Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2017/2004 E. , 2022/2213 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2017/2004
Karar No : 2022/2213
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Kurulu
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
DAVANIN KONUSU :
1)Yönetim kurulu başkanı olduğu … Tarım Ürünleri Hayvancılık Gıda Sanayi ve Ticaret A.Ş. sermayesinin yüzde onunu aşan payların Kurulca onaylanmış bilgi formu ilan edilmeksizin 17/03/2016-20/01/2017 tarihleri arasında … A.Ş.'de satılması nedeniyle VII-128.1 sayılı Pay Tebliği'nin 27. maddesinde yer alan yükümlülüğün yerine getirilmemesi ve söz konusu aykırılığın Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7. maddesinin üçüncü fıkrasında piyasa bozucu eylem olarak belirlenmesi nedeniyle davacı hakkında 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104 ve 105. maddeleri uyarınca 676.803,00-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Sermaye Piyasası Kurulu (Kurul) kararının,
2) Dayanağı VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7. maddesinin üçüncü fıkrasının iptali istenilmiştir.
DAVACININ İDDİALARI : Bir eylemin Pay Tebliği'nin 27. maddesinin birinci fıkrasına aykırılık teşkil etmesinin o eylemin doğrudan piyasa bozucu eylem olarak tanımlanmasına yetmeyeceği, Pay Tebliği'nin 27. maddesinde yer alan form düzenleme ve Kurul'dan onay alınması zorunluluğunun ihlâlinin dava konusu Tebliğ maddesi ile doğrudan piyasa bozucu eylem olarak sayıldığı, düzenlemenin 6362 sayılı Kanun'a ve Tebliğ'in genel ilkelerine aykırı olduğu, bu yükümlülüğün ihlâlinin "makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak" nitelikte ise piyasa bozucu eylem sayılması gerektiği, tüm alım satım işlemlerinin elektronik ortamda yapıldığı da dikkate alındığında bir yıllık dönemde Kurul'dan onay alınmadan %10'u geçen pay satışlarını engellemek için bir yazılım geliştirebilecekken ceza verme eğiliminde olunmasının kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı olduğu, Kanun'un 103. maddesinin Kurulca belirlenen standart ve formlara, genel ve özel nitelikteki kararlara aykırılığı idari para cezasına bağladığı, hâl böyleyken dava konusu düzenleme ile bilgi formu düzenleme ve Kurul'a onaylatma yükümlülüğüne aykırılığın Kanun'un 103. maddesi kapsamından çıkarılmasının Kanun'a aykırı olduğu, 104. maddeye göre verilecek ceza miktarının daha fazla olduğu, ceza tutarının fahiş olduğu, Tebliğ'e aykırı olarak gerçekleştirildiği iddia edilen oranın %10'u geçen kısmının sadece %0,51 olduğu, %10'u aşan oranlarda nasıl bir ceza verileceğine ilişkin düzenleme bulunmadığı, mevzuatta Kurul'un cezaları belirlerken nelere bakacağına dair hüküm bulunmamasının Kurul'un her aykırılığa en üstten ceza verebileceği anlamına gelmediği, herhangi bir gerekçe belirtilmediği, Kabahatler Kanunu'na aykırı olarak haksızlığın içeriği, kusuru ve ekonomik durumunun gözetilmediği, aynı maddeye dayanılarak verilen cezalar karşılaştırıldığında takdir yetkisinin ölçülülük ilkesine aykırı olarak kullanıldığının açıkça görüldüğü, savunmasında Tebliğ'de belirlenen yükümlülüğü hataen yerine getiremediğini ve satış işlemleri neticesinde elde edilen tutarları şirketin işleri için kullandığını, asla piyasa bozma kastının bulunmadığını ifade etmesine rağmen bu hususlar dikkate alınmaksızın işlem tesis edildiği, idari para cezası uygulanmasına sebebiyet veren Pay Tebliği'nin 27. maddesinin 13/02/2018 tarih ve 30331 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Tebliğ ile kaldırıldığı, ortada ceza verilmesini gerektirecek hukukî bir dayanak kalmadığı, lehe kanun hükmünün uygulanması gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Öncelikle usule ilişkin olarak, dava konusu Tebliğ'in 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, idari işlemin davacıya 14/06/2017 tarihinde tebliğ edilmesine rağmen davanın 60 günlük süre içinde açılmadığı ileri sürülmüş;
