Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2017/166 E. , 2021/5480 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/166
Karar No : 2021/5480
Temyiz İsteminde Bulunan (Davalı) : ...İlçesi Köylere Hizmet Götürme Birliği
Karşı Taraf (Davacı) : ...Valiliği
İstemin Özeti : ...İdare Mahkemesinin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararının hukuka aykırı olduğu öne sürülerek, 2577 sayılı Kanunun 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi : ...
Düşüncesi : Dava konusu işlemin kişi borcunun kaldırılmasına ilişkin kısmı yönünden verilen iptal kararının bozulması; birlik müdürüne ödenecek ek ücretin belirlenmesine ilişkin kısmı yönünden verilen iptal kararının ise değişik gerekçe (yetki yönünden) ile onanması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince işin gereği görüşüldü:
Dava, birlik müdürüne fazladan ödeme yapıldığı teftiş raporu ile tespit edilen 2.207,73 TL kişi borcunun kaldırılması ve birlik başkanına (9.000) gösterge rakamı üzerinden ücret ödenmesine devam edilmesine ilişkin Küre Köylere Hizmet Götürme Birliği Meclisi'nin 17.01.2011 tarih ve 1 sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesince 5355 sayılı Kanunun 18/4. maddesi uyarınca vali ve kaymakamlarca, Köylere Hizmet Götürme Birliği hizmetlerinin yürütülmesi amacıyla diğer kamu kurum ve kuruluşlarından görevlendirilen kişilere, 5000 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutarda aylık ödeme yapılacağının açıkça belirtildiği; bu durumda, Küre İlçesi Köylerine Hizmet Götürme Birliği hizmetinin yürütülmesi amacıyla Birlik Tüzüğü’nün 19. maddesi uyarınca görevlendirilen davacıya 5355 sayılı Kanunun 18. maddesi uyarınca 5000 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutarda aylık ödeme yapılması gerekirken 9000 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutarda aylık ödeme yapıldığından Kanuna aykırı olarak yapılan fazla ödemenin tahsil edilmesi gerekirken, aksi yönde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık görülmediği; öte yandan, Danıştay İçtihadı Birleştirme Kurulu’nun 22.12.1973 gün ve E:1968/8, K:1973/14 sayılı kararında; idarenin yokluk, açık hata, memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde hatalı ödediği meblağı süre şartı aranmaksızın her zaman geri alabileceğinin belirtildiği, bu anlamda Birlik Müdürünün uygulayıcısı olduğu mevzuatı, diğer bir ifadeyle Birlik Müdürü’ne 5355 sayılı Kanunun 18. maddesi uyarınca 5000 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutarda aylık ödeme yapılması gerektiğini bilmesi gerektiğinden yapılan fazla ödemenin, süre şartı aranmaksızın her zaman geri alabileceğinin de tartışmasız olduğu; diğer yandan, Birlik Müdürü'ne 5355 sayılı Yasanın 18. maddesi uyarınca 5.000 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutarda aylık ödeme yapılması gerektiği; bu durumda, Birlik Müdürü olan ...'den iadesi gereken 2.207,73 TL.'nin tahsilinden vazgeçilmesine ve Birlik Müdürüne 9000 gösterge rakamının Devlet memurları için belirlenen aylık katsayısı ile çarpımı sonucu elde edilen rakamın ödenmesine devam edilmesine ilişkin Küre Köylere Hizmet Götürme Birliği Meclisinin ...tarih ve ...sayılı kararında hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle işlemin iptaline karar verilmiştir.
