T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2017/1172
Karar No : 2022/2338
DAVACI : ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
10/08/2012 tarih ve 28380 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Taşınmazlar Yönetmeliği'nin 23. maddesinin (l) bendinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Yönetmelik maddesinin yasal dayanaktan yoksun olduğu, idarenin bir alanı aslî olarak yönetmelik ile düzenleyemeyeceği, Kanunun düzenlemediği bir konuda Yönetmelikle düzenleme getirilemeyeceği, düzenleyici işlemlerin dayanağı olan üst hukuk normuna uygun olması gerektiği, dava konusu Yönetmelik düzenlemesinde hukuka uygunluk bulunmadığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Anayasanın 124'üncü maddesinde, başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği, Kurumun, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tâbi olmadığı, 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun 35. maddesinin beşinci fıkrasında, 2886 sayılı Kanun kapsamına giren işlerde uygulanacak usûl ve esasların Kurumca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği hususunun kurala bağlandığı, dolayısıyla davacının iddiasının aksine dava konusu Yönetmeliğin yasal dayanağının bulunduğu, dava konusu yönetmeliğin 10/08/2012 tarih ve 28380 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, davacının Balıkesir ili, Burhaniye ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parselde kayıtlı 51.122,00 m² yüzölçümlü arsa nitelikli taşınmazın ihale bedelinin süresi içerisinde yatırılmadığı gerekçesiyle geçici teminatın irat kaydedilmesine ilişkin Sosyal Güvenlik Kurumu İnşaat ve Emlak Daire Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali ile irat kaydedilen 312,500-TL'nin iadesine karar verilmesi istemiyle açtığı davanın ... İdare Mahkemesi'nin ... tarih ve E:... , K:... sayılı kararı ile reddedildiği ve dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NİN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ... 'NUN DÜŞÜNCESİ : Dava, Sosyal Güvenlik Kurumu Taşınmazlar Yönetmeliği'nin 23.maddesinin (l) bendinin iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan; 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun 25/(A) maddesinde, taşınmazlara ilişkin her türlü satım, yapma, yaptırma, bakım, onarım ve tadilat işlerini yürütmek İnşaat ve Emlak Daire Başkanlığı'nın görevleri arasında sayılmış, anılan Kanunun 35/5. maddesinde, "Kurum, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tabi değildir. 2886 sayılı Kanun kapsamına giren işlerde uygulanacak usul ve esaslar Kurumca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir." hükmü yer almış bulunmaktadır.
10/08/2012 tarihli ve 28380 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan dava konusu yönetmeliğin iptali istenilen 23/l maddesinde; " İhalenin Kurumca iptali: İhale kararının tebliğ tarihinden itibaren alıcı veya alıcıların, satış işlemlerini ve ödemeyi otuz iş günü içinde yerine getirmesi mecburidir. Aksi halde yeni bir tebligata gerek kalmaksızın ihale Kurumca iptal edilerek, geçici teminat Kuruma gelir kaydedilir." düzenlemesi getirilmiş olup; davalı idarenin 5502 sayılı Kanunun 25. maddesi ile kendisine verilen görevleri , kaynakların verimli kullanılması, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanması, rekabeti ve eşit muameleyi, güvenirliği sağlama ilkeleri ve prensipleri doğrultusunda yerine getirilmesi amacıyla getirilen düzenlemenin bu amaç ve ilkelerin hayata geçirilmesini sağlayabilecek mahiyet ve nitelikte bulunması nedeniyle dava konusu düzenlemede anılan kamu hizmetinin gereklerine ve hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Nitekim; ihale hukuku ilkelerine göre, ihale şartnamesi alarak ihaleye katılan ve teklif sunanların, katıldıkları ihalenin dokümanlarında yer alan şartları bilerek ve isteyerek ihaleye katıldıkları ve yapılan ihalelere ilişkin ihale şartnamelerde dava konusu düzenleme benzeri hükümlerin yer aldığı gibi; Kamunun denetimi altında bulunan veyahut