Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2017/1457 E. , 2022/2272 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2017/1457
Karar No:2022/2272
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : ...
VEKİLLERİ : Av. ..., Av. ...
KARŞI TARAF (DAVALI) : ...Kurulu
VEKİLİ : Av. ..., Av. ...
İSTEMİN KONUSU : ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesi'nin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Davacının yönetim kurulu üyesi olduğu ...Gıda Endüstri İhracat ve İthalat A.Ş.'nin, 31/12/2007, 31/12/2008, 31/12/2009 ve 31/12/2010 tarihli finansal tablolarının mülga Sermaye Piyasasında Muhasebe Standartları Hakkında Tebliğ’in (Seri:XI, No:25) 22. ve 502. maddeleri ile mülga Sermeye Piyasasında Finansal Raporlamaya İlişkin Esaslar Tebliğ’in (Seri:XI, No:29) 5. maddesine aykırı olduğundan bahisle, anılan finansal tabloları onaylayan veya ilgili finansal tablolarına ilişkin beyan yazılarını imzalayan yönetim kurulu üyeleri hakkında mülga 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun 47/A maddesiyle 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu’nun 103. ve 105. maddesi uyarınca 18.492,00-TL idarî para cezası verilmesine ilişkin ...tarih ve ...sayılı Sermaye Piyasası Kurulu (Kurul) kararının iptali istenilmiştir
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: .... İdare Mahkemesi'nce verilen ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararda; Kurul tarafından yapılan düzenlemelere, genel ve özel nitelikteki kararlara uyulmaması hâlinde ilgililer hakkında idari para cezası uygulanacağının gerek fiillerin işlendiği dönemde yürürlükte olan mülga 2499 sayılı Kanunda gerekse yürürlükte olan 6362 sayılı Kanun'da açıkça düzenlendiği, uyuşmazlıkta, davacı tarafından 08/07/2009 tarihli Kurul kararında belirtilen hususların yerine getirilmediği, 2007, 2008, 2009 ve 2010 yıllarına ilişkin finansal tablolarında denetleme raporu ile tespit edilen usulsüzlüklerin olmadığı yönünde herhangi bir bilgi ya da belge sunulmayarak, muhasebe biriminin yetersizliğinden kaynaklandığı yönünde savunması ile Kurul tarafından yapılan tespitleri ikrar ettiği hususları birlikte değerlendirildiğinde, idari para cezası verilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının usul ve hukuka uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği belirtilerek 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin 3. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, zamanaşımına ilişkin iddiasının Mahkeme tarafından değerlendirilmediği, uyuşmazlık konusu fiiller için zamanaşımı süresinin üç yıl olduğu, idarî para cezasının soruşturma zamanaşımı nedeniyle verilemeyeceği, sebep unsuruna yer verilmediği, cezayı gerektiren fiilin gösterilmediği, istinaf kararının gerekçesiz olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, uyuşmazlık konusu finansal tabloların daha sonraki tarihlerde kamuya açıklandığı, fiil tarihi olarak kamuya açıklanma tarihinin esas alınması gerektiği, finansal tabloların takip eden finansal tabloları etkilediği, bu nedenle fiilin süreklilik arz eden fiil olarak nitelendirilmesi gerektiği, ihlâlin gerçekleştiği tarihin 08/04/2011 tarihi olduğu, soruşturma zamanaşımı süresinin azami para cezasının dikkate alınarak belirlenmesi gerektiği, uyuşmazlıkta soruşturma zamanaşımı süresinin beş yıl olduğu, Kurul kararının usulüne uygun tesis edildiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin reddi ile usul ve yasaya uygun olan Bölge İdare Mahkemesi kararının gerekçeli onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY :
Davacının 05/11/2007-10/06/2013 döneminde yönetim kurulu başkanı olduğu ...Gıda Endüstri İhracat ve İthalat Anonim Şirketi (Şirket) nezdinde gerçekleştirilen denetim sonucunda 31/12/2007, 31/12/2008, 31/12/2009 ve 31/12/2010 tarihli finansal tablolarının mevzuata aykırı olduğu tespitini içeren 17/02/2014 tarih ve XXIIIV-1/1-1 sayılı Denetleme Raporu düzenlenmiş, davalı idarenin ...tarih ve ...sayılı işlemiyle davacının savunması talep edilmiş, davacı 30/05/2014 tarihinde savunmasını sunmuş, ancak davalı idare tarafından savunma geçerli görülmeyerek davacı hakkında 18.492,00-TL idarî para cezası uygulanmasına yönelik ...tarih ve ...sayılı Kurul kararı alınmıştır.
