Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2017/1802 E. , 2020/4829 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2017/1802
Karar No : 2020/4829
DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı / …
VEKİLİ : Av. … / Aynı yerde
DAVANIN_KONUSU :
Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı tarafından çıkarılan, 27/03/2017 tarihli Denizyoluyla Taşınacak Dolu Konteynerlerin Brüt Ağırlıklarının Tespiti ve Bildirimi Hakkında Yönergenin ''Tartım hizmet bedeli ve İdareye aktarılacak pay" başlıklı 13. maddesi ile davalı idarenin 28/03/2017 tarih ve 26680 sayılı yazısında yer alan ''kıyı tesisi işleticilerinin, hat operatörlerinin, yükletenlerin (shipper), acentelerin ve diğer tüm ilgililerin Yönerge kapsamında uygulama yapmaları'' ibaresinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, Genel Müdürlüğün tek başına Yönerge hazırlamasının usul ve yasaya aykırı olduğu, Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmeliğe uyulmadığı, tavan ücret kısıtlamasının hangi kriterlere göre belirlendiğinin ve bu ücretin neden kısıtlandığının anlaşılamadığı, bedellerin son derece düşük olduğu, hizmetlerin sürdürülebilirliğini ortadan kaldırdığı, Yönerge ile tek fiyat uygulaması getirildiği, bu uygulamanın serbest rekabet kurallarına aykırı olduğu, tavan ücretin idarece belirlenmesine yönelik bu tür uygulamaların limanlarımızdaki yerli ve yabancı yatırımcılar için kabul edilebilir bir husus olmadığı, yatırım ortamını iyileştirmekten uzak olduğu, liman işletmelerinin maliyet hesaplamalarında öngörülemezliklere yol açacağı, vergi, resim, harç ve mali yükümlülükler getiren düzenlemelerin sadece kanunla yapılabileceği Yönerge ile ücretin alınmasının kısıtlanamayacağı, bu durumun kanunilik ilkesine de aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Davalı idare tarafından, ülkemizin taraf olduğu Denizde Can Emniyeti Uluslararası Sözleşmesi (SOLAS) hükümleri gereği 01/07/2016 tarihinden itibaren gemilere yüklenen dolu konteynerlerin brüt ağırlıklarının yükleten tarafından tespit edilerek doğrulanmasının zorunlu hale geldiği, bu nedenle ulusal mevzuat hazırlama çalışmalarının idarece gerçekleştirildiği, ilgili sektör temsilcileri ve aynı zamanda davacı dernek üyeleriyle toplantılar gerçekleştirildiği, 01/06/2016 tarih ve 40921 sayılı Bakan Olur'u ile Yönerge yayımlandığı, 09/09/2016 tarihli Bakan Olur'u ile ihtiyaçlar doğrultusunda revize edilerek yeniden yayınlandığı, Yönerge çalışmaları sırasında kıyı tesislerinden hizmet kapasitesi ve tartım ücretinin ne kadar olduğu yönünde bilgi istendiği, gelen cevaplarda tartım hizmet ücretinin 1,5 Dolar+KDV ile 10 Dolar+KDV arasında olduğunun belirlendiği, Yönerge yürürlüğe girdikten sonra ihracatçılar, kamu kurumları ve sektör kuruluşları tarafından kıyı tesislerince verilen tartım hizmeti ile ilgili yüksek ücretler istendiği, farklı tarifeler uygulandığı, ihracatın olumsuz etkilendiği şeklinde şikayetler geldiği, bu nedenle kıyı tesisleri arasında adil ve sürdürülebilir rekabetin korunması ve genel anlamda kamu yararı amaçlanarak tartım hizmet bedelinin konteyner başına 60 TL'yi geçmeyecek şekilde uygulanması yönünde tavan ücret belirlenmesi amacıyla 20/02/2017 tarih ve 15459 sayılı Bakan Olur'u yayımlandığı, 27/03/2017 tarihli Bakan Olur'u ile güncellenerek yayımlanan Yönergenin 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Bakanlığa verilen yetki çerçevesinde çıkarıldığı, düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY_TETKİK_HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY_SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava, Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı tarafından çıkarılan, 27/03/2017 tarihli Denizyoluyla Taşınacak Dolu Konteynerlerin Brüt Ağırlıklarının Tespiti ve Bildirimi Hakkında Yönergenin, ''Tartım hizmet bedeli ve İdareye aktarılacak pay" başlıklı 13. maddesi ile davalı idarenin 28/03/2017 tarih ve 26680 sayılı yazısında yer alan ''kıyı tesisi işleticilerinin, hat operatörlerinin, yükletenlerin (shipper), acentelerin ve diğer tüm ilgililerin Yönerge kapsamında uygulama yapmaları'' ibaresinin iptali iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu yönerge 26/03/2019 tarih ve 24216 sayılı Bakan Olur'u ile yürürlüğe konulan "Denizyoluyla Taşınacak Dolu Konteynerlerin Brüt Ağırlıklarının Tespiti ve Bildirimi Hakkında Yönerge" ile yürürlükten kaldırılmış ise de; uygulandığı dönemde bireysel işlemler yönünden hukuki etkisinin sürdüğü dikkate alındığında, işin esasının incelenmesine geçilmiştir.