Esasa ilişkin olarak ise, 6362 sayılı Kanun'un 104. maddesinde yapılan tanımın piyasa bozucu eylem olarak tanımlanan kabahatin niteliklerini ortaya koyduğu, bu nitelikleri haiz hangi eylemlerin piyasa bozucu eylem olduğu hususunun ise başka bir hukukî durumu ifade ettiği, Kabahatler Kanunu'nun 4. maddesinde belirtildiği üzere kanun koyucunun tüm kabahatlerin kazuistik bir şekilde kanunda yer almasını zorunlu tutmadığı, 6362 sayılı Kanun'un 104. maddesinde de açık bir şekilde piyasa bozucu eylemlerin Kurul tarafından belirleneceğinin düzenlendiği, Kurulca hükümde bahsi geçen nitelikleri haiz olduğu takdir edilen eylemlerin piyasa bozucu eylem olarak belirlenebileceği, zira bu konuda Kurul'a yetki verildiği, ancak Kurul'un bunu ne şekilde belirleyeceği hususunun düzenlenmediği, düzenleyici işlemlerdeki takdir yetkisinin amacı doğrultusunda kullanılıp kullanılmadığı, eşitlik ilkesine aykırı hareket edilip edilmediği gibi noktalarda yargısal denetime konu edilebileceği, bunun dışında yerindelik denetimi yapılamayacağı, 104. maddede tanımı yapılan piyasa bozucu eylemler kavramının içeriğinin yine bu maddeye dayanılarak hazırlanan söz konusu Tebliğ ile keyfiyetten uzak bir şekilde objektif esaslara bağlı olarak belirtilmek suretiyle hukuka uygun olarak doldurulduğu, aykırılığın piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikte olduğunun tartışmasız olduğu, idari para cezalarında Kanun'da özel olarak düzenlenen idari para cezasına konu bir fiil işlendiğinde özel hüküm niteliğinde olan ilgili maddeye göre, böyle bir fiilin söz konusu olmadığı durumlarda ise, genel hüküm olan 103. maddenin birinci fıkrasına göre idari para cezası tesis edilmesi yoluna gidildiği, Pay Tebliği'nin 27. maddesinin amacının yönetim hakimiyetine veya yönetim etkinliğine sahip ortakların belli bir sürede ve belli sınırların üzerinde gerçekleştirilecek pay satışları hakkında ilgili şirketlerin diğer ortakları ile kamunun bilgilendirilmesi ve kısa sürede yüklü miktarda pay satışı yapılarak olağandışı fiyat ve miktar hareketleri nedeniyle küçük yatırımcılar açısından doğabilecek mağduriyetlerin önüne geçilmesi olduğu, bilgi formunun Kurulca onaylanması zorunluluğunun her yatırımcı tarafından geçmiş 12 aylık işlemin kontrol edilmesini değil, yönetim kontrolüne sahip ortak tarafından belirli miktarın üzerindeki satış işlemlerinin kontrol edilmesi gereğini doğurduğu, idari para cezasının hukuka uygun olduğu, savunma yazısının ekinde satış gelirinin şirket için kullanıldığına ilişkin tevsik edici herhangi bir bilgi ve belge sunulmadığı, Kurul'a iletilmesinin talep edildiği ancak rapor tarihi itibarıyla iletilmediği, idari para cezası miktarının takdir hakkı çerçevesinde belirlendiği, benzer durumlarda azami sınır üzerinden idari para cezası tesis edilmesinin sadece davacıya ilişkin olarak gerçekleştirilen bir uygulama olmadığı, dava konusu işlemlerin hukuka uygun olduğu savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7. maddesinin üçüncü fıkrası bakımından davanın reddine, 676.803,00-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'NUN DÜŞÜNCESİ : Dava; davacıya yönetim kurulu başkanı olduğu … Tarım Ürünleri Hayvancılık Gıda Sanayi ve Ticaret A.Ş.'nin sermayesinin yüzde onunu aşan paylarını, VII-128.1 sayılı Pay Tebliği'nin 27. maddesine aykırı olarak, Kurulca onaylanmış pay satış bilgi formu olmaksızın, 17/03/2016-20/01/2017 tarihleri arasında … A.Ş.'de satması nedeniyle Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. ve 105. maddeleri uyarınca 676.803,00TL idari para cezası verilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Sermaye Piyasası Kurulu kararının ve bu işleme dayanak teşkil eden Sermaye Piyasası Kurulu'nun VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7. maddesinin 3. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 103/1. maddesinde, "Bu Kanun'a dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket eden kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından iki yüz elli bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, yükümlülüğe aykırılık dolayısıyla menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz." hükmü yer almış; 104. maddesinde ise, "Makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemler, bir suç oluşturmadığı takdirde, piyasa bozucu nitelikte eylem sayılır. Kurulca belirlenen piyasa bozucu eylemleri gerçekleştiren kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, bu suretle menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz." hükmüne yer verilmiş bulunmaktadır.
