır.
23. Kamu kurum ve kuruluşların tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların, bunların mevzuatlarında öngörülen ana faaliyet ve hizmetlerini yürütmesi için zorunlu olmayan, ana faaliyetlerinin icrasında ihtiyaç duyulmayan gelir, kaynak ve varlıkları ifade ettiği açıktır. Kuralın kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında olan ancak esas faaliyetlerin yürütülmesi için gerekli olmayıp atıl durumda bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklarının bir yandan ekonomiye kazandırılmasını diğer yandan da bunların aktarılmasına karar verilen Türkiye Varlık Fonunun kaynak ve finansman bakımından güçlenerek söz konusu amaçların hayata geçirilmesi noktasında daha etkili bir rol üstlenmesinin sağlanması amacını gerçekleştirmeye yönelik olduğu anlaşılmaktadır.
...
31. Anayasa’nın 161. maddesinde “Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.” hükmü yer almaktadır. “Bütçe ile ilgili hükümler” kavramı, mali nitelikteki hükümleri değil kanun konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir. Anayasa’nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe kanunlarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe kanunlarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.
32. Anayasa koyucu bütçe kanunlarında yer alamayacak hususları belirtmiş olup bir kuralın uygulanması sonucu gelir elde edilecek ya da harcama yapılacak olması, o kuralın bütçe ile ilgili bir hüküm olduğu anlamına gelmez. Bütçe kanunlarında ilgili kurumun o yıla ait ödenek miktarı ile harcama usul ve esasları düzenlenmekle birlikte ödeneklere ilişkin genel ve soyut nitelikteki tüm kuralların bütçe ile ilgili hüküm olduğundan söz edilemez. Bu çerçevede kamu kurumlarının bütçe kanunlarıyla tahsis edilen ödeneklerinin harcanması ya da aktarılmasına ilişkin kurallar bütçe ile ilgili hüküm olmayıp bu hususların kanun konusu yapılabilmesine bir engel bulunmamaktadır. Bu bağlamda kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine Bakanlar Kurulu tarafından karar verilmesi hakkında dava konusu kuralın doğrudan Anayasa’nın 161. maddesinde yer alan anlamda “bütçe ile ilgili hüküm” niteliğinde olmadığı açıktır. Dolayısıyla kamu kurum ve kuruluşları için bütçe kanunlarında öngörülen yıllık ödeneklerdeki ihtiyaç fazlası gelir ile bu ödeneklerden elde edilen kaynak ve varlıkların Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına veya Şirket tarafından yönetilmesine Bakanlar Kurulu tarafından karar verilmesine ilişkin dava konusu kuralın bütçe ile ilgili bir hüküm olmadığı dikkate alındığında kuralda Anayasa’nın bütçe ile ilgili kurallarına aykırı bir yön bulunmamaktadır.
...
43. Türkiye Varlık Fonu, 6741 sayılı Kanun’un amaç ve kapsamını belirleyen 1. maddesinde ve genel gerekçesinde belirtildiği üzere sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt içinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, stratejik büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek yanında yurt içi ve yurt dışında finansal risklerin artmasıyla yaşanan ekonomik dalgalanma dönemlerinde, yabancı yatırımcıların gerçekleştirdikleri fon çıkışlarının varlık fiyatlarında sert düşüşlere yol açması ve yerli yatırımcıların spekülatif döviz talebinin artması, piyasalarda likiditenin azalması ve finansal istikrara yönelik endişelere yol açması gibi sorunları çözmek için finansal stres ortamında piyasalarda stabilize edici bir görev üstlenerek, kamu fonlarının konsolide olarak yönetildiği, ülke tasarruflarının büyüklüğünü ve gücünü görünür kılarak piyasalarda gerekli güven ortamını yaratarak stratejik düzeyde Türk ekonomisini dışarıdan yönlendirilen müdahalelere karşı kuvvetlenmesinde önemli rol üstlenmek, garanti mahiyetinde bir fon olmak üzere kurulmuştur.
