Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2017/2590 E. , 2021/3742 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2017/2590
Karar No : 2021/3742
DAVACI : … Enerji Elektrik Üretim A.Ş.
(Eski Unvanı: … Enerji Elektrik Üretim A.Ş.)
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
DAVALI : … Kurumu
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU :
Davacı şirketin lisansının sonlandırılması ve teminatının iadesi istemiyle yaptığı başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararı ile söz konusu kararın dayanağı Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 11. maddesinin 2. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Üretim lisansının sonlandırılması ve teminatın iadesi istemiyle yapılan başvuru tarihinde henüz üretim lisansının iptal edildiğine ilişkin … sayılı Kurul kararının tebliğ edilmediği, bu nedenle … sayılı Kurul kararının hukukî sonuçlarının bağlayıcı olamayacağı, … sayılı Kurul kararının dava konusu Kurul kararını sebep unsuru yönünden sakatladığı, lisansın sonlandırılması hâlinde teminat iadesini düzenleyen kanun teklifi kamuoyu görüşüne sunulduktan sonra lisans iptal edildiğinden dava konusu Kurul kararının iyiniyet ilkesine ve hakkaniyete aykırı olduğu, hizmet kusuru nedeniyle oluşan maddî zarardan davalı idarenin sorumlu olduğu, lisansın iptalini gerektirecek mahiyette bir olgu mevcut değilken iptal edilip teminatın iade edilmemesi suretiyle diğer lisans sahiplerinden farklı bir uygulamada bulunulmasının eşitlik ilkesinin ihlâli niteliğinde olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Esasa ilişkin olarak ise, davacı şirketin Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi kapsamındaki yükümlülüklerini tamamlama süresinin 02/05/2014 tarihinde sona erdiği, şirket tarafından anılan yükümlülüklerini yerine getirebilmek için 38 ay ek süre talebinde bulunulduğu, ancak … sayılı Kurul kararıyla lisansının iptaline ve teminat mektuplarının irat kaydedilmesine karar verildiği, söz konusu lisans iptal edildiğinden 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'na eklenen Geçici 21. madde kapsamında mevcut bir üretim lisansının olmadığının anlaşıldığı, Yönetmeliğin 11. maddesi uyarınca … sayılı Kurul kararının alındığı tarihte lisans iptal edilmiş sayıldığından dolayı bu kararın sonraki bir tarihte tebellüğ edilmiş olmasının lisansın yürürlükte olduğu sonucunu doğurmadığı, Yönetmelik oluşturulurken mali açıdan güçlü, istikrarlı ve şeffaf bir elektrik piyasasında rekabet ortamında özel hukuk hükümlerine göre faaliyet gösterecek tüzel kişilere verilecek lisanslara ilişkin usul ve esasların belirlenmesinin amaçlandığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmeliğin 11. maddesinin ikinci fıkrası yönünden davanın reddi, … sayılı Kurul kararının iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI …'UN DÜŞÜNCESİ : Dava; Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesinin ikinci fıkrasının ve davacı şirketin lisansının sonlandırılması ve teminatının iadesi istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptali istemi ile açılmıştır.
30/03/2013 tarih ve 28603 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun ''Lisans Esasları'' başlıklı 5/1. maddesinde, lisansın, bu Kanun hükümleri uyarınca üzerinde kayıtlı piyasa faaliyetlerinin yapılabilmesi için tüzel kişilere verilen izin belgesi olduğu, 11. maddenin 10. fıkrasında belirtilen piyasalara ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, lisanslara ilişkin olarak belirtilen hususların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği; aynı maddenin yedinci fıkrasında, üretim lisansı başvurusunda bulunan tüzel kişiden, önlisans yükümlülüklerinin yerine getirilmesini müteakiben üretim tesisinin lisansında belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması hâlinde irat kaydedilmek üzere, kurulmak istenen üretim tesisinin niteliğine ve büyüklüğüne göre yatırım tutarının yüzde onunu geçmemek üzere teminat mektubu alınacağı, mücbir sebep hâlleri ile lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler dışında üretim tesisinin lisansında belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması veya kalan süre içerisinde kurulamayacağının tespit edilmesi hâllerinde lisansın iptal edilip teminat mektubunun irat kaydedileceği, teminatın alınması, niteliği ve süre uzatımı verilmesine ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceği belirtilmiş; Kanun'un "Üretime geçememiş önlisans veya lisanslara ilişkin işlemler" başlıklı Geçici 21. maddesinde ise, mevcut üretim veya otoprodüktör önlisanslarını, lisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak isteyen tüzel kişilerin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi takip eden iki ay içerisinde Kuruma başvurmaları hâlinde önlisansları, lisansları veya lisans başvuruları sonlandırılarak teminatlarının iade edileceği hükmü yer almıştır.
Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı; elektrik piyasasındaki önlisans ve lisanslandırma uygulamalarına ilişkin usul ve esaslar ile önlisans ve lisans sahiplerinin hak ve yükümlülüklerinin belirlenmesidir." hükmü; "Önlisans ve lisans işlemlerine ilişkin kararların yürürlüğe girmesi" başlıklı 11. maddesinn 2. fıkrasında ise; "Tadil, lisans yenileme ve sona erme ile iptal kararları, kararda aksi belirtilmediği sürece, kararın alındığı tarihte yürürlüğe girer." hükmü yer almaktadır.
Bir hiyerarşik normlar sistemi olan hukuk düzeninde alt düzeydeki normların, yürürlüklerini üst düzeydeki normlardan aldıkları kuşkusuzdur. Normlar hiyerarşisinin en üstünde genel hukuk ilkeleri ve Anayasa bulunmakta ve daha sonra gelen kanunlar yürürlüğünü Anayasadan, tüzükler yürürlüğünü kanunlardan, yönetmelikler ise yürürlüğünü kanun ve tüzüklerden almaktadır.
Dolayısıyla; bir normun, kendisinden daha üst konumda bulunan ve dayanağını oluşturan bir norma aykırı veya bunu değiştirici nitelikte bir hüküm getirmesi mümkün bulunmamaktadır.
Nitekim, belirtilen hiyerarşinin, yönetmelikler bakımından ifadesi niteliğini taşıyan Anayasa'nın 124. maddesinin işlem tarihinde yürürlükte olan metninde Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri kurala bağlanmıştır.
Üretim lisansı sahiplerinin, lisanslarının sona erdirilmesine ilişkin olarak üst hukuk normu niteliğinde olan 6446 sayılı Kanun'a, 18/05/2017 tarihinde yürürlüğe giren 7020 sayılı Kanun'un 18. maddesi ile eklenen Geçici 21. madde hükmünün getirildiği ve kısıtlayıcı veya sınırlayıcı herhangi bir kayıt ve şarta yer vermeyen, maddede belirtilenden başka ve ayrıca yerine getirilmesi gereken bir idarî usul işlemi öngörülmeyen bir imkânın, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Tadil, lisans yenileme ve sona erme ile iptal kararları, kararda aksi belirtilmediği sürece, kararın alındığı tarihte yürürlüğe girer." hükmü ile 6446 sayılı Kanun'un Geçici 21. maddesinin öngördüğü düzenlemenin sınırını aşacak ve kısıtlayacak nitelikte düzenlemeler getirdiği açıktır.
Dosyanın incelenmesinden; Giresun ve Sivas illeri sınırları içinde inşa edilecek 17,95 MWm/17,36 MWe kurulu gücündeki … Hidroelektrik Santrali'ne ilişkin olarak 26/01/2011 tarihinde EPDK'dan üretim lisansı alındığı, 29/05/2017 tarihinde 7020 sayılı Kanun'un 18. maddesi ile 6446 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 21. madde hükmünün getirdiği imkândan yararlanmak amacı ile, lisansın sonlandırılması ve teminatların iadesi talebi ile başvuruda bulunulduğu, bu başvurunun, davaya konu edilen … günlü ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı ile, davacı şirkete ait olan üretim lisansının … günlü ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararı ile iptal edilmiş olması nedeniyle reddedilmesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Olayda; davacı şirketin üretim lisansının iptal edildiğine ilişkin … günlü ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının 13/06/2017 tarihinde tebliğ edildiği, ancak davacı şirketin, 18/05/2017 tarihinde yürürlüğe giren 7020 sayılı Kanun'un 18. maddesi ile 6446 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 21. madde hükmünün getirdiği imkândan yararlanmak amacı ile yapmış olduğu başvuru tarihinde (29/05/2017), davacı şirketin lisansının iptal edildiğine ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından alınmış bir karar bulunmakla birlikte, bu kararın davacı şirkete henüz tebliğ edilmemiş olması sebebiyle, 29/05/2017 tarihi itibarıyla 6446 sayılı Kanun'un Geçici 21. madde hükmünden yararlanabilecek tüzel kişi pozisyonunda bulunduğu açıktır.