26/9/2011 tarihli ve 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat Ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğü" başlıklı 9. maddesinin 1. fıkrasının (ö) bendinde; "Deniz ve içsular ulaşımını geliştirmek ve serbest, adil, sürdürülebilir bir rekabet ortamı sağlamak amacıyla sınırlı olmak üzere; liman, iskele ve kıyı yapılarının kullanım ücretleri ile taşımacılık faaliyetlerine ilişkin gerektiğinde taban ve tavan ücret tespit etmek ve uygulanmasını denetlemek" görevi anılan Müdürlüğe verilmiştir.
"Denizyoluyla Taşınacak Dolu Konteynerlerin Brüt Ağırlıklarının Tespiti ve Bildirimi Hakkında Yönerge"nin "Tartım hizmet bedeli ve idareye aktarılacak pay" başlıklı iptal istemine konu 13. maddesinin 1. fıkrasında; "(1) İdare, dolu konteynerlerin brüt ağırlık doğrulama hizmeti için tartım hizmet bedelinin tavan (üst sınır) ücretini belirler ve ilan eder. Söz konusu tavan ücreti her takvim yılı başından geçerli olmak üzere bir önceki yılın tüketici fiyat endeksi (TÜFE) oranında arttırılır." hükmüne yer verilmiştir.
Tartım hizmet bedelinin tavan (üst sınır) ücretini belirleme hususunun 655 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin yukarıda aktarılan hükümleri ile davalı idareye açıkça tanınmış olan yetki ve görevler kapsamında yürürlüğe konulduğu görüldüğünden dava konusu Yönergenin tavan ücret uygulaması öngören 13. maddesinin (1) inci fıkrasında kamu yararı ve üst normlara aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
13. maddenin iptal istemine konu 2. fıkrasına gelince;
Yönergenin 13. maddesinin 2. fıkrasında; "(2) Yetki belgesi bulunan tartı operatörleri ve yükletenler, Doğrulanmış Brüt Ağırlık (DBA) belgesi düzenlenmiş tavan ücretinin %5'ini, Bakanlığın Döner Sermaye İşletme Daire Başkanlığının T.C Vakıfbank ...Şubesi nezdindeki ...IBAN numaralı hesabına "DBA Belgesi Kontrol Ücreti" açıklaması yaparak, her takvim ayının bitimini takip eden ilk haftanın içinde toplu olarak yatırır." hükmü getirilmiştir.
655 sayılı KHK'nin "Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı" başlıklı 21. maddesinde; Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı'nın görevleri sayılarak işletmenin gelir kalemlerine yer verilirken "tartım hizmeti"nin anılan idareye verilen görevler arasında sayılmadığı, 17.01.2020 günlü ve 31011 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde de bu yönde bir düzenlemeye yer verilmediği görülmüştür.
Bu durumda tartım hizmeti karşılığı olan bedelin bir kısmının idareye aktarılmasına cevaz veren açık bir yasal düzenleme bulunmadığından, Tebliğ hükmünün dayanağı KHK ye aykırı şekilde düzenlendiği sonucuna varılmış olup bu husus, anılan hükmün ve uygulama işleminin bu kısmının iptalini gerektirecek nitelikte görülmüştür.