44. Bu amaçlar yanında 6741 sayılı Kanun’un genel gerekçesinde ifade edildiği gibi Türkiye Varlık Fonunun kurulmasıyla büyüme oranına ilave artış sağlanması, sermaye piyasalarının büyüme ve derinleşmesinin hızlandırılması, bazı finans varlıklarının kullanımının yaygınlaşması, yapılacak yatırımlarla ek istihdam sağlanması, savunma, havacılık ve yazılım gibi teknoloji yoğun stratejik sektörlerdeki yerli şirketlerin sermaye ve proje bazında desteklenmesi, küresel oyuncu olmalarının sağlanması, büyük alt yapı projelerine kamu kesimi borcu artırılmadan finansman sağlanması, katılım finansmanı sektör payının artırılması, arz güvenliğini sağlamak üzere Türkiye için önem taşıyan doğal gaz ve petrol gibi yurt dışındaki stratejik sektörlere kısıtlamalara bağlı olmadan doğrudan yatırım yapılabilmesi hedeflenmektedir.
45. Bu şekilde önemli finansal ve yapısal hedef ve beklentileri olan Türkiye Varlık Fonu ve Şirket gerekçede ifade edildiği gibi 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu hükümlerine tabi ancak bir devlet şirketi formunda, birçok konuda muafiyet ve istisnalara sahip olarak özel bir statüde kurulmuştur. Kanun koyucunun Türkiye Varlık Fonu ile anonim şirket statüsünü haiz kendine özgü bir kuruluş olan Şirket hakkında söz konusu hedef ve beklentileri yerine getirirken klasik yöntemlerin dışında farklı bir çalışma ve denetim usulü benimsediği anlaşılmaktadır. Bu bağlamda Fon ve Şirket ile alt fon ve Şirket tarafından kurulacak diğer şirketler, Anayasa’nın 160. maddesinde Sayıştay denetimi öngörülen merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kamu idareleri ile sosyal güvenlik kurumları arasında yer almadığı gibi aynı madde uyarınca bunlar hakkında inceleme, denetleme ve hükme bağlama işleri de takdir yetkisi kapsamında kanunla özel olarak da Sayıştaya verilmemiştir. Ayrıca söz konusu Fon ve Şirkete genel bütçeden doğrudan bir kaynak aktarımı da yapılmadığı dikkate alındığında özel bir statüye sahip olarak kurulan ve farklı bir çalışma usulü öngörülen Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt fonlar ve diğer şirketler hakkında 6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun uygulanmaması hakkında dava konusu kuralın Anayasa’nın 160. maddesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır." gerekçeleriyle iptal taleplerinin reddine karar verilmiştir.
6741 sayılı Kanun'un 1. maddesi, genel gerekçesi ve Anayasa Mahkemesinin kararında ifade edildiği üzere; varlık fonuna aktarılacak kaynakların; ekonomik istikrarın arttırılması ve ülkenin kalkınmasına katkı sağlamak, kamuya ait olan varlıkları daha etkin ve verimli bir şekilde yönetmek, bu kapsamda büyük projeleri finanse etmek, kısa vadeli ekonomik şokların ve finansal piyasalarda meydana gelebilecek dalgalanmaların etkilerini en aza indirmek amaçları çerçevesinde kullanılması hedeflenmiş; bu kapsamda, özelleştirme kapsam ve programındaki, Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından Türkiye Varlık Fonu'na devrine karar verilen kuruluş ve varlıklar ile Özelleştirme Fonundan aktarılmasına karar verilen nakit fazlası, kamu kurum ve kuruluşlarının tasarrufu altında bulunan ihtiyaç fazlası gelir, kaynak ve varlıklar, Türkiye Varlık Fonu tarafından yurtiçi ve yurtdışı sermaye ve para piyasalarından ilgili mevzuat kapsamında yer alan izin ve onaylar aranmaksızın sağlanan finansman ve kaynaklar, para ve sermaye piyasaları dışında diğer yöntemlerle sağlanan finansman ve kaynaklar da Fonun kaynakları arasında sayılmıştır.