22/06/2013 tarih ve 28865 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren VII-128.1 sayılı Pay Tebliği'nin, "Payları borsada işlem gören ortaklıkların pay sahiplerine yönelik bilgi formu düzenleme yükümlülüğü" başlıklı 27. maddesinde, "(1) Payları borsada işlem gören ortaklıkların herhangi bir on iki aylık dönemde sermayesinin yüzde onunu veya fiili dolaşımdaki paylarının nominal değerinin yüzde ellisini aşan pay satışlarının yönetim kontrolüne sahip ortaklar tarafından borsada gerçekleştirilmesinin planlanması durumunda, ilgili ortaklar tarafından Kurulca esasları belirlenen bilgi formunun düzenlenmesi ve bu formun satış öncesinde Kurulca onaylanması zorunludur. Bu durumda ihraççı, bilgi formunun hazırlanmasında kolaylaştırıcı tedbirleri alır. Borsanın ilgili pazarında ya da piyasasında yapılan toptan satışlar bu yükümlülük kapsamında değerlendirilmez. Bu maddede belirtilen oranlarda pay satışı gerçekleştirecek ortakların bu Tebliğ'in 15. maddesinin birinci fıkrası kapsamında MKK’ya yapacakları başvuru sırasında, Kurulca onaylanmış bilgi formunun KAP’ta ilan edilmiş olması zorunludur. Bu fıkrada yer alan esasların dolanılması suretiyle borsada satış işleminin gerçekleştirildiğinin tespit edilmesi hâlinde, ilgililer hakkında sermaye piyasası mevzuatı kapsamında Kurulca tesis edilecek işlemler saklıdır.
(2) Bu maddenin birinci fıkrasında yer alan oranların hesaplanmasında, yönetim kontrolüne sahip ortakların sahip olduğu satışı planlanan paylar ayrı ayrı dikkate alınır ve bilgi formu her bir ortak bazında düzenlenir.
(3) Yönetim kontrolünün belirlenmesinde Kanun'un 26. maddesinin ikinci fıkrası hükmü esas alınır." hükmü yer almış, 21/01/2014 tarih ve 28889 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin dava konusu edilen 7/3. maddesinde de; anılan Pay Tebliği'nin 27. maddesine veya bu maddenin uygulanmasına ilişkin Kurul ilke kararlarına aykırı hareket edilmesinin piyasa bozucu eylem olduğu belirtilmiş bulunmaktadır.
Sermaye Piyasası'nın güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi amacıyla çıkarılan, Sermaye Piyasası Kanunu'nun uygulanmasında açıklık getiren ve yasanın amacına uygun kurallar içeren dava konusu düzenlemede anılan kamu hizmetinin gereklerine ve Kanun hükümlerine aykırılık saptanmamıştır.
Pay Tebliği'nin 27. maddesinin uygulanmasına ilişkin, (Kurul'un 20/06/2014 tarih ve 19/610 sayılı kararı ile değişik) 06/12/2013 tarih ve 40/1331 sayılı İlke Kararında; Kurul’un kurumsal yönetim ilkelerine ilişkin tebliği uyarınca belirlenen 1. ve 2. grupta yer alan halka açık ortaklıklar ile bu gruplar dışında kalan ve kamu kurumlarının pay sahibi olduğu halka açık ortaklıklarda bizzat ilgili kamu kurumları tarafından gerçekleştirilen pay satışları hariç olmak üzere, payları borsada işlem gören diğer ortaklıklar için Pay Tebliği’nin 27. maddesinde yer alan hükümlere ilave olarak; 1) Yönetim etkinliğinin “Ortaklığın oy haklarının %20’sinden fazlasına tek başına veya birlikte hareket ettikleri kişilerle beraber, doğrudan veya dolaylı olarak sahip olunması ya da yönetim kurulu üyelerinden en az birini seçme veya genel kurulda aday gösterme hakkını veren imtiyazlı paylara sahip olunması” olarak tanımlanmasına, 2) Pay Tebliği’nin 27. maddesi kapsamında borsada yapılacak pay satışlarından önce pay satış bilgi formu düzenleme yükümlülüğünün, yalnızca yönetim kontrolüne değil yönetim etkinliğine sahip ortaklar açısından da zorunlu tutulmasına karar verilmiştir.