5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; mahallî idare birliklerinin hukukî statüsünü, kuruluşunu, organlarını, yönetimini, görev, yetki ve sorumlulukları ile çalışma usûl ve esaslarını düzenlemektir." hükmü, "Teşkilat" başlıklı 17. maddesinde, "Norm kadroya uygun olarak birlik teşkilâtı birlik müdürü, yazı işleri, malî işler birimleriyle birliğin faaliyet alanına göre kurulacak teknik işler biriminden oluşur. Ülke düzeyinde kurulan birliklerle üye sayısı yüzden fazla olan birliklerde teşkilât, norm kadroya uygun olarak genel sekreter, yazı işleri ve malî işler birimleriyle birliğin faaliyet alanında olmak ve sayısı üçü geçmemek üzere birlik meclisinin kararıyla kurulacak diğer birimlerden oluşur. Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurlar, Belediye Kanununda belirtilen esas ve usûllere göre birlik genel sekreteri veya diğer üst yönetici kadrolarında görevlendirilebilir. Bu tür görevlendirmelerde ilgilinin kendi kurumundan aldığı her türlü malî ve sosyal hakları kesilmez, ancak kurumundan aldığı aylık ve diğer ödemelerin toplam tutarını geçmemek üzere birlik encümeni kararıyla ek ödeme yapılabilir." hükmü, "Köylere hizmet götürme birlikleri" başlıklı 18. maddesinde ise, "İlçelerde, tarım ürünlerinin pazarlanması hariç olmak üzere, yol, su, kanalizasyon ve benzeri altyapı tesisleri ile köylere ait diğer hizmetlerin yürütülmesine yardımcı olmak, bizzat yapmak, yaptırmak ve kırsal kalkınmayı sağlamak üzere, tüm köylerin iştiraki ile o ilçenin adını taşıyan, köylere hizmet götürme birliği kurulabilir.Bakanlar Kurulu, bu konuda genel izin vermeye yetkilidir. Birlik başkanı merkez ilçelerde vali veya görevlendireceği vali yardımcısı, diğer ilçelerde kaymakamdır. Köylere hizmet götürme birliğinin meclisi, birlik başkanı başkanlığında, birliğe üye köylerin muhtarları ve o ilçeden seçilen il genel meclisi üyelerinden oluşur. Köylere hizmet götürme birliğinin encümeni birlik başkanının başkanlığında, meclisin kendi üyeleri arasından gizli oyla seçeceği iki il genel meclisi üyesi ve iki köy muhtarı olmak üzere beş kişiden oluşur...Köylere hizmet götürme birlikleri, ihtiyaca göre hizmet akdiyle personel istihdam edebilir. Ancak, köylere hizmet götürme birliklerinin yıllık toplam personel giderleri, gerçekleşen en son yıl bütçe gelirlerinin Vergi Usul Kanununda belirlenen yeniden değerleme katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarın % 10'unu aşamaz. vali ve kaymakamlar birlik hizmetlerini yürütmek üzere diğer kamu kurum ve kuruluşlarından personel görevlendirebilir. Bu şekilde görevlendirilenlere birlik bütçesinden karşılanmak üzere, (5000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutarda aylık ödeme yapılır. Görevlendirmelerde otuz günden kısa süreler için kıst hesaplama yapılır." hükmü yer almaktadır.
Aynı Yasanın 22. maddesinde ''(Ek birinci fıkra: 29/12/2005 - 5445/4 md.) Mahalli İdare birliklerinin denetimi İçişleri Bakanlığınca yapılır- valiler ve kaymakamlar gerekli gördüklerinde ülke düzeyinde kurulan birlikler dışındaki birlikleri denetleyebilirler,
(Ek ikinci fıkra: 29/12/2005 - 5445/4 md.) Sayıştayın dış denetimine tâbi olmayan mahalli İdare birliklerinin, İçişler Bakanlığı, valiler veya kaymakamlarca mali denetimi sonucunda tespit edilen kamu zararı üzerine yapılan kişi borcu teklifleri, birlik meclisinde görüşülerek karara bağlanır. Bu kararın örneği, birlik merkezinin bulunduğu yerin valiliğine, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde ise İçişleri Bakanlığına gönderilir. Karara karşı, ülke düzeyinde kurulan birlikler ile başkanı vali veya vali yardımcısı olan birliklerde İçişleri Bakanlığı, diğerlerinde ise valiler veya hakkında kişi borcu çıkarılanlar on gün içinde idari yargıya başvurabilirler. İdari yargı kararı doğrultusunda işlem sonuçlandırılır.
(Ek üçüncü fıkra: 29/12/2005 - 5445/4 md.) Kontrol, denetim, inceleme, kesin hükme bağlama veya yargılama sonucunda tespit edilen kamu zararı, zararın Oluştuğu tarihten İtibaren İlgili mevzuatına göre hesaplanacak 'faiziyle birlikte İlgililerden tahsil edilir. Kamu zararlarının tahsiline İlişkin usûl ve esaslar, Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılacak Yönetmelikle belirlenir.'' hükmü yer almıştır.