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Üretime geçememiş önlisans veya lisanslara ilişkin işlemler" başlıklı Geçici 21. maddesindeki, "Mevcut üretim veya otoprodüktör önlisanslarını, lisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak isteyen tüzel kişilerin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi takip eden iki ay içerisinde Kuruma başvurmaları hâlinde önlisansları, lisansları veya lisans başvuruları sonlandırılarak teminatlarının iade edileceği" şeklindeki düzenlemenin, kısıtlayıcı veya sınırlayıcı herhangi bir kayıt ve şarta yer vermediği, maddede belirtilenden başka ve ayrıca yerine getirilmesi gereken bir idarî usul işleminin öngörülmediği, buna göre mevcut bir lisans başvurusunu sonlandırıp teminatlarını geri almak isteyen tüzel kişilerin Kanun'un yürürlüğe girdiği tarihi takip eden iki ay içerisinde Kuruma başvuruda bulunmaları yeterli olduğu hâlde, söz konusu maddeden yararlanmak isteyen tüzel kişilerin başvurularını Kanun'da öngörülmeyen birtakım koşullara bağlayan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun … tarih ve .. sayılı kararında da hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle; Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesinin ikinci fıkrası ile … tarih ve … sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce duruşma için taraflara önceden bildirilen 24/11/2020 tarihinde, davacı vekili Av. … ve davalı idare vekili Av. …'nın geldikleri, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Ertesi gün verilen bekletme kararı uyarınca Dairemizin 2019/4222 esasında kayıtlı dosyada verilen 25/11/2020 ve 15/06/2021 tarihli ara kararları ile cevaplanması istenilen hususların bu davayı etkileyecek nitelikte olduğu anlaşıldığından, ara kararları cevapları beklendikten sonra, dava dosyası incelenip, gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı şirkete, Sivas ilinde kurmayı planladığı 17,95 MWm/17,36 MWe gücündeki …Hidroelektrik Santrali (HES) projesi için … tarih ve … sayılı üretim lisansı verilmiştir.
Tesisin inşaat öncesi süresi 16 ay, inşaat süresi 32 ay olmak üzere tamamlanma tarihi 26/01/2015 olarak lisansa dercedilmiştir.
Şirket HES projesi için Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi kapsamındaki yükümlülüklerini 02/05/2014 tarihine kadar tamamlaması gerekirken, … tarih ve … sayılı yazısı ekinde; ÇED Olumlu Belgesi, askeri yasak bölge görüşü, bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları ile tesise ait imar planını davalı idareye sunmuştur.
Bununla birlikte, davacı şirket 02/05/2014, 23/01/2015 ve 23/03/2016 tarihli başvurularında projeye ilişkin yükümlülüklerini tamamlayamamasının gerekçelerini belirtmek suretiyle davalı idareden söz konusu nedenlerin mücbir sebep olarak kabulü ve süre uzatımı talebinde bulunduğu, bu talebin … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla reddedilerek üretim lisansının iptaline ve teminat mektuplarının irat kaydedilmesine karar verildiği, anılan Kurul kararına karşı yapılan itirazın … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla reddedildiği anlaşılmaktadır.
Bu aşamada, 27/05/2017 tarih ve 30078 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7020 sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması İle Bazı Kanunlarda ve Bir Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 18. maddesiyle, 6446 sayılı Kanun'a Geçici 21. madde eklenmiştir.
Mezkur madde gereğince, davacı şirket lisansının sonlandırılması ve teminat mektuplarının iadesiyle istemiyle 29/05/2017 tarihinde davalı idareye başvurmuştur. Ancak üretim lisansının ... sayılı Kurul kararıyla iptal edildiğinden bahisle, … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla anılan başvuru reddedilmiştir.
Bunun üzerine, söz konusu Kurul kararı ile dayanağı Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesinin ikinci fıkrasının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davalı tarafından, davanın süre aşımı yönünden reddi gerektiği ileri sürülmüştür.