Bunun üzerine anılan Kurul kararının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 36. maddesinin 1. fıkrasında, “Herkes, meşrû vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercîleri önünde davacı veya davalı olarak iddia ve savunma ile âdil yargılanma hakkına sahiptir.”
; 141. maddesinin 3. fıkrasında, “Bütün mahkemelerin her türlü kararları gerekçeli olarak yazılır.” kuralları yer almış; 2577 sayılı İdari Yargılama Usûlü Kanunu'nun 24. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde, kararın dayandığı hukukî sebepler ile gerekçe, kararlarda bulunacak hususlar arasında sayılmıştır.
Mülga 2499 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 47/A maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanuna dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket ettiği tespit edilen gerçek kişiler ve tüzel kişilere, gerekçesi belirtilmek suretiyle Kurul tarafından onbeşbin Türk Lirasından yüzbin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir." kuralına yer verilmiştir.
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat deyiminden; kanunun, karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlaşılır."; 3. maddesinde, "Bu Kanun'un; a) İdarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümleri, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması halinde, b) Diğer genel hükümleri, idarî para cezası veya mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanır.; 16. maddesinin 1. fıkrasında, "Kabahatler karşılığında uygulanacak olan idarî yaptırımlar, idarî para cezası ve idarî tedbirlerden ibarettir."; 17. maddesinin 1., 2. ve 7. fıkralarında, "(1) İdarî para cezası, maktu veya nispi olabilir. (2) İdarî para cezası, kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiyle de belirlenebilir. Bu durumda, idarî para cezasının miktarı belirlenirken işlenen kabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu birlikte göz önünde bulundurulur.
(7) İdarî para cezaları her takvim yılı başından geçerli olmak üzere o yıl için 4.1.1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu'nun mükerrer 298'inci maddesi hükümleri uyarınca tespit ve ilân edilen yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanır. Bu suretle idarî para cezasının hesabında bir Türk Lirasının küsuru dikkate alınmaz. Bu fıkra hükmü, nispi nitelikteki idarî para cezaları açısından uygulanmaz."; 20. maddesinde, "(1) Soruşturma zamanaşımının dolması hâlinde kabahatten dolayı kişi hakkında idarî para cezasına karar verilemez. (2) Soruşturma zamanaşımı süresi; a) Yüzbin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde beş, b) Ellibin Türk Lirası veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde dört, c) Ellibin Türk Lirasından az idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde üç yıldır. (...) (3) Nispî idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde zamanaşımı süresi sekiz yıldır. (4) Zamanaşımı süresi, kabahate ilişkin tanımdaki fiilin işlenmesiyle veya neticenin gerçekleşmesiyle işlemeye başlar. (5) Kabahati oluşturan fiilin aynı zamanda suç oluşturması halinde suça ilişkin dava zamanaşımı hükümleri uygulanır.; kuralları yer almaktadır.