Yukarıda belirtilen amaç ve ilkeler doğrultusunda, Türkiye Varlık Fonu'na devredilecek kaynak ve sağlanacak finansmanların belirlenmesi hususunda, söz konusu kaynak ve finansmanların belirlenmesinde yetkili olan kurum ve kuruluşların takdir yetkisini haiz olduğu da açıktır. Dolayısıyla Özelleştirme Yüksek Kurulunun, Kanun'un 1. maddesinde yer alan amaç ve ilkeleri gerçekleştirmek üzere özelleştirme kapsam ve programında bulunan kuruluş ve varlıkların Türkiye Varlık Fonu'na devri hususunda yetkisinin ve bu kapsamda hangi kuruluş ve varlıkların ne kadarlık kısmının devredileceğini belirleme konusunda takdir hakkının bulunduğu açıktır.
Bu durumda, Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından 6741 sayılı Kanun'un 1. maddesindeki amacın gerçekleştirilmesini teminen işlem hacimleri de gözetilerek Fona hızlı ve kapsamlı bir kaynak ve finansman sağlanması için Türk Hava Yolları Anonim Ortaklığı ile Türkiye Halkbankası Anonim Şirketinin özelleştirme kapsam ve programında bulunan kamu paylarının tamamının, Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde verilen yetkiye istinaden Türkiye Varlık Fonu'na devrine ilişkin dava konusu kararlarda dayanağı mevzuata ve hukuka aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Öte yandan, davacı tarafından, 6741 sayılı Kanun'un 8. maddesinin 5. fıkrasında, 6362 sayılı Kanun ile bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan ikincil mevzuatın, Türkiye Varlık Fonu ve Şirket ile alt fonlar ve Şirket tarafından kurulan diğer şirketler hakkında uygulanamayacağı öngörüldüğünden, Türkiye Varlık Fonu'na devredilen kamu payları için sermaye piyasası kurallarının uygulanmayacağı, bu sebeple varlık fonuna devrine karar verilen Türk Hava Yolları A.O. ve Türkiye Halkbankası A.Ş.'nin kamuya ait paylarının olası bir kitle satışı olduğunda payları satın alan kişinin, pay alım teklifi yapmaktan bağışık olacağı, dolayısıyla küçük yatırımcıların mağduriyetine sebep olunacağı ileri sürülmüş ise de; bu durumun, Anayasa Mahkemesinin yukarıda alıntılanan kararının 45. paragrafında da belirtildiği üzere, kanun koyucunun Türkiye Varlık Fonu ile anonim şirket statüsünü haiz kendine özgü bir kuruluş olan Şirket hakkında klasik yöntemlerin dışında farklı bir çalışma ve denetim usulü benimsemesine bağlı olarak getirilen muafiyet hükmünün (6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu ile bu Kanun uyarınca yürürlüğe konulan ikincil mevzuatın uygulanmaması yönündeki kanun hükmünün) doğal sonucu olduğu anlaşıldığından, davacının bu iddiası yerinde görülmemiştir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Davalı yanında müdahil tarafından yapılan ve ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacıdan alınarak müdahile verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya ve davalı yanında müdahile aidiyetine göre iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 25/04/2023 tarihinde oy çokluğuyla karar verildi.
(X)-KARŞI OY :
Anayasa'nın 125. maddesinin 4. fıkrasının ilk cümlesinde yer aldığı ve 2577 sayılı Kanun'un 2. maddesinde de açıkça ifade edildiği gibi idari işlemler üzerindeki yargısal denetim bu işlemlerin hukuka uygunluğunun saptanmasıyla sınırlıdır. İdarenin takdir yetkisinin denetimine yargı organları yönünden getirilen ve idari işlemlerin yalnızca hukuka uygunluk açısından denetlenebilecekleri biçiminde ifade edilen kural aynı zamanda idarenin takdir yetkisinin kullanılmasında uyması gereken sınırları da koymuş olmaktadır.