Davalı idarenin usule yönelik itirazı geçerli görülmeyerek esasın incelenmesine geçildi.
ESAS YÖNÜNDEN:
İLGİLİ MEVZUAT:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 5. maddesinin birinci fıkrasında, lisansın, bu Kanun hükümleri uyarınca üzerinde kayıtlı piyasa faaliyetlerinin yapılabilmesi için tüzel kişilere verilen izin belgesi olduğu, 11. maddenin onuncu fıkrasında belirtilen piyasalara ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, lisanslara ilişkin olarak; başvuru ve değerlendirme usul ve esasları ile lisansların verilmesi, tadili, sona erdirilmesi, iptali, süreleri, süre uzatımı, yenilenmesi ve lisans kapsamındaki hak ve yükümlülüklerin belirli bir süre askıya alınmasına ilişkin usul ve esasların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği; Geçici 21. maddesinde, mevcut üretim veya otoprodüktör önlisanslarını, lisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak isteyen tüzel kişilerin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi takip eden iki ay içerisinde Kuruma başvurmaları hâlinde önlisansları, lisansları veya lisans başvuruları sonlandırılarak teminatlarının iade edileceği kurala bağlanmıştır.
Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesinde, önlisans ve lisansın, üzerinde kayıtlı olan yürürlük tarihinde yürürlüğe gireceği ve önlisans ve lisans sahibinin önlisans ve lisans kapsamındaki hak ve yükümlülüklerinin, bu Yönetmelikte farklı bir şekilde belirlenmedikçe, bu tarihten itibaren geçerlilik kazanacağı, tadil, lisans yenileme ve sona erme ile iptal kararlarının, kararda aksi belirtilmediği sürece, kararın alındığı tarihte yürürlüğe gireceği belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
DAVA KONUSU YÖNETMELİĞİN 11. MADDESİNİN İKİNCİ FIKRASININ İNCELENMESİ:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426)
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları piyasada düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kurumların temel işlevi toplumsal ve ekonomik hayatın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Elektrik piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idare de, 6446 sayılı Kanun'un verdiği yetkiye dayanarak kurallar ihdas etmiştir.
Buna göre, Yönetmeliğin 11. maddesinde, önlisans ve lisansların üzerinde yazılı olan tarihte yürürlüğe gireceği, önlisans ve lisans sahiplerinin hak ve yükümlülüklerinin de genel kural olarak önlisans ve lisansın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren geçerlilik kazanacağı, tadil, lisans yenileme ve sona erme ile iptal kararlarının ise, kararda aksi belirtilmedikçe, kararın alındığı tarihte yürürlüğe gireceği belirtilmiştir.
Mezkur yönetmelikte lisans iptal kararlarının kural olarak alındığı tarihte yürürlüğe gireceğinin öngörülmesi ve davacı şirketin üretim lisansının iptal edilmesi nedeniyle uyuşmazlığın "yürürlük" ibaresinden ne anlaşılması gerektiğine hasredilmesi gerekmektedir. Bu noktada, idarî işlemlerin icraîlik özelliği üzerinde durulması önem arz etmektedir.