Dava dosyasında mevcut bilgi ve belgelerden; davacı tarafından, yönetim kurulu başkanı olduğu şirketin (Taç Tarım) sermayesinin yüzde onunu aşan payların 17/03/2016-20/01/2017 tarihleri arası on iki aylık dönemde Pay Tebliği'nin 27. maddesine aykırı şekilde pay satış bilgi formu onaylanmak üzere Kurul'a herhangi bir başvuru yapılmaksızın doğrudan Borsa'da satıldığı, 17-24-25 Mart 2016 ve 23/01/2017 tarihlerinde yapılan şirket pay satışlarının 617.175,00-TL olup, bu miktarın şirket sermayesinin %10,51'ine tekabül ettiği, 17/03/2016 tarihinde gerçekleştirilen satış öncesinde şirket sermayesinde sahip olduğu %57,58 oranındaki payın, 20/01/2017 günü gerçekleştirilen satış işleminden sonra %48,56'ya düştüğü; Kurul'un … tarih ve … sayılı yazısı ile konuya ilişkin savunması istenilen davacının savunmasında, Pay Tebliği hükmünde yer alan "herhangi bir oniki aylık dönemde" ifadesinin yanlış anlaşılarak bir yıllık dönem olarak yorumlandığı, kasıt veya yatırımcıyı yanıltma amacı olmadan yanlış anlamadan dolayı hatalı işlem yapıldığı, pay satışından elde edilen fonun şirket için kullanıldığının belirtilmesi üzerine idarece satış gelirinin şirket için kullanıldığına ilişkin tevsik edici bilgi ve belgelerin Kurul'a iletilmesinin davacıdan talep edilmesine rağmen buna ilişkin herhangi bir bilgi ve belgenin sunulmaması üzerine dava konusu Kurul kararı ile davacı hakkında SPK'nun 104. ve 105. maddeleri uyarınca 2017 yılındaki ihlâller için verilecek idari para cezalarının azami tutarı olan 676.803,00-TL tutarında idari para cezası uygulanmasına karar verildiği anlaşılmakta olup; söz konusu şirket hisselerinin satışı yapılmadan önce Pay Tebliği'nin 27. maddesi uyarınca bilgi formu düzenlenerek davalı idarenin onayına sunulması gerekirken, bu husus dikkate alınmaksızın satış işlemlerinin gerçekleştirilmiş bulunması, davacının satış işlemleri öncesi şirketin yönetim kontrolüne sahip olması ve bahse konu aykırılığın Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7/3. maddesinde belirtilen piyasa bozucu eylemlerden olması ve söz konusu eylemin ve olayların oluş biçimi ve davacının kusuru, tutumu ve durumunun da gözetilmesi suretiyle verilen dava konusu idari para cezasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Davacının diğer iddiaları dava konusu işlemleri kusurlandırıcı mahiyet ve nitelikte görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ :
09/05/2017 tarih ve 20/702 sayılı Kurul kararıyla, …Tarım Ürünleri Hayvancılık Gıda Sanayi ve Ticaret A.Ş. yönetim kurulu başkanı olan davacı tarafından anılan şirket sermayesinin yüzde onunu aşan payların Kurulca onaylanmış bilgi formu ilan edilmeksizin 17/03/2016-20/01/2017 tarihleri arasında … A.Ş.'de satılması nedeniyle VII-128.1 sayılı Pay Tebliği'nin 27. maddesinde yer alan yükümlülüğünün yerine getirilmemesi ve söz konusu aykırılığın Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7. maddesinin üçüncü fıkrasında piyasa bozucu eylem olarak belirlenmesi nedeniyle davacı hakkında 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104 ve 105. maddeleri uyarınca 676.803,00-TL idari para cezası uygulanmasına karar verilmiştir.
Bunun üzerine davacı tarafından anılan Kurul kararının iptali ile dayanağı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7. maddesinin üçüncü fıkrasının (22/06/2013 tarih ve 28685 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Pay Tebliği (VII-128.1)’nin 27. maddesine veya bu maddenin uygulanmasına ilişkin Kurul İlke Kararlarına aykırı hareket edilmesi piyasa bozucu eylemdir.) iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı idarenin süre itirazı geçerli bulunmayarak esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanun'un amacı; sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesidir.
";
"Genel esaslar" başlıklı 103. maddesinin birinci fıkrasında, "(1) Bu Kanun'a dayanılarak yapılan düzenlemelere, belirlenen standart ve formlara ve Kurulca alınan genel ve özel nitelikteki kararlara aykırı hareket eden kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından iki yüz elli bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, yükümlülüğe aykırılık dolayısıyla menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz. Tüzel kişilere, aykırılığın ağırlığı ve etkilediği mağdur sayısı dikkate alınarak bu fıkranın birinci cümlesinde yer alan asgari miktardan az olmamak üzere bağımsız denetimden geçmiş yıllık finansal tablolarında yer alan brüt satış hasılatının %1’i ile vergi öncesi kârının %20’sinden yüksek olanına kadar idari para cezası verilir.";
"Piyasa bozucu eylemler" başlıklı 104. maddesinde, "Makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemler, bir suç oluşturmadığı takdirde, piyasa bozucu nitelikte eylem sayılır. Kurulca belirlenen piyasa bozucu eylemleri gerçekleştiren kişilere Kurul tarafından yirmi bin Türk Lirasından beş yüz bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir. Ancak, bu suretle menfaat temin edilmiş olması hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaatin iki katından az olamaz.";
"İdari para cezalarının uygulanması" başlıklı 105. maddesinde, "(1) İdari para cezalarının uygulanmasından önce ilgilinin savunması alınır. Savunma istendiğine ilişkin yazının tebliğ tarihinden itibaren otuz gün içinde savunma verilmemesi hâlinde, ilgilinin savunma hakkından feragat ettiği kabul edilir.