5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun 66. maddesinin 4. fıkrasında, "Yukarıdaki fıkralarda yer alan sürelerin belirlenmesinde suçun kanunda yer alan cezasının yukarı sınırı göz önünde bulundurulur; seçimlik cezaları gerektiren suçlarda zamanaşımı bakımından hapis cezası esas alınır." kuralı yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin "Âdil Yargılanma hakkı" başlıklı 6. maddesinde, herkesin, gerek medenî hak ve yükümlülükleriyle ilgili nizâlar, gerek cezaî alanda kendisine yöneltilen suçlamalar konusunda karar verecek olan, kanunla kurulmuş bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından davasının mâkûl bir süre içinde, hakkaniyete uygun ve açık olarak görülmesini isteme hakkına sahip olduğu belirtilmiş olup, âdil yargılanma hakkının düzenlendiği bu maddede, kanun ile kurulmuş bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından davanın görülmesi, davanın mâkûl bir süre içinde sonuçlandırılması, hakkaniyete uygun yargılama ve alenî yargılama ilkelerine açıkça yer verildiği görülmektedir. Hakkaniyete uygun yargılama ilkesi, silahların eşitliği, çekişmeli dava, gerekçeli karar hakkı unsurlarının bir arada mevcut olmasını gerektirmektedir.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları çerçevesinde, gerekçeli karar hakkı denetiminin, gerekçenin hukukî olup olmadığı, yeterli ve mâkûl olup olmadığı, gerekçenin öğrenilip öğrenilmediği, tarafların iddialarının karşılanıp karşılanmadığı, gerekçenin mâkûl sürede yazılıp yazılmadığı ilkeleri açısından yapıldığı görülmektedir.
Bu bağlamda, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi içtihatlarına göre, bir uyuşmazlık ayrıntılı ve yeterli gerekçeye yer verilmeden karara bağlanıyorsa âdil ve hakkaniyete uygun yargılama açısından ihlâl gerçekleşebilmektedir. (Zühal Aysun Sunay, "Gerekçeli Karar Hakkı ve Temel İlkeleri", Danıştay Dergisi, 2016, sayı 143, s.24-26)
Anayasa Mahkemesi'nin 13/06/2013 tarih ve Başvuru No: 2013/1235 sayılı kararında ilke olarak mahkeme kararlarının gerekçeli olmasının, âdil yargılanma hakkının bir gereği olduğu; mahkemelerin dava konusu maddî olay ve olguların kanıtlanmasını, delillerin değerlendirilmesini, hukuk kurallarının yorumlanması ve uygulanmasını, uyuşmazlıkla ilgili vardığı sonucu, bu sonuca varılmasında kullandığı takdir yetkisinin sebeplerini mâkûl bir şekilde gerekçelendirmek zorunda olduğu; bu gerekçelerin oluşturulmasında açıkça bir keyfilik görüntüsünün olmaması ve mâkûl bir biçimde gerekçe gösterilmesi hâlinde âdil yargılanma hakkının ihlâlinden söz edilemeyeceği; mâkûl gerekçenin, davaya konu olay ve olguların mahkemece nasıl nitelendirildiğini, kurulan hükmün hangi nedenlere ve hukukî düzenlemelere dayandırıldığını ortaya koyacak, olay ve olgular ile hüküm arasındaki bağlantıyı gösterecek nitelikte olması gerektiği; zira tarafların o dava yönünden, hukuk düzenince hangi nedenle haklı veya haksız görüldüklerini anlayıp değerlendirebilmeleri için ortada usûlüne uygun şekilde oluşturulmuş, hükmün hangi nedenle o içerik ve kapsamda verildiğini gösteren, ifadeleri özenle seçilmiş ve kuşkuya yer vermeyecek açıklıktaki bir gerekçe bölümünün ve buna uyumlu hüküm fıkralarının bulunmasının zorunlu olduğu; bununla birlikte, derece mahkemelerinin, taraflarca ileri sürülen tüm iddialara cevap verme zorunluluğunun bulunmadığı, hükme esas teşkil eden gerekçelerin nelerden ibaret olduğunu ortaya koymasının yeterli olduğu belirtilmiştir.
Davacının, uyuşmazlık konusu dönemdeki fiilleriyle mülga Sermaye Piyasasında Finansal Raporlamaya İlişkin Esaslar Tebliği’nin 5. ve 9. maddesini ihlâl ettiği anlaşılmakla birlikte, davacının dava dilekçesinde yer verdiği esasa etkili iddiaların kararda karşılanmadığı görülmektedir.
Bu kapsamda, davacının dava ve temyiz dilekçesinde ileri sürdüğü soruşturma zamanaşımı iddiasının incelenmesi gerekmektedir.