Kamu gücü ve kudretinin, üçüncü kişiler üzerinde, ayrıca bir başka işlemin varlığına gerek olmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukukî sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemler icraî niteliktedir. (ERKUT Celal, İptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği, 2015, Ankara, s. 144)
İdare tek yanlı irade açıklaması ile hukuksal durumlarda değişiklik, yeni bir hukukî durum yaratma ya da mevcut hukukî durumu ortadan kaldırma gücüne sahiptir. İdarenin tek yanlı irade açıklaması ile hukuksal sonuç doğuran işlemleri için icraî karar kavramı kullanılmaktadır. (Aktaran, SEZGİNER Murat, Ayrılabilir İşlem Kuramı, 2000, Ankara, s. 43)
İdarenin iradesinin "varolan hukuk düzeninde yeni birtakım hukuksal sonuçlar yaratmak yönünde oluşması", tek başına, işlemde "icraîlik" özelliğinin varlık kazanmasında yeterli olabilmekte; "hukuksal durumlarda yeni birtakım etkiler yaratabilme gücüne sahip olmaları", icraî işlemlerin diğerlerinden ayırdedilmesinde gözetilen en önemli kriteri oluşturmaktadır. (ERKUT Celal, İptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği, 2015, Ankara, s. 145)
İdarî işlemlerin en belirgin özelliği, tek yanlı irade açıklamasıyla kişilerin, yerlerin ve eşyanın hukukî durumlarında yenilik ve değişiklik yapabilmeleridir. Bu değişiklik önce hukuk alanında sonra da olgularda kendini gösterir. İdarî işlemin hukukî yönden etkisi ani ve geneldir, uygulama konusunda ise muahhar (gecikmeli) ve istisnaîdir. Başka bir anlatımla, bütün idarî işlemler alınır alınmaz, yani tamamlandıkları anda ilişkin oldukları konuların hukukî durumlarını değiştirir, fakat maddî alanda derhal ve her zaman değişiklik yapmaz. Bununla birlikte, bir kısım idarî işlemler esas itibarıyla hukuk alanında etki yaptıkları için zaten maddî uygulamayı gerektirmez. (DURAN Lûtfi, İdare Hukuku Ders Notları, 1982, İstanbul, s. 413-414)
İcraî işlem ile kastedilen husus, işlemin hukukî etkisidir. İşlemin yürürlüğe girmesi, kesin olması, kişinin menfaatini ihlâl etmesi gibi hususlar işlemin icraîliği ile değil, hukukî etkisini yapan ve icraîlik niteliği kazanan işlemin, iptal davasına konu olabilmesi için gerekli şartlardır. (SEZGİNER Murat, Ayrılabilir İşlem Kuramı, 2000, Ankara, s. 45)
İdarî işlem ve kararlar tamamlanmakla hüküm ifade etmeye başladığı için, bunların kabul ve imza olunduğu tarihte mevcut maddî vaziyet ve şartlara ve mer'i mevzuata göre geçerliliklerinin değerlendirilerek saptanması gerekir. Bu bakımdan işlem ve kararların yayın, ilan veya tebliğ edildikleri tarihteki ve sonraki durum ve kurallar oluşmalarını etkilemediğinden göz önünde bulundurulamaz. Bu durumun tek istisnası, yetkili makamların işlemi geriye yürür biçimde geriye alması ve bütün etkilerini ortadan kaldırmasıdır. (DURAN Lûtfi, İdare Hukuku Ders Notları, 1982, İstanbul, s. 412)
Bu kapsamda, dava konusu kuralda yer verilen "yürürlük" ibaresi lisans iptal kararlarının icraîliğine vurgu yapmaktadır. Diğer bir deyişle, idarî bir işlem niteliğinde olan iptal kararının hukukî sonuç doğuracağı an belirlenmiştir. Lisans iptal kararının ilgililere tebliği ya da duyurulması ise idarî yargıda iptal davasına konu edilebilmesi açısından gereklidir. Yönetmelikte öngörülen kural lisans iptal kararının hukukî etkisinin başlangıç zamanının belirlenmesine matuftur. Aksi durum, idarî işlemlerin hukukî sonuçlarının doğacağı anın tamamlandıkları tarih yerine ilgililere bildirildiği tarih olduğu kabulüne neden olur ki, bu husus muhatapları yönünden hak kayıplarına yol açabilir.
Bu itibarla, yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde, idarî işlemlerin tamamlanmakla birlikte hüküm doğuracağı ve idarî bir işlem niteliğindeki lisans iptal kararlarının icraîliği bağlamında düzenleme yapıldığı anlaşıldığından, dava konusu Yönetmelik kuralında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
DAVA KONUSU KURUL KARARININ İNCELENMESİ:
Elektrik piyasasında yatırımların gerçekleşebilirliği bakımından 6446 sayılı Kanun'un gerekçesinde, mevcut Kanunda yer alan bazı hükümlerin yeniden düzenlenmesi ve kamu kurum ve kuruluşlarınca uygulanmasına aşina olunan önlisans ve benzeri uygulamaların elektrik piyasasında da düzenlenmesi yoluna gidilmiş olduğu belirtilmiştir.
6446 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesinde, mevcut lisans verilmesi uygulamasından önlisans ve sonrasında lisans uygulamasına geçişin hâlihazırda lisans sahibi olanlar için ne şekilde gerçekleştirileceği düzenlenmiş; Geçici 21. maddesinde, mevcut üretim veya otoprodüktör önlisanslarını, lisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak isteyen tüzel kişiler yönünden sadece Kuruma yapacakları başvuru ile önlisanslarını, lisanslarını veya başvurularını sonlandırma hakkı tanınmıştır.