(2) Bu Kanun'da tanımlanan kabahatlerden birinin idari yaptırım kararı verilinceye kadar birden çok işlenmesi hâlinde, ilgili hükme göre, ilgili gerçek veya tüzel kişiye bir idari para cezası verilir ve verilecek ceza iki kat artırılır. Ancak, bu kabahatin işlenmesi suretiyle bir menfaat temin edilmesi veya zarara sebebiyet verilmesi hâlinde verilecek idari para cezasının miktarı bu menfaat veya zararın üç katından az olamaz. ..." kuralı bulunmaktadır.
21/01/2014 tarih ve 28899 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği (VI-104.1)'nin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Tebliğ'in amacı, makul bir ekonomik veya finansal bir gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemlerin belirlenmesi ile bu eylem ve işlemleri gerçekleştirenler hakkında uygulanacak yaptırımların belirtilmesidir."; "Dayanak" başlıklı 2. maddesinde, "Bu Tebliğ, 06/12/2012 tarih ve 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu'nun 104. maddesine dayanılarak hazırlanmıştır.
";
"Diğer piyasa bozucu eylemler" başlıklı 7. maddesinde, "(1) Sermaye piyasası araçlarının fiyatını veya değerini etkileyebilecek büyüklükteki emirlerin yatırım kuruluşlarına, ilgili borsaya ve teşkilatlanmış diğer piyasalara iletilmesinden önce, yatırımcıların emir bilgilerine vakıf olarak emre konu olan sermaye piyasası aracında veya bu araçla ilgili diğer sermaye piyasası araçlarında emir verilmesi, verilen emrin değiştirilmesi ya da iptal edilmesi veya söz konusu emirlere ilişkin bilgilerin üçüncü şahıslara aktarılması piyasa bozucu eylemdir.
(2) Noter marifetiyle düzenlenmiş bir vekaletname ile yetkilendirme olmaksızın borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda; a) Bir başkasının hesabını kullanmak suretiyle bu hesap üzerinden emir iletmek, işlem yapmak veya hesap hareketi gerçekleştirmek, b) Bir başkasına hesabını kullandırmak suretiyle bu hesap üzerinden emir iletilmesi, işlem yapılması veya hesap hareketi gerçekleştirilmesine imkan sağlamak piyasa bozucu eylemdir.
(3) 22/06/2013 tarih ve 28685 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Pay Tebliği (VII-128.1)’nin 27. maddesine veya bu maddenin uygulanmasına ilişkin Kurul İlke Kararlarına aykırı hareket edilmesi piyasa bozucu eylemdir.
(4) Kurulca haklarında işlem yapma yasağı kararı alınmış şahıslarca işlem yasaklısı oldukları dönemde kendi hesaplarından ya da başkalarının hesaplarını kullanarak borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasalarda işlem yapılması piyasa bozucu eylemdir."
22/06/2013 tarih ve 28685 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Pay Tebliği'nin "Payları borsada işlem gören ortaklıkların pay sahiplerine yönelik bilgi formu düzenleme yükümlülüğü" başlıklı 27. maddesinde, "(1) Payları borsada işlem gören ortaklıkların herhangi bir on iki aylık dönemde sermayesinin yüzde onunu veya fiili dolaşımdaki paylarının nominal değerinin yüzde ellisini aşan pay satışlarının yönetim kontrolüne sahip ortaklar tarafından borsada gerçekleştirilmesinin planlanması durumunda, ilgili ortaklar tarafından Kurulca esasları belirlenen bilgi formunun düzenlenmesi ve bu formun satış öncesinde Kurulca onaylanması zorunludur. Bu durumda ihraççı, bilgi formunun hazırlanmasında kolaylaştırıcı tedbirleri alır. Borsanın ilgili pazarında ya da piyasasında yapılan toptan satışlar bu yükümlülük kapsamında değerlendirilmez. Bu maddede belirtilen oranlarda pay satışı gerçekleştirecek ortakların bu Tebliğ'in 15. maddesinin birinci fıkrası kapsamında MKK’ya yapacakları başvuru sırasında, Kurulca onaylanmış bilgi formunun KAP’ta ilan edilmiş olması zorunludur. Bu fıkrada yer alan esasların dolanılması suretiyle borsada satış işleminin gerçekleştirildiğinin tespit edilmesi hâlinde, ilgililer hakkında sermaye piyasası mevzuatı kapsamında Kurulca tesis edilecek işlemler saklıdır.