Dosyanın incelenmesinden, Küre İlçe Özel İdare müdürünün Küre İlçesi Köylere Hizmet Götürme Birliği’nin ...tarih ve ...sayılı kararı ile Birlik Müdürü olarak görevlendirildiği, Birlik Meclisinin 26.11.2007 tarihli olağan toplantısında almış olduğu kararla, birlik müdürüne aylık, (9.000) gösterge rakamının Devlet memurları için belirlenen aylık katsayısı ile çarpımı sonucu elde edilen rakamın ödenmesine karar verildiği, birliğin hesap, iş ve işlemlerinin denetimi sonucunda mülkiye müfettişi tarafından düzenlenen 30.09.2009 tarihli Teftiş Layihasının 31. maddesinde; birlik müdürü olarak görevlendirilen kişiye 5355 sayılı Kanunun 18. maddesi uyarınca en fazla 5000 gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutarda aylık ödeme yapılması mümkün iken Birlik Meclisinin 26.11.2007 tarihli olağan toplantısında almış olduğu kararla 9000 gösterge rakamının Devlet memurları için belirlenen aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutarda aylık ödeme yapılmasına karar verildiğinden, 5355 sayılı Kanunun 18. maddesine aykırı olarak fazla yapılan 2.207,73 TL ödemenin yasal faiziyle geri alınması gerektiği yönünde eleştiri ve önerilerde bulunduğu, anılan öneri uyarınca Küre İlçesi Köylere Hizmet Götürme Birliği’nin ...tarih ve ...sayılı işlemi ile yersiz ödenen ve ilgili müdür adına kişi borcuna alınan 2.207,73 TL’nin Küre İlçesi Köylere Hizmet Götürme Birliği’ne iade edilmesini istenilmesi üzerine Mahkemenin E:2010/514 esasına kayıtlı davanın açıldığı, anılan davada Mahkemece, "5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanunu’nun 22. maddenin 2. fıkrasında; mahallî idare birliklerinin, İçişleri Bakanlığı, valiler veya kaymakamlarca malî denetimi sonucunda tespit edilen kamu zararı üzerine yapılan kişi borcu tekliflerinin, birlik meclisinde görüşülerek karara bağlanacağı kuralına yer verildiğinden, mülkiye müfettişi tarafından önerilen kişi borcu teklifinin, birlik meclisinde görüşülmeksizin doğrudan doğruya Küre İlçesi Köylerine Hizmet Götürme Birliği adına birlik başkanı tarafından kişi borcunun istenilmesine ilişkin dava konusu işlemde usul yönünden hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır." gerekçeli ...tarih ve ...sayılı kararla istirdat işleminin iptaline karar verildiği, bu kararın itiraz üzerine ...Bölge İdare Mahkemesi'nin ...tarih ve E:..., K:...sayılı kararı ile onandığı, davalı idare Birlik Meclisi'nin Mahkemenin E:...esasında verilen "iptal" kararı üzerine 17.01.2011 tarihinde toplandığı, dava konusu işlemde müdür "... adına kişi borcu olarak hesaplanan 2.207,73 TL.'nin iadesi isteminden adalet, hukuki istikrar, hukuk güvenliği ilkeleri gereğince vazgeçilerek, kişi borcunun kaldırılmasına ve Birlik Müdürüne ödenecek ücretin de 5355 sayılı Yasanın 17/3 maddesi gereğince (9.000) göstergenin memur maaş katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunarak ücretin ödenmesine devam edilmesine" karar verilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Mahkeme kararının, dava konusu işlemin kişi borcunun kaldırılmasına ilişkin kısmı hakkında;
Yukarıda yer alan mevzuat hükümlerinin birlikte incelenmesinden, 5355 sayılı Kanunun 17. maddesinde, kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan memurların, birlik genel sekreteri veya diğer üst yönetici kadrolarında görevlendirilebileceğinin ve bu tür görevlendirmelerde ilgiliye kendi kurumundan aldığı aylık ve diğer ödemelerin toplam tutarını geçmemek üzere birlik encümeni kararıyla ek ödeme yapılabileceğinin, diğer yandan anılan Kanunun 18. maddesinin 4. fıkrasında ise, ihtiyaca göre görevlendirme yoluyla personel istihdam edilebileceği, bu şekilde görevlendirilenlere de, (5000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunan tutarda aylık ödeme yapılacağı, ayrıca, görevlendirmelerde otuz günden kısa süreler için kıst hesaplama yapılacağının belirtilmesiyle, üst yönetici kadrolarına yapılacak görevlendirmeler ile devamlılık arz etmeyen, ihtiyaç duyulduğunda yapılacak görevlendirmeler arasında ayrım yapıldığı, (5000) gösterge rakamı üzerinden yapılacak ödemenin devamlılık arz etmeyen görevlendirmeler için öngörüldüğü, üst yönetici kadrolarına yapılacak görevlendirmeleri kapsamadığı, bu kadrolara kendi kurumlarından aldıkları aylık ve diğer ödemelerin toplam tutarını geçmemek üzere bir ek ödeme yapılabileceğinin kurala bağlandığı görülmektedir.