kamu kaynağı kullanan kamu kurum ve kuruluşlarının yapacakları ihalelerde uygulanacak esasların belirlenmesi amacıyla çıkarılan 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun 52. maddesinde de; ihale üzerinde kalan isteklinin sözleşme imzalama yükümlülüğünü yerine getirmemesi halinde, idarece geçici teminatın gelir kaydedileceği belirtilmiş olup; ihaleye konu kamu hizmetinin düzgün ve sağlıklı yürümesinin sağlanması amacıyla alınan teminatın, söz konusu hizmetin yürümesinin engellenmesi durumunda gelir kaydedilmesi, ihale hukukunda kabul görmüş bir hizmeti aksatmayı caydırıcılık olgusu olarak yerini almış bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı tarafından, Balıkesir ili, Burhaniye ilçesi, ... Mahallesi, ... ada, ... parselde kayıtlı 51.122,00 m² yüzölçümlü arsa nitelikli taşınmazın ihale bedelinin süresi içerisinde yatırılmadığı gerekçesiyle geçici teminatının irat kaydedilmesine ilişkin Sosyal Güvenlik Kurumu İnşaat ve Emlak Daire Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı işleminin iptali ile irat kaydedilen 312.500,00-TL'nin iadesine karar verilmesi istemi ile ... İdare Mahkemesi'nin E:... sayılı dosyasında açılan dava ile birlikte 10/08/2012 tarih ve 28380 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Taşınmazlar Yönetmeliği'nin 23. maddesinin (l) bendinin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
Uyuşmazlık tarihinde yürürlükte bulunan Anayasa'nın 124. maddesinde, "Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler." kuralına yer verilmiştir.
2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun "Geçici teminat" başlıklı 25. maddesinde, "İsteklilerden, ihale konusu olan işin tahmin edilen bedelinin % 3'ü oranında geçici teminat alınır."; "Kesin teminat" başlıklı 54. maddesinde, "Taahhüdün, sözleşme ve şartname hükümlerine uygun olarak yerine getirilmesini sağlamak amacıyla, sözleşme yapılmasından önce müteahhit veya müşteriden ihale bedeli üzerinden hesaplanmak suretiyle % 6 oranında kesin teminat alınır. Müteahhit veya müşterinin bu zorunluluğa uymaması halinde, protesto çekmeye ve hüküm almaya gerek kalmaksızın ihale bozulur ve varsa geçici teminatı gelir kaydedilir. Sözleşmenin yapılmasından sonra geçici teminat iade edilir." kuralı yer almaktadır.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun "Tekliflerin değerlendirilmesi ve ihalenin yapılması" başlıklı 52. maddesinin 12. fıkrasında, "Yapılan görüşmede anlaşma sağlandığı halde ihale üzerinde kalan isteklinin sözleşme imzalama yükümlülüğünü yerine getirmemesi halinde, idarece geçici teminatı gelir kaydedilir. Bu durumda, teklif fiyatının ihale yetkilisince uygun görülmesi kaydıyla, ikinci en yüksek toplam puana sahip istekli ile de görüşme yapmak suretiyle sözleşme imzalanır. İkinci isteklinin sözleşme imzalama yükümlülüğünü yerine getirmemesi halinde, idarece geçici teminatı gelir kaydedilir." kuralı yer almaktadır.
5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu'nun "Kurumun taşınmaz edinimi, taşınır ve taşınmaz mal varlıkları ile gayri maddi haklarının hukuki durumu" başlıklı 35. maddesinin 6. fıkrasında, "Kurum, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tâbi değildir. 2886 sayılı Kanun kapsamına giren işlerde uygulanacak usûl ve esaslar Kurumca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir."; "Yönetmelik ve tebliğler" başlıklı 41. maddesinde, "Başkanlık merkez ve taşra teşkilâtının görev ve yetkileri, çalışma usûl ve esasları ile Kurum personelinin işe alınma, atanma, yükselme, yer değiştirme, görev, yetki ve sorumlulukları Kurum tarafından çıkarılacak yönetmelikler ile düzenlenir. Bu Kanun gereği çıkarılması gereken yönetmelikler, Kanunun yürürlük tarihinden itibaren en geç bir yıl içinde yürürlüğe konulur. Kurum, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetlerin uygulanmasına ilişkin hususları duyurmak amacıyla tebliğ çıkarmaya yetkilidir. Kurum dışındaki gerçek ve tüzel kişileri ilgilendiren tebliğler, Resmî Gazetede yayımlanır." kuralına yer verilmiştir.