İdari faaliyetlerin temel ve ortak amacı kamu yararını gerçekleştirmektir. İdarenin bu amacı sağlamak için yapacağı işlem ve eylemlerin türünü, zamanını ve yöntemini belirlemekte sahip bulunduğu takdir yetkisinin sınırsız olmadığı ve yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden yargı denetimine tabi bulunduğu idare hukukunun bilinen ilkelerindendir.
Başka bir anlatımla, idarelerin belirli bir kamu hizmetinin etkili ve verimli bir biçimde yürütülmesi, kamu yararının daha somut bir biçimde ortaya konulması için birden çok seçenekten birisini tercihte takdir yetkisiyle donatıldıkları durumda idari yargı organlarının bu yetkisini hukuka uygun olarak kullandığının saptanması koşuluyla idareyi bu seçeneklerden birisini tercihe zorlayacak ya da belli bir yönde işlem veya eylem tesisine zorunlu kılacak biçimde yargı kararı vermeleri Anayasa ve 2577 sayılı Kanun'un yukarıda belirtilen ilkeleriyle bağdaştırılamaz.
Ancak; idarelere, yaptıkları düzenlemelerde takdir yetkisi tanınmakla birlikte, bu yetkinin sınırsız kullanımı da söz konusu değildir. İdareler; eşitlik, kamu yararı, hizmet gerekleri, hak ve nesafet ilkeleri gibi hukukun genel ilkelerini dikkate alarak takdir yetkisini kullanmakla yükümlüdürler.
Kamu yararı kavramı, tüm devlet organlarının işlem ve eylemlerinin genel nitelikteki amacını ve aynı zamanda sebebini oluşturmakta, çeşitli hak ve özgürlükler açısından bir sınırlama nedeni niteliği de taşımakta olup, bu kavram genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir.
İdareye tanınan takdir yetkisinin kamu yararı amacına ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması zorunludur. Bu hususun, idarenin takdir yetkisi alanı içinde yaptığı işlemlerde hukuken geçerli nedenlere dayanılması ile sağlanacağı, idarenin gösterdiği sebeplerin yargı yerince tartışılacağı, idarenin gösterdiği sebeplerin yargı organınca uygun görülmemesi halinde maksat unsuru yönünden ya da maksat ve sebep unsuru yönünden aykırılık gerekçesiyle iptal edileceği, bir başka anlatımla; idarece işlem tesis gerekçesinin hukuken geçerli bir nedene dayandırılmaması halinde, işlemin tesisinde kamu yararı dışında başkaca bir amaçla hareket edildiği sonucuna ulaşılacağı, dolayısıyla buradaki sebep unsuru yönünden hukuka aykırılık durumunun, işlemi maksat unsuru yönünden sakatlayacağı açıktır. (Nuri Alan, Türk İdari Yargısında Yerindelik ve Takdir Yetkisinin Değerlendirilmesi, İdari Yargıda Son Gelişmeler Sempozyumu, (10-11-12 Haziran), Ankara, Danıştay Yayınları,1982, Ankara Sf.54-55-56)
Uyuşmazlıkta, Özelleştirme Yüksek Kurulu kararı ile, … Anonim Ortaklığının %49,12 ve … Anonim Şirketinin ise %51,11 oranındaki kamu payları özelleştirme program ve kapsamından çıkartılarak Türkiye Varlık Fonuna devredilmiştir.
6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 1. maddesinde, bu Kanun ile sermaye piyasalarında araç çeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurtiçinde kamuya ait olan varlıkları ekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük ölçekli yatırımlara iştirak etmek için Türkiye Varlık Fonu ve bu fona bağlı alt fonları kurmak ve yönetmek üzere Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin (Şirket) kurulmasının amaçlandığı öngörülmüştür.
Türkiye Varlık Fonu'nun kurulmasıyla reel sektör yatırımlarına, stratejik sektör, şirket ve projelere uzun vadeli kaynak sağlamanın önü açılmış, böylece söz konusu kaynaklar sayesinde ekonomide sürdürülebilir büyüme oranlarının yakalanması ve ekonomik istikrarın sağlanması ve kalkınmanın hızlandırılması hedeflenmiştir.