Öte yandan; 18. maddenin yalnız Köylere Hizmet Götürme Birlikleriyle ilgili özel düzenleme getirdiği açık ise de; 17. madde ile Yasanın diğer maddelerinin, tüm birliklere ilişkin olup; bu hükümlerin Köylere Hizmet Götürme Birliklerini kapsamadığı şeklinde ayrıksı bir düzenleme de bulunmamaktadır.
Uyuşmazlık konusu olayda, (9.000) gösterge rakamı üzerinden yapılan ödemenin birlik müdürü kadrosunda çalışanlara yapıldığı, bu kadronun da üst yönetici kadrosu olduğu gözönüne alındığında, devamlılık arz etmeyen görevlendirmeler için öngörülen (5000) gösterge rakamı üzerinden ödeme yapılmadığı gerekçesiyle önerilen kişi borcunun yerinde olmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu durumda, teftiş raporunda tahsili öngörülen 2.207,73 TL kişi borcunun kaldırılmasına ilişkin Küre İlçesi Köylere Hizmet Götürme Birlik Meclisi kararında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Bu hale göre; hukuka uygun olduğu anlaşılan işlemin bu kısmının iptaline ilişkin Mahkeme kararında hukuki isabet görülmemiştir.
Öte yandan; dava konusu işlemin Yasanın 22. maddesi uyarınca, kişi borcu teklifinin görüşülmesine ilişkin olması ve ilgilisinden tahsiline yönelik bir işlem olmaması hasebiyle Danıştayın 1973 tarihli içtihadı birleştirme kararına göre bir değerlendirme yapılmasına gerek bulunmamaktadır. Kaldı ki; kamu zararının tahsiline ilişkin özel düzenlemelerin ilgili mevzuatında düzenlendiği açık olmakla ilgilisinden tahsili aşamasında bu özel düzenlemeler uygulanacaktır.
Mahkeme kararının; dava konusu işlemin birlik müdürüne (9.000) gösterge rakamına göre ücret ödenmesine ilişkin kısmı hakkında;
Yukarıda yer verilen, 5355 sayılı Yasanın 17/3 maddesi uyarınca; birliklere diğer kamu kurumlarından üst yönetici görevlendirilmesi halinde, görevlendirilen kişiye ek ödeme yapılmasına karar verme yetkisi birlik encümenine ait olup; encümenin Yasa ile belirlenen bu yetkisini devredebileceğine dair bir hüküm bulunmadığından bu yetkinin meclis tarafından kullanılmasına imkan bulunmamaktadır.
Olayda; üst yönetici olarak görevlendirilen birlik müdürüne (9000) gösterge rakamına göre ödeme yapılmasına ilişkin kararın yetkisiz makam tarafından (meclis) alındığı görülmekle işlemde bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmamakta olup; sonucu itibariyle yerinde görülen mahkeme kararının bu kısmının belirtilen gerekçe ile onanması gerekmektedir.
Açıklanan nedenlerle; Kastamonu İdare Mahkemesinin temyize konu kararının, dava konusu işlemin kişi borcunun kaldırılmasına ilişkin kısmı yönünden verilen iptal kararının bozulmasına; birlik müdürüne ödenecek ek ücretin belirlenmesine ilişkin kısmı yönünden verilen iptal kararının ise yukarıda belirtilen gerekçe ile onanmasına, bozulan kısım yönünden yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 18/11/2021 tarihinde oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY:
(X)- İdare ve Vergi Mahkemeleri tarafından verilen kararların temyiz yolu ile incelenip bozulabilmeleri 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasasının 49. maddesinin 1. fıkrasında yazılı nedenlerin bulunmasına bağlıdır.