Kabahat, haksızlığın gerçekleştirilmesi hâlinde karşılığında idari makamlarca yaptırım uygulanacak fiillerdir. Haksızlığa ilişkin fiiller arasında suç veya kabahat oluşturup oluşturmadığı fiile göre değil, haksızlığı oluşturan fiil karşısında uygulanan müeyyideye göre belirlenmektedir. 5326 sayılı Kanun'da kabahatler idarî para cezası ve idarî tedbîrler olarak ikiye ayrılmıştır.
İdarî para cezası, kanunda öngörülen haksızlığın kişiler tarafından gerçekleştirilmesi hâlinde, bir miktar paranın failden alınmasına yönelik, idarî makamlarca tesis edilen idarî yaptırım türüdür. İdarî para cezalarında, para miktarı kanunda maktû veya nispî olarak belirlenebileceği gibi kanunda alt ve üst sınırı belirtilmek şartıyla takdir yetkisi çerçevesinde idarî makamlara da bırakılabilmektedir.
Fiilin sona erdiği tarihte yürürlükte bulunan 2499 sayılı Kanun'un 47/A maddesinde Kurul kararlarına aykırı davrananlara 15.000,00-TL'den az 100.000,00-TL'den çok olmamak üzere Kurul tarafından takdir edilecek miktarda idarî para cezası uygulanacağı belirtilmiş, 5326 sayılı Kanun'un 17. maddesinin 7. fıkrası uyarınca da Kanun'da öngörülen alt ve üst sınırın yeniden değerleme oranında arttırılması sebebiyle, 2499 sayılı Kanun'un 47/A maddesinde, 2011 yılı için alt sınır 18.492,00-TL, üst sınır ise 123.278,00-TL olarak belirlenmiş, davacıya ise alt sınırdan idarî para cezası uygulanmıştır.
Davaya konu idarî işlemin idarî para cezası olduğu, 5326 sayılı Kanun'un birinci kısmı olan genel hükümlere ilişkin düzenlemelerinin, kanun yoluna ilişkin düzenlemeleri haricinde 5326 sayılı Kanun'da düzenlemeyen idari yaptırımlara da uygulanacağı, bu nedenle uyuşmazlık konusu idari işleme 5326 sayılı Kanun'un soruşturma zamanaşımına ilişkin 20. maddesinin uygulanacağı açıktır.
5326 sayılı Kanun'un 20. maddesinde, soruşturma zamanaşımının dolması hâlinde idarî para cezası verilemeyeceği, soruşturma zamanaşımı süresinin, 100.000,00-TL veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde beş, 50.000,00-TL veya daha fazla idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde dört, 50.000,00-TL'den az idarî para cezasını gerektiren kabahatlerde üç yıl olduğu, nispî idari para cezalarında ise soruşturma zamanaşımı süresinin sekiz yıl olduğu kurala bağlanmıştır.
Nispî, "nisbetle olan, kıyaslama ile olan, göreli, birbirine göre, öncekine göre" olarak tanımlanmaktadır. (Ferit Devellioğlu, Osmanlıca-Türkçe Ansiklopedik Lûgat, 33. Baskı, Ankara, Aydın Kitabevi Yayınları, 2017, s. 983) Nispî idari para cezası, kanun tarafından belirtilen oranın faillin fiiliyle elde ettiği yarar veya yol açtığı zarara uygulanmasıyla hesaplanan idarî para cezasıdır. 5326 sayılı Kanun'un 20. maddesinin 3. fıkrasında nispî idari para cezalarına uygulanacak olan soruşturma zamanaşımı süresinin sekiz yıl olduğu belirtilmiştir. idarî para cezasının miktarı belirlenirken kanun tarafından öngörülen bir oran dikkate alınmadığından dava konusu işlemin nispî idari para cezası olmadığı açıktır.