10/08/2012 tarih ve 28380 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Taşınmazlar Yönetmeliği'nin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı, Sosyal Güvenlik Kurumu'nun kullanımında veya mülkiyetinde bulunan taşınmazlara ilişkin her türlü satım, kiraya verme, işletilme, kamu kurumları arasında taşınmaz ve aynî hak devri ile Sosyal Güvenlik Kurumuna bağış yapılacak taşınmazlara yönelik iş ve işlemlerin yürütülmesine ilişkin usûl ve esasları belirlemektir. Mülkiyeti Hazineye ait olup, tahsis edilmek veya tahsis edilmiş sayılmak suretiyle, Sosyal Güvenlik Kurumunun kullanımına bırakılan taşınmazlar hakkında, bu Yönetmelik hükümlerine dayanılarak tasarruf yapılamaz."; "Satış esasları" başlıklı 23. maddesinin (l) bendinde, "İhalenin Kurumca iptali: İhale kararının tebliğ tarihinden itibaren alıcı veya alıcıların, satış işlemlerini ve ödemeyi otuz iş günü içinde yerine getirmesi mecburidir. Aksi halde yeni bir tebligata gerek kalmaksızın ihale Kurumca iptal edilerek, geçici teminat Kuruma gelir kaydedilir." düzenlemesi yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tesis edilen işlemlerin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin kanunda gösterilen usûle uygun olarak yürürlüğe konulması ve üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
İdarenin düzenleme yetkisine dayanılarak tesis edilen düzenleyici idarî işlemler ilgili oldukları alanlara yönelik olarak tıpkı kanunlar gibi genel ve soyut hukuk kuralları içerirler. Ancak maddî içerikleri bakımından özdeş sayılan kanunlar ve düzenleyici idarî işlemler arasında hiyerarşi farkı bulunmaktadır. Bu nedenle bakanlıklar veya diğer kamu kurumları tarafından tesis edilen düzenleyici idarî işlemlerin üst hukuk kurallarına uygun olması gerekir.
Farklı yetki ve biçim kurallarına tâbi olsalar da idarenin farklı adlarla tesis ettiği düzenleyici işlemlerin tümü idarenin türev düzenleme yetkisinin görünümleri olup, kanunlarla çizilen çerçeve içerisinde yer almaktadır. Bu açıdan, düzenleme yetkisi, Anayasa'nın idareye yüklemiş olduğu kanunların yürütülmesi görevine bağlıdır.
Ragıp Sarıca, Anayasa'da belirtilmiş tek düzenleyici işlemin nizamnâme olduğu 1924 Anayasası döneminde, tanzim salâhiyetini, "münhasıran icra uzvunun ve idarî makamların hukuk kaideleri vazetmek salâhiyetine tekâbül etmektedir" şeklinde tanımlamış ve idarenin düzenleme yetkisinin kaynağını yürütme fonksiyonunda görmüştür. Yürütme fonksiyonu, kanunları icra etme işlevi olarak, gerektiğinde boşlukları doldurma ve yeni kurallar koyma yetkilerini içinde barındırmaktadır. Bu nedenle, Sarıca'ya göre idarenin kural koyma yetkisinin kaynağı, salt yürütme organı olmasından kaynaklı olarak sahip olduğu genel düzenleme yetkisidir. Sıddık Sami Onar da, aynı sonuca, yürütmenin "kanunu uygulama fonksiyonu" yerine "icra fonksiyonu" gerekçesiyle ulaşmakta; idarenin düzenleme yetkisinin, 1961 Anayasası'nın tüzük ve yönetmelik hükümlerini düzenleyen maddelerine konu edilmekle birlikte, bu maddelerde yer alan yetkiden daha geniş olduğunu, zira düzenleme yetkisinin, icra ve idare fonksiyonundan ve niteliğinden doğduğunu ifade etmektedir. Bu itibarla, icraî karar almaya yetkili tüm idarî makamların düzenleme yetkisine sahip oldukları kabul edilmelidir (Yeliz ŞANLI ATAY, Türk İdare Hukukunda Adsız Düzenleyici İşlemler, Ankara, 2011, s.73-74).