İdare Mahkemesince verilen kararın dayandığı gerekçe usul ve yasaya uygun olup, bozulmasını gerektiren bir neden bulunmadığından, temyiz isteminin reddi ile anılan kararın onanması gerektiği oyu ile aksi yöndeki karara katılmıyorum.
KARŞI OY :
(XX)- Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 22.12.1973 tarihli ve E:1968/8 K:1973/14 sayılı kararında; idarenin yokluk, açık hata, memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde süre aranmaksızın hatalı ödediği meblağı her zaman geri alabileceği, bunun dışında kalan hallerde hatalı ödemelerin istirdadının ise, hatalı ödemenin yapıldığı tarihten başlamak üzere dava açma süresi içinde olanaklı olduğu ve bu süre geçtikten sonra istirdat edilemeyeceği belirtilmiş olup; anılan kararın gerekçesinde iyi niyet kuralı üzerinde de durularak idarenin sakat ve dolayısıyla hukuka aykırı işlemine, idare edilenlerin gerçek dışı beyanı veya hilesi neden olmuşsa ya da geri alınan idari işlem yok denilecek kadar sakatlık taşımakta ise, hatalı işlemde idare edilenin kolayca anlayabileceği kadar açık bir hata bulunmaktaysa ve idareyi bu konuda haberdar etmemişse, memurun iyi niyetinden söz etmeye olanak bulunmadığı ve bu işlemlere dayanılarak yapılan ödemeler için süre düşünülemeyeceği, bu ödemelerin her zaman geri alınabileceği; ancak bunun dışındaki hatalı ödemeler için memurun iyi niyetinin istikrar ve kanunilik kadar önemli bir kural olduğu ve bu nedenle yukarıda belirtilen istisnalar dışındaki hatalı ödemelerin ancak dava süresi içinde geri alınabileceği vurgulanmıştır.
Sözü edilen Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu kararıyla idarenin yokluk, açık hata, memurun gerçek dışı beyanı veya hilesi hallerinde süre aranmaksızın hatalı ödemenin her zaman geri alınabileceği belirtilen istisnalar dışında kalan hatalı ödemelerin ise ancak hatalı ödemenin yapıldığı ilk tarihten itibaren başlamak üzere dava açma süresi içerisinde geri alınabileceği, bu süre geçtikten sonra geri alınamayacağı kurala bağlanmıştır.
Olayda; yersiz ödeme yapıldığı iddia edilen dönemde ilgilinin fiilen görev yaptığı ve müdüre yersiz ve fazladan yapılan ödemelerin ancak denetim sonucu belirlendiği görüldüğünden, uyuşmazlığa konu yersiz ödemelerin açık hata kapsamında değerlendirilmesine hukuken olanak bulunmadığı gibi dosyadaki belgelerden, hatalı ödemenin yapılmasında ilgilinin gerçek dışı beyanı ya da hilesinin bulunduğundan da söz edilememektedir.
Bu durum karşısında, yukarıda yer verilen Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulu Kararındaki ilkeler ve olayın gelişimi gözetildiğinde, söz konusu ödemenin yapılmasında açık hata bulunmadğı gibi, ilgili birlik müdürünün herhangi bir gerçek dışı beyanı ve hilesi de bulunmadığı, bu şekilde yapılan ödemenin istirdadının, ancak en son yapılan hatalı ödeme tarihinden geriye doğru dava açma süresi olan 60 gün içinde kalan sürede gerçekleşen yersiz ödemelerle sınırlı olacağı, bu süreyi aşan dönemlerde yapılan ödemelerin geri alınmasının ise mümkün olmadığı sonucuna varılmakla,dava konusu işlemin, fazla ve yersiz ödendiği tespit edilerek kişi borcu olarak önerilen meblağın tahsilinden vazgeçilmesine ilişkin kısmının hukuka uygun olduğu görülmekle temyize konu kararın bu kısmının söz konusu gerekçe ile bozulması gerektiği; öte yandan; işlemin birlik müdürüne (9.000) göstergeden ödeme yapılmasına devam edilmesine ilişkin kısmı yönünden ise; 5355 Sayılı Yasanın 18.maddedeki özel düzenleme uyarınca 5000 göstergeden ek ödeme yapılması gerektiği gerekçesiyle verilen iptale ilişkin Mahkeme kararının onanması gerektiği oyu ile çoğunluk kararına katılmıyorum.