Hâkimin, soyut hukuk kuralını somut olaya uygulayabilmesi için, öncelikle o kuralın anlamını, amacını ve kapsamını belirlemesi gerekmekte olup yazılı hukuk kurallarının nasıl yorumlanacağına ilişkin olarak Anayasa ve kanunlarda doğrudan bir düzenleme bulunmamakla birlikte, doktrin ve yargı içtihatlarıyla yorum yöntemleri ve yorum ilkeleri benimsenmiştir. Bunlar; kanunda yer alan kelimelerin ve ifadelerin dil bilgisi kuralı çerçevesinde cümle yapısı içindeki anlamları araştırılarak yapılan lafzî yorum; kuralın, kanunun genel sistematiği içindeki yeri, diğer mevzuat kuralları ile olan bağlantısı ve ilişkisi araştırılarak yapılan sistematik yorum; kanun koyucunun, kanunun yapıldığı zamandaki iradesi ve amacı araştırılarak yapılan tarihsel yorum ve kuralın değişen ekonomik ve sosyal şartlar altında kazandığı objektif anlamı araştırılarak yapılan amaçsal yorum yöntemleridir.
Mülga 765 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun sistematiğinde, ceza gerektiren haksızlıklar, cürümler ve kabahatler olarak ikiye ayrılmaktaydı. Bunlar arasındaki fark haksızlığın veya cezanın niteliğinden ziyade niceliğine dayanmaktaydı. Avrupa'da ve ülkemizde kabahatlerin suç olmaktan çıkarılması eğiliminin artmasıyla Türk Ceza Reformu kapsamında, 5237 sayılı Kanun, 5271 sayılı Ceza Muhakemeleri Kanunu ve 5326 sayılı Kanun yakın tarihlerde yürürlüğe girmiş, eskiden Ceza Kanunu'nda yer alan kabahatler, müstakil bir kanunla düzenlenmiştir. (5271 sayılı Kanun ve 5326 sayılı Kanun'un genel gerekçeleri). 5271 sayılı Kanunla 5326 sayılı Kanun arasında bulunan tarihsel yakınlıkla birlikte, 5326 sayılı Kanun'un 5., 6., 10., 12., ve 13. maddelerinde olduğu gibi bir çok maddesinde 5271 sayılı Kanun'a atıf yapıldığı görülmektedir.
Bu itibarla, 5326 sayılı Kanun'un 20. maddesi yorumlanırken, 5271 sayılı Kanun'un göz önüne alınması gerekmektedir.
5326 sayılı Kanun'un 20. maddesinin 2. fıkrasında, idarî para cezasına uygulanacak olan soruşturma zamanaşımı süresinin tespiti, fiile uygulanacak olan idarî para cezası miktarına tâbidir. Kanunda alt ve üst sınır belirtilerek uygulanacak olan idarî para cezasının idarî makamların takdirine bırakıldığı hâllerde, soruşturma zamanaşımı süresine ilişkin olarak 5326 sayılı Kanun'un 20. maddesinin 2. fıkrasının lafzında açıklık bulunmamaktadır. Soruşturma zamanaşımı süresinin dolması durumunda idare tarafından idari para cezası verilemeyecektir. Bu açıdan idarenin, soruşturma aşamasında, soruşturma zamanaşımı süresini öngörebilmesi, aynı zamanda takdir yetkisini kullanırken zamanaşımı baskısı altında kalmaması için kanunda alt ve üst sınırı belirtilmek suretiyle idari makamlara takdir yetkisi verilen idari para cezalarında kanunda düzenlenen üst sınırın dikkate alınması gerektiği sonucuna varılmıştır.
Nitekim, 5237 sayılı Kanun'un 66. maddesinin 4. fıkrasında, zamanaşımı süresinin belirlenmesinde, cezanın üst sınırının dikkate alınacağı düzenlenmiş olup bu düzenleme dikkate alındığında da yukarı anılan yorumun tarihsel ve amaçsal yoruma uygun olduğu anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, temyize konu kararda, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesinde sayılan bozma nedenlerden hiçbirisi bulunmamakta ise de, gerekçeli karar hakkı çerçevesinde kararın belirtilen gerekçelerle onanması gerekmektedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin reddine,
2. Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin İdare Mahkemesi kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesi'nin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının yukarıda belirtilen GEREKÇEYLE ONANMASINA,
3. Temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın davacıya iadesine,
5. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 50. maddesi uyarınca, bu onama kararının taraflara tebliğini ve bir örneğinin de ...Bölge İdare Mahkemesi .... İdari Dava Dairesi'ne gönderilmesini teminen dosyanın .... İdare Mahkemesi'ne gönderilmesine, 25/05/2022 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.