Açıklanan nedenlerle, davanın, dava konusu Yönergenin "Tartım hizmet bedeli ve idareye aktarılacak pay" başlıklı 13. maddesinin 1. fıkrasıyla, Yönergenin anılan kısımlarının uygulama işlemine yönelik kısmının reddi, 13. maddesinin 2. fıkrasının ve uygulama işleminin söz konusu kısmının ise iptali gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 12/11/2020 tarihinde, davacı vekili Av. …'ın ve davalı idare vekili Av. …'ın geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Ulaştırma Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığı tarafından çıkarılan, 27/03/2017 tarihli Denizyoluyla Taşınacak Dolu Konteynerlerin Brüt Ağırlıklarının Tespiti ve Bildirimi Hakkında Yönergenin ''Tartım hizmet bedeli ve İdareye aktarılacak pay" başlıklı 13. maddesi ile davalı idarenin 28/03/2017 tarih ve 26680 sayılı yazısında yer alan ''kıyı tesisi işleticilerinin, hat operatörlerinin, yükletenlerin (shipper), acentelerin ve diğer tüm ilgililerin Yönerge kapsamında uygulama yapmaları'' ibaresinin hukuka aykırı olduğu iddialarıyla iptali istenilmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE :
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
Dava konusu işlem tarihi itibariyle yürürlükte olan 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin "Görevler" başlıklı 2. maddesinde; "(1) Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının görevleri şunlardır:
d) Ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetlerinin ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında sunulmasını sağlamak.",
"Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğü" başlıklı 9. maddesinde; "(1) Deniz ve İçsular Düzenleme Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
ö) Deniz ve içsular ulaşımını geliştirmek ve serbest, adil, sürdürülebilir bir rekabet ortamı sağlamak amacıyla sınırlı olmak üzere; liman, iskele ve kıyı yapılarının kullanım ücretleri ile taşımacılık faaliyetlerine ilişkin gerektiğinde taban ve tavan ücret tespit etmek ve uygulamasını denetlemek.",
"Tehlikeli Mal ve Kombine Taşımacılık Düzenleme Genel Müdürlüğü" başlıklı 10. maddesinde; "(1) Tehlikeli Mal ve Kombine Taşımacılık Düzenleme Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır:
a) Karayolu, demiryolu, havayolu ve denizyoluyla yapılacak tehlikeli mal taşımacılığı faaliyetlerinin uluslararası sözleşmeler, standartlar ve mevzuata uygun olarak ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında yapılmasını ve bu faaliyetlerin diğer taşımacılık faaliyetleriyle uyumlu olarak hizmet vermesini sağlamak.",
"Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığı" başlıklı 21. maddesinde; "(1) Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığının görevleri şunlardır:
a) Döner Sermaye İşletmesini idari ve mali yönden yönetmek.
b) Gerçek ve kamu kurum ve kuruluşları dahil tüzel kişilere; Bakanlıkça verilecek her türlü yetki belgesi, işletme ruhsatı, çalışma ruhsatı, lisans, imtiyaz hakkı belgesi, tahsis belgesi, tescil belgesi, izin belgesi, emniyet belgesi, taşıt belge ve kartları, geçiş belgeleri, yola elverişlilik sertifikası, denize elverişlilik sertifikası, gürültü sertifikası, her türlü mesleki yeterlik belgesi ve benzeri belgelerin basım işlerini yapmak veya yaptırmak, bunları ilgililere vermek üzere hizmet birimlerine dağıtmak ve ücretlerini tahsil etmek.
c) Bakanlık hizmet birimlerince ücretli olarak verilecek her türlü teknik test, kontrol, rapor ve benzeri hizmetler, araştırma ve geliştirme hizmetleri, denizdibi tarama hizmetleri, her türlü gemi sürvey ve denetim hizmetleri, müşavirlik hizmetleri ile mesleki ve teknik eğitim, kurs, seminer ve benzeri hizmetlerin ücretlerini tahsil etmek.
ç) 10/7/2003 tarihli ve 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanununun 33 üncü maddesinde belirtilen görevleri yapmak.
d) Bakanlığın görev alanına giren hizmetlerin yerine getirilmesi için gerektiğinde kiralama yapmak, mal ve hizmet satın almak.
e) Bakan tarafından verilen benzeri görevleri yapmak.
(2) Döner sermaye işletmesinin gelirleri;
a) Birinci fıkrada sayılan faaliyetlerden elde edilen gelirlerden,
b) Kılavuzluk ve römorkörcülük hizmeti vermekte olan kamu kurumu ve özel kuruluşlarca elde edilen aylık gayrisafi hasılattan alınacak %6,5 oranında payın %50’sinden,
c) Bağış, yardım ve diğer gelirlerden oluşur." hükümleri yer almaktadır.
27/03/2017 tarihli Denizyoluyla Taşınacak Dolu Konteynerlerin Brüt Ağırlıklarının Tespiti ve Bildirimi Hakkında Yönergenin "Tartım hizmet bedeli ve İdareye aktarılacak pay" başlıklı 13. maddesinde ise; "(1) İdare, dolu konteynerlerin brüt ağırlık doğrulama hizmeti için tartım hizmet bedelinin tavan (üst sınır) ücretini belirler ve ilan eder. Söz konusu tavan ücreti her takvim yılı başından geçerli olmak üzere bir önceki yılın tüketici fiyat endeksi (TÜFE) oranında artırılır.