(2) Bu maddenin birinci fıkrasında yer alan oranların hesaplanmasında, yönetim kontrolüne sahip ortakların sahip olduğu satışı planlanan paylar ayrı ayrı dikkate alınır ve bilgi formu her bir ortak bazında düzenlenir.
(3) Yönetim kontrolünün belirlenmesinde Kanun'un 26. maddesinin ikinci fıkrası hükmü esas alınır.
(4) Bu madde hükümleri Özelleştirme İdaresi Başkanlığı tarafından gerçekleştirilecek pay satışlarında uygulanmaz." kuralına yer verilmiştir.
13/02/2018 tarih ve 30331 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Pay Tebliği (vıı-128.1)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (VII-128.1.ç)'in 2. maddesi ile Pay Tebliği'nin 27. maddesi yürürlükten kaldırılmıştır.
24/07/2020 tarih ve 31195 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Pay Tebliği (vıı-128.1)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (VII-128.1.d)'in 1. maddesi ile Pay Tebliği'nin 27. maddesi “Payları borsada işlem gören ortaklıkların pay sahiplerine yönelik bilgi formu düzenleme yükümlülüğü" başlığıyla "1) Payları borsada işlem gören ortaklıkların herhangi bir on iki aylık dönemde sermayelerinin yüzde onunu aşan pay satışlarının; a) İlgili ortaklıkların sermayesinin yüzde yirmisinden fazlasına tek başına veya birlikte hareket ettikleri kişilerle beraber doğrudan sahip olan ya da, b) Yönetim kurulu üyelerinden en az birini seçme veya genel kurulda aday gösterme hakkını veren imtiyazlı paylara sahip olan, ortaklar tarafından borsada gerçekleştirilmesi öncesinde, Kurulca esasları belirlenen pay satış bilgi formu düzenlenir ve bu form satış öncesinde Kurulun onayına sunulur. İhraççı, pay satış bilgi formunun hazırlanmasında gerekli kolaylaştırıcı tedbirleri alır. Borsada işlem gören nitelikte olmayan ve herhangi bir on iki aylık dönemde sermayenin yüzde onunu aşan nitelikteki payların, ilgili ortaklar tarafından borsada işlem gören niteliğe dönüştürülebilmesi için 15. maddenin birinci fıkrası kapsamında MKK’ya yapacakları başvuru öncesinde, Kurulca onaylanan bilgi formu KAP’ta ilan edilir.
(2) Birinci fıkrada yer alan oranın hesaplanmasında, sermayenin yüzde yirmisinden fazlasına tek başına veya birlikte hareket ettikleri kişilerle beraber doğrudan sahip olan ya da yönetim kurulu üyelerinden en az birini seçme veya genel kurulda aday gösterme hakkını veren imtiyazlı paylara sahip olan ortakların satışı yapılacak payları ayrı ayrı dikkate alınır ve bilgi formu her bir ortak bazında düzenlenir.
(3) İlgili ortakların borsada yapacakları pay satışlarının herhangi bir on iki aylık dönemde ortaklık sermayesinin yüzde onunu aşıp aşmadığının tespitinde, pay satışının yapıldığı tarihteki sermaye tutarı dikkate alınır.
(4) Bu maddenin uygulanmasında aşağıda belirtilen kişilerin birinci fıkrada belirtilen gerçek ve/veya tüzel kişi ortaklar ile birlikte hareket ettikleri kabul edilir: a) Gerçek ve/veya tüzel kişi ortakların yönetim kontrolüne sahip olduğu ortaklıklar. b) Tüzel kişi ortakların yönetim kontrolünü elinde bulunduran gerçek ve/veya tüzel kişiler ile bu kişilerin yönetim kontrolüne sahip olduğu ortaklıklar.
(5) Pay satış bilgi formunun onaylanması talebiyle Kurula yapılan başvuru hakkında, en geç başvuru tarihini takip eden iş günü seans açılmadan önce ilgili ortak tarafından özel durum açıklaması yapılır. Kurulca onaylanan pay satış bilgi formu, onay tarihinden itibaren beş iş günü içinde KAP’ta ilan edilir. Pay satış bilgi formu kapsamındaki payların Borsada satışa konu edilmesi hâlinde ilk satış işlemine, bu formun Kamuyu Aydınlatma Platformunda ilan edilmesini müteakip en erken üçüncü iş günü başlanabilir.