Büyük yatırımların gerçekleştirilmesi amacıyla kurulan Türkiye Varlık Fonu'nun hangi kaynak ve varlıklardan oluşacağı Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasında tahdidi olarak belirlenmiştir. Anılan fıkranın (a) bendinde, Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından; özelleştirme kapsam ve programında bulunan ve Türkiye Varlık Fonuna devrine karar verilen kuruluş ve varlıklar ile Özelleştirme Fonundan Türkiye Varlık Fonuna aktarılmasına karar verilen nakit fazlasının Türkiye Varlık Fonu'nun kaynakları arasında sayılmıştır.
Kanun 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendine göre, Türkiye Varlık Fonu'na kaynak olmak üzere kurum ve kuruluşların devrine karar verilebilmesi için, öncelikle bu kurum ve kuruluşların özelleştirme kapsam ve programında bulunmuş olması ve Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından Türkiye Varlık Fonu'na devredilmesine karar verilmesi yeterli görülmüştür. Kanun koyucu tarafından, özelleştirme kapsam ve programında bulunan kurum ve kuruluşların tespiti hususunda herhangi bir objektif kriter belirlenmemiş, bu konudaki insiyatif -özelleştirme kapsam ve programında bulunmak şartıyla- Özelleştirme Yüksek Kurulu'na bırakılmıştır. Başka bir anlatımla, özelleştirme kapsam ve programında bulunan hangi kurum ve kuruluşun Türkiye Varlık Fonu'na devredileceği hususunda kanuni bir düzenleme bulunmamakta olup, devre konu kurum ve kuruluşların belirlenmesinde Özelleştirme Yüksek Kurulunun takdir yetkisine sahip olduğu, ancak bu takdir yetkisinin kamu yararına uygun olarak kullanılması gerektiği tartışmasızdır.
İdarelere belli bir kararı alıp almamak veya kanunda öngörülen değişik çözümler arasında bir seçim yapmak konusunda tanınan serbestiye "takdir yetkisi" denir. Bu yetki, keyfi bir hareket yetkisi olmayıp, ancak mevzuatın belirlediği alan içerisinde hukuka uygun bir şekilde kullanılabilir. Takdir yetkisine dayalı işlemlerin hukukun belirlediği sınırlar ile kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun şekilde objektif, makul ve geçerli neden ve gerekçelere dayalı olarak tesis edilmesi gerektiği idare hukukunun en temel ilkelerindendir.
Müşterek Kurulun 16/06/2022 tarihli ara kararı ile … A.Ş.'nin % 51,11 oranındaki hissesi ile … A.O.'nun % 49,12 oranındaki hissesinin özelleştirme kapsam ve programından çıkartılarak 6741 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca Türkiye Varlık Fonu'na devrine ilişkin 03/02/2017 tarihli, 2017/1 ve 2017/2 sayılı Özelleştirme Yüksek Kurulu kararlarının hangi sebeple tesis edildiği açıklanarak buna ilişkin bilgi ve belgelerin gönderilmesinin Özelleştirme İdaresi Başkanlığından istenilmesine karar verilmiş, davalı idarece dosyaya sunulan ara kararına cevap dilekçesinde özetle, dava konusu işlemin dayanağını 4046 sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun değil, 6741 sayılı Kanun'un 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi oluşturduğundan, konuya ilişkin olarak idarelerinde herhangi bir bilgi ve belge bulunmadığı, uygun görülmesi halinde ara kararında istenilen bilgi ve belgelerin, dava konusu kararların 6741 sayılı Kanun uyarınca tesis edildiği dikkate alındığında Türkiye Varlık Fonu Anonim Şirketi'nden istenilebileceği ifade edilmiş; bunun üzerine aynı husus Müşterek Kurulun 07/11/2022 tarihli ara kararı ile bu kez Türkiye Varlık Fonu'na sorulmuş, ara kararına verilen cevap dilekçesinde, 4046 sayılı Kanun'un Özelleştirme Yüksek Kurulu'nun görevlerinin düzenlendiği 3. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinin, "Özelleştirme kapsamına alınmış olan kuruluşlardan gerekli görülenlerin özelleştirme kapsamından çıkarılarak eski statülerine iade edilmesine ve/veya özelleştirme programına alınmış kuruluşlardan gerekli görülenlerin özelleştirmeye hazırlanmasına karar vermek" hükmünü haiz olup Kurul tarafından gerekli görülen kuruluşların özelleştirilmesine karar verilebileceği, bu sebeple özelleştirme kapsam ve programında bulunan kuruluş ve varlıkların özelleştirme kapsam ve programından çıkartılması ile Türkiye Varlık Fonu'na aktarılması yetkisinin doğrudan Özelleştirme Yüksek Kurulu'na ait olup Kurul tarafından karar alınarak davaya konu işlemler tesis edildiğinden bakılan davada Türkiye Varlık Fonu'nun yalnızca hakkında işlem tesis edilen konumunda olduğu, bu halde tesis edilen idari işlemlerin sebep unsurunun 6741 sayılı Kanun'da açıkça gösterilmiş olduğu düşünülmekle birlikte dava konusu özelleştirme kararlarının sebep unsurunun nihai olarak Kurul tarafından takdir edildiğinden hangi sebeple tesis edildiğine ilişkin olarak Özelleştirme İdaresi Başkanlığı'na yeniden müzekkere yazılmasına karar verilmesinin uygun olacağı belirtilmiştir.
Ekonomik kalkınmanın ve istikrarın sürdürülebilmesi için daha nitelikli ve verimli kaynakların seçilmesi ve Türkiye Varlık Fonu aracılığıyla büyük yatırımlarda bu kaynakların kullanılmasında kamu yararının bulunduğu kuşkusuzdur. Bu yönüyle Türkiye Varlık Fonu'na devrine karar verilecek kuruluş ve varlıkların belirlenmesinde davalı idarenin takdir yetkisinin bulunduğu açık ise, idarece bu takdir yetkisi kullanılırken seçilen kuruluş ve varlıkların istenilen amaca ulaşmada elverişlilik ve uygunluk yönünün davalı idarece ortaya konulması gerekmektedir. Bu bakımdan dava konusu kararların sebep unsuru yönünden yargısal denetiminin yapılmasının olanaklı hale getirilmesi Anayasanın 2. maddesinde güvence altına alınan hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir.
Uyuşmazlıkta, Türkiye Varlık Fonu'na devrine karar verilen Türk Hava Yolları Anonim Ortaklığı ve Türkiye Halkbankası Anonim Şirketinin kamu paylarının, 6741 sayılı Kanun'un 1. maddesinde belirtilen amacın gerçekleştirilmesini teminen devredildiği anlaşılmakta ise de, Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından, bu amacın gerçekleştirilmesinde anılan kuruluş ve varlıkların rolünün ve katkısının ne olacağı, hangi sebebe dayanılarak bu kuruluşların, özelleştirme program ve kapsamında bulunan başkaca kuruluşlara tercih edildiği, bu kuruluşların kamu paylarının neden tamamının devrinin öngörüldüğü, bu konularda herhangi bir objektif kriter belirlenip belirlenmediği hususları dava konusu işlemler ile dosyadaki bilgi ve belgelerden anlaşılamadığı gibi, yukarıda belirtilen Müşterek Kurulun ara kararları üzerine davalı idare ve müdahil tarafından da ortaya konulamamıştır.
Bu durumda, davalı idarece öne sürülen gerekçeler yeterli görülmemiş olup, dava konusu Kurul kararlarının, yargısal denetime elverişli olacak şekilde kamu yararı ve hizmet gerekleri doğrultusunda tesis edildiğinin ortaya konulamaması karşısında sebep unsuru yönünden hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmaktadır.
Bu itibarla, dava konusu Kurul kararlarının iptali gerektiği görüşüyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.