(2) Yetki belgesi bulunan tartı operatörleri ve yükletenler, Doğrulanmış Brüt Ağırlık (DBA) belgesi düzenlenmiş konteyner başına belirlenmiş tavan ücretin % 5’ini, Bakanlığın Döner Sermaye İşletme Daire Başkanlığının T.C. Vakıfbank Emek-Ankara Şubesi nezdindeki TR600001500158007300876813 IBAN numaralı hesabına "DBA Belgesi Kontrol Ücreti" açıklaması yaparak, her takvim ayının bitimini takip eden ilk haftanın içinde toplu olarak yatırır." düzenlemesi yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME
Yönergenin Dava Konusu ''Tartım hizmet bedeli ve İdareye aktarılacak pay" başlıklı 13. Maddesinin İncelenmesi:
Denizyolu taşımacılığının daha emniyetli bir şekilde gerçekleştirilmesini teminen, denizyoluyla taşınmak üzere ülkemiz kıyı tesislerinde gemilere yüklenecek olan dolu konteynerlerin brüt ağırlıklarının tespit edilerek doğrulanması, doğrulanmış brüt ağırlıklarının bildirimi ve tarafların sorumluluklarına ilişkin usul ve esasları belirlemek amacıyla çıkarılan Yönergenin dava konusu 13. maddesinde idarenin tartım hizmet bedelinin tavan (üst sınır) ücretini belirleyeceği ve ilan edeceği, tavan ücretin her takvim yılı başından geçerli olmak üzere bir önceki yılın tüketici fiyat endeksi (TÜFE) oranında artırılacağı, konteyner başına belirlenmiş tavan ücretin % 5’inin Bakanlığın Döner Sermaye İşletme Daire Başkanlığının hesabına yatırılacağı düzenlenmiştir.
Yukarıda hükümlerine yer verilen 655 sayılı Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinde; ulaştırma, denizcilik, haberleşme ve posta iş ve hizmetlerinin ekonomik, seri, elverişli, güvenli, kaliteli, çevreye kötü etkisi en az ve kamu yararını gözetecek tarzda serbest, adil ve sürdürülebilir bir rekabet ortamında sunulmasını sağlamakla görevli idarenin aynı zamanda gerektiğinde taban ve tavan ücret tespit etmek ve uygulamasını denetlemek yetkisinin bulunduğu, Döner Sermaye İşletme Dairesi Başkanlığının Bakanlık hizmet birimlerince ücretli olarak verilecek her türlü teknik test, kontrol, rapor ve benzeri hizmetler, araştırma ve geliştirme hizmetleri, denizdibi tarama hizmetleri, her türlü gemi sürvey ve denetim hizmetleri, müşavirlik hizmetleri ile mesleki ve teknik eğitim, kurs, seminer ve benzeri hizmetlerin ücretlerini tahsil etmekle görevlendirildiği açık olduğundan Yönergenin dava konusu 13. maddesi ile getirilen düzenlemenin davalı idareye tanınmış olan yetki ve görevler kapsamında yürürlüğe konulduğu anlaşılmaktadır.
Bu nedenle, 27/03/2017 tarihli Denizyoluyla Taşınacak Dolu Konteynerlerin Brüt Ağırlıklarının Tespiti ve Bildirimi Hakkında Yönergenin dava konusu 13. maddesinde kamu yararı ve üst normlara aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
28/03/2017 Tarih ve 26680 Sayılı Yazıda Yer Alan ''kıyı tesisi işleticilerinin, hat operatörlerinin, yükletenlerin (shipper), acentelerin ve diğer tüm ilgililerin yönerge kapsamında uygulama yapmaları'' İbaresinin İncelenmesi :
27/03/2017 tarihli Denizyoluyla Taşınacak Dolu Konteynerlerin Brüt Ağırlıklarının Tespiti ve Bildirimi Hakkında Yönergenin dava konusu 13. maddesinde kamu yararı ve üst normlara aykırılık bulunmadığı sonucuna varıldığından, davalı idare tarafından 09/09/2016 tarihli Yönergenin yürürlükten kaldırılarak 27/03/2017 tarihli Yönergenin yürürlüğe konulduğu ve Genel Müdürlük internet sitesinde erişime sunulduğu, konu ile ilgili kıyı tesisi işleticilerinin, hat operatörlerinin, yükletenlerin (shipper), acentelerin ve diğer tüm ilgililerin yönerge kapsamında uygulama yapmaları gerektiği yönündeki ilgili kurum ve kuruluşlara yönelik yazısında da hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Yargılama giderlerinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı işler için belirlenen … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 12/11/2020 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.