(6) Pay satış bilgi formu kapsamındaki payların günlük olarak satışa konu edilecek toplam nominal değeri, pay satış bilgi formu kapsamındaki payların toplam nominal değerinin yüzde onunu aşamaz. Pay satış bilgi formu kapsamında gerçekleştirilen satış işlemlerinden sonra ilgili ortak tarafından söz konusu satışlara ilişkin günlük olarak özel durum açıklaması yapılır.
(7) Sermayenin yüzde onunu aşan pay satış oranının tespitinde, sadece gerçekleşen satış tutarları dikkate alınır, alımı yapılan tutar dikkate alınmaz.
(8) Borsanın ilgili pazarında ya da piyasasında yapılan toptan satışlar, özel emir yolu ile yapılan satışlar veya likidite sağlayıcılık/piyasa yapıcılık işlemleri kapsamında yapılan satışlar ve halka açık ortaklık paylarının ikincil halka arzı bu maddede yer alan yükümlülük kapsamında değerlendirilmez.
(9) Bu madde hükümleri kamu kurum ve kuruluşlarının, … A.Ş. ile …A.Ş. alt fonları ve … A.Ş. tarafından kurulan diğer şirketler, Özelleştirme İdaresi Başkanlığının sahip olduğu paylar, 9 uncu madde kapsamında satışa hazır bekletilen paylar ile ortaklığın kendisi veya bağlı ortaklıkları tarafından geri alınan ortaklık payları için uygulanmaz.
(10) 11. madde kapsamında aracı kurum tarafından kendi hesabına fiyat istikrarını sağlayıcı işlemler yoluyla satın alınan paylar için, fiyat istikrarını sağlayıcı işlemler için öngörülen süre sona erdikten sonra bu madde hükümleri uygulanır. Ortaklık hesabına satın alınan paylar için ise, fiyat istikrarını sağlayıcı işlemler için öngörülen süre sona erdikten sonra 3/1/2014 tarih ve 28871 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Geri Alınan Paylar Tebliği (II-22.1) hükümleri uygulanır. Ortaklık hesabına satın alınan paylar, aynı Tebliğ hükümlerine aykırı olarak alınan paylar kapsamında değerlendirilmez.
(11) Bu maddede yer alan esasları geçersiz veya etkisiz kılmak amacıyla rehin, virman ve benzeri çeşitli yöntemlerle söz konusu esasların dolanılması suretiyle borsada satış işleminin gerçekleştirildiğinin tespit edilmesi hâlinde, ilgililer hakkında sermaye piyasası mevzuatı kapsamında Kurulca tesis edilecek işlemler saklıdır.
(12) Satışı yapılacak payların nominal tutarı, ortaklığın fiili dolaşımdaki pay oranı, satış gelirlerinin kullanım yerleri gibi hususlar dikkate alınarak bu maddede yer alan hususlardan farklı esaslar Kurulca belirlenebilir.
(13) Yönetim kontrolünün belirlenmesinde Kanun'un 26. maddesinin ikinci fıkrası hükmü esas alınır.” şeklinde yeniden düzenlenmiştir.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
Dava konusu Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7. maddesinin üçüncü fıkrasının (22/06/2013 tarih ve 28685 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Pay Tebliği (VII-128.1)’nin 27. maddesine veya bu maddenin uygulanmasına ilişkin Kurul İlke Kararlarına aykırı hareket edilmesi piyasa bozucu eylemdir.) incelenmesinden;
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren bir içeriğe sahiptir.
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla "genel düzenleyici işlemler"), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmekte olup işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve kanunlarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır.
6362 sayılı Kanun'un amacı, sermaye piyasasının güvenilir, şeffaf, etkin, istikrarlı, adil ve rekabetçi bir ortamda işleyişinin ve gelişmesinin sağlanması, yatırımcıların hak ve menfaatlerinin korunması için sermaye piyasasının düzenlenmesi ve denetlenmesi olup Kurul'un düzenleme alanı özellik arz ettiğinden görev alanına giren konularda Kurul'a, kanunların gösterdiği sınırlar içerisinde ve kamu yararı çerçevesinde kullanılabilecek, hukukun genel ilkelerine ve yazılı üst hukuk kurallarına uygun olarak yürürlüğe konulacak ikincil düzenlemeler ihdas edebilme yetkisini de barındıran takdir yetkisi tanınmış, anılan Kanun'un 104. maddesinde makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikteki eylem ve işlemlerin, bir suç oluşturmadığı takdirde, piyasa bozucu nitelikte eylem sayıldığı, Kurulca belirlenen piyasa bozucu eylemleri gerçekleştiren kişilere Kurul tarafından idari para cezası verilebileceği belirtilerek Kurul'a piyasa bozucu eylemlere ilişkin usul ve esasları belirleme hususunda yetki verilmiştir.
Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nde, piyasa bozucu eylem, makul bir ekonomik veya finansal gerekçeyle açıklanamayan, borsa ve teşkilatlanmış diğer piyasaların güven, açıklık ve istikrar içinde çalışmasını bozacak nitelikte olan ve bir suç oluşturmayan eylem olarak tanımlanmış; Kurulca, Pay Tebliği'nin 27. maddesinin amacının, yönetim hakimiyetine veya yönetim etkinliğine sahip ortakların belli bir sürede ve belli sınırların üzerinde gerçekleştirilecek pay satışları hakkında, ilgili şirketlerin diğer ortakları ile kamunun bilgilendirilmesi ve kısa sürede yüklü miktarda pay satışı yapılarak olağandışı fiyat ve miktar hareketleri nedeniyle küçük yatırımcılar açısından doğabilecek mağduriyetlerin önüne geçilmesinin olduğu belirtilmiştir.
Bu itibarla, Pay Tebliği'nin 27. maddesinin amacı ile birlikte değerlendirildirildiğinde anılan maddedeki yükümlülüğe uyulmamasının Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği kapsamında piyasa bozucu eylem olarak nitelendirilmesi yönünde Kurulca kanunla verilen görev ve yetki çerçevesinde piyasa bozucu eylemlerin önlenmesi amacına uygun olarak getirildiği anlaşılan dava konusu düzenlenmede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
676.803,00-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının incelenmesine gelince:
5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 2. maddesinde, "Kabahat" deyiminin, Kanun'un karşılığında idarî yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlamına geldiği; 3. maddesinde, bu Kanun'un, idarî yaptırım kararlarına karşı kanun yoluna ilişkin hükümlerinin, diğer kanunlarda aksine hüküm bulunmaması hâlinde, diğer genel hükümlerinin, idarî para cezası ve mülkiyetin kamuya geçirilmesi yaptırımını gerektiren bütün fiiller hakkında uygulanacağı; "Zaman Bakımından Uygulama" başlıklı 5. maddesinde, 26/09/2004 günlü, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun zaman bakımından uygulamaya ilişkin hükümlerinin kabahatler bakımından da uygulanacağı, kabahatler karşılığında öngörülen idarî yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından ise derhâl uygulama kuralının geçerli olduğu; bu maddenin atıf yaptığı 5237 sayılı Kanun'un 7. maddesinin ikinci fıkrasında da, suçun işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanun ile sonradan yürürlüğe giren kanunların hükümleri farklı ise, failin lehine olan kanunun uygulanacağı ve infaz olunacağı kurala bağlanmıştır.
Aktarılan kurallara göre, idarî yaptırımlar bakımından ceza verilmesinin dayanağı kuralın yürürlükten kaldırılması veya lehe düzenleme yapılması yoluyla ortaya çıkan yeni hukukî durumun dikkate alınması gerektiği açıktır.
Dava konusu … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla idari para cezası tesis edilmesine ilişkin gerekçenin, davacı tarafından yönetim kurulu başkanı olduğu şirketin sermayesinin yüzde onunu aşan payların Kurulca onaylanmış bilgi formu ilan edilmeksizin … A.Ş.'de satılması nedeniyle VII-128.1 sayılı Pay Tebliği'nin 27. maddesinde yer alan yükümlülüğünün yerine getirilmemesi olduğu anlaşılmakta ise de; dava konusu işlem tesis edildikten sonra 13/02/2018 tarih ve 30331 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Pay Tebliği (VII-128.1)’nde Değişiklik Yapılmasına Dair Tebliğ (VII-128.1.ç)'in 2. maddesi ile söz konusu Pay Tebliği'nin 27. maddesinin yürürlükten kaldırıldığı, dolayısıyla söz konusu sermayenin yüzde onunu aşan payların Borsa İstanbul A.Ş.'de satılmasından önce Kurulca onaylanmış bilgi formu ilan edilmesi gerektiği yönündeki yükümlülüğün tamamen kaldırılmış olması karşısında, yeni oluşan ve davacı açısından lehe olan bu hukukî durum karşısında hukukî dayanağı kalmadığı anlaşılan idari para cezası uygulanmasına ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu VI-104.1 sayılı Piyasa Bozucu Eylemler Tebliği'nin 7. maddesinin üçüncü fıkrasının iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE,
2. 676.803,00-TL idari para cezası uygulanmasına ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının İPTALİNE,
3. Dava kısmen ret, kısmen iptal ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin yarısı olan …-TL ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan …-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 24/05/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.