Anayasa ve idare hukuku ilkeleri uyarınca, idarenin "asli" bir düzenleme yetkisi bulunmamasına karşın, kendi görev alanına ilişkin konularda ve yasal çerçeve içinde kalmak kaydıyla, idari makamlar "genel" düzenleme yetkisine sahiptir. İdari makamlar, sahip oldukları bu "genel" düzenleme yetkisinin kapsamını, içeriğini ve türünü belirlemede takdir yetkisine sahiptir. Bu hususa ilişkin yargısal denetimin ise, ancak yapılan düzenlemenin ilgili kanun hükümlerine aykırı olup olmadığı ve düzenlemenin belirlilik ve hukuki istikrar gibi temel idare hukuku prensiplerine uygunluğu açısından yapılabileceği açıktır.
Düzenleyici idarî işlemler, esas olarak, kanunların veya hiyerarşik olarak üstte yer alan düzenlemelerin uygulanmasını sağlamak üzere tesis edilen genel, soyut ve objektif nitelikte düzenlemelerdir.
Aktarılan mevzuat ve idare hukukunun yerleşik ilkeleri uyarınca, idarenin düzenleme yetkisinin Anayasa'dan kaynaklandığı, kanunların ve diğer üst hukuk kurallarının uygulanması kapsamında idarenin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu, bu çerçevede 5502 sayılı Kanun'un aktarılan kuralları uyarınca Sosyal Güvenlik Kurumu'nun, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tâbi olmadığı ve 2886 sayılı Kanun kapsamına giren işlerde uygulanacak usûl ve esasların Kurumca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği açıktır.
Bu çerçevede, 10/08/2012 tarih ve 28380 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sosyal Güvenlik Kurumu Taşınmazlar Yönetmeliği'nin iptali istenilen 23. maddesinin (l) bendinin incelenmesine geçilince;
"Teminat," belli bir hukuksal durumu (genellikle borcun ödenmesini) sağlamak için verilen garanti olarak tanımlanmaktadır. İhale mevzuatında "geçici teminat" ihaleye istekli olarak katılmak için yatırılması gereken bir bedeldir. İhaleye katılım sağlayabilmek için ödenmektedir ve ihaleye katılan tüm isteklilerden istenir. İhale kesinleştiği ve ihaleyi istekli kazanamadığı durumlarda geçici teminatının iadesini alabilmektedir. Geçici teminat, ihaleye katılan kişinin, ihale üzerinde kaldığı takdirde ihale sözleşmesini imzalaması ve ihale şartnamesinde belirtilen süre içerisinde kesin teminat mektubunu vermesini garanti eder. Diğer taraftan "geçici teminat" mali açıdan ihaleye katılan isteklinin ihale konusu işin yapılabilirliği noktasında belirli bir mali güce sahip olduğunun da bir göstergesidir. Bu çerçevede "geçici teminat" ihale işlemlerinde gelinen aşamada isteklinin belli yükümlülükleri yerine getirmemesi halinde bir müeyyide olarak irat kaydedilebilmektedir. Bu duruma ilişkin benzer düzenlemeler hem 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nda hem de 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nda da mevcuttur.
Bu itibarla; aktarılan mevzuat düzenlemeleri ve Sosyal Güvenlik Kurumu'nun, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tâbi olmadığı, 2886 sayılı Kanun kapsamına giren işlerde uygulanacak usûl ve esasların Kurumca çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğine ilişkin 5502 sayılı Kanun'un 35. maddesinin 6. fıkrası birlikte değerlendirildiğinde, ihale işlemlerinin düzgün ve sağlıklı yürümesinin sağlanması amacıyla alıcının, otuz iş günü içinde ödemeyi yapmaması halinde yeni bir tebligata gerek kalmaksızın ihalenin iptal edilerek, alınan teminatın gelir kaydedilmesine ilişkin düzenlemenin, ihale hukukuna hâkim genel ilkesine uygun olarak ihdas edildiği anlaşıldığından dava konusu Yönetmelik kuralında hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... -TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... -TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 26/05/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.