Hukuk devletinin gereklerinden biri de, hukuk güvenliği ilkesine uyulması, bir başka anlatımla hukuk kurallarının "belirlilik" ve "öngörülebilirlik" niteliklerini taşımasıdır. Hukuk güvenliği, kişilerin gelecekle ilgili plan, düşünce ve kararlarında, var olan hukuk kurallarına güvenerek hareket etmelerinin hukuken korunması gereğini ifade eder.
Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, "Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir." denilmek suretiyle mülkiyet hakkı güvenceye bağlanmıştır. Anayasa’nın anılan maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır. (AYM, E:2015/39, K:2015/62, 01/07/2015)
Anayasa'nın 35. maddesinde bir temel hak olarak güvence altına alınmış olan mülkiyet hakkı kişiye, başkasının hakkına zarar vermemek ve yasaların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma ve üzerinde tasarruf etme, onun semerelerinden yararlanma olanağı veren bir haktır. (Mehmet Akdoğan ve diğerleri, B. No: 2013/817, 19/12/2013) Dolayısıyla malikin mülkünü kullanma, onun semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerinden herhangi birinin sınırlanması mülkiyet hakkına müdahale teşkil eder. (Recep Tarhan ve Afife Tarhan, B. No: 2014/1546, 02/02/2017)
Anayasa'nın mülkiyet hakkına müdahaleyle ilgili üç kural ihtiva ettiği görülmektedir. Anayasa'nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu belirtilmek suretiyle mülkten barışçıl yararlanma hakkına yer verilmiş; ikinci fıkrasında da, mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahalenin çerçevesi belirlenmiştir. Mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin kontrolü, mülkiyet hakkına müdahalenin özel biçimleridir. Mülkten yoksun bırakma şeklindeki müdahalede mülkiyetin kaybı söz konusudur. Mülkiyetin kullanımının kontrolünde ise mülkiyet kaybedilmemekte, ancak mülkiyet hakkının malike tanıdığı yetkilerin kullanım biçimi toplum yararı gözetilerek belirlenmekte veya sınırlandırılmaktadır. Mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahale ise genel nitelikte bir müdahale türü olup mülkten yoksun bırakma ve mülkiyetin kullanımının kontrolü mahiyetinde olmayan her türlü müdahalenin mülkten barışçıl yararlanma hakkına müdahale kapsamında ele alınması gerekmektedir. (Recep Tarhan ve Afife Tarhan)
Mülkiyet hakkı mutlak olmayıp bu hakkın sınırlandırılması mümkündür. Ancak Anayasa'nın 13. ve 35. maddeleri uyarınca mülkiyet hakkına yönelik müdahalenin kanuna dayanması, kamu yararı amacı taşıması ve ayrıca ölçülülük ilkesi gözetilerek yapılması gerekmektedir. (Recep Tarhan ve Afife Tarhan)
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararlarında da, "mülk" kavramının, mülkiyetle sınırlı olmadığı ve iç hukukun şekli niteliklerinden bağımsız olduğu, aktifleri oluşturan bazı diğer hak ve çıkarların da maddî haklar yerine geçerek mülk olarak görülebileceği ifade edilmiştir. (Beyeler/İtalya [BD], No: 33202/96, Paragraf 100, AİHM 2000-I)
Uyuşmazlıkta, davacı şirketin lisansının sonlandırılması ve teminat mektuplarının iade edilmesine yönelik talebinin, davalı idare tarafından 7020 sayılı Kanun'un yayım tarihinden on bir gün öncesinde lisansı iptal edilerek, 6446 sayılı Kanunda tanımlanan tüzel kişiler kapsamından çıkmış olduğundan bahisle reddedilmesi davacının mülkiyet hakkına haksız müdahale niteliği taşımaktadır. Bu nedenle, Kanunda yer alan "mevcut" ifadesinin davacı yönünden geçerli olduğunun kabulü gerekmektedir.
Bu itibarla, davacı şirketin 7020 sayılı Kanun ile 6446 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 21. maddenin yürürlüğe girdiği 27/05/2017 tarihi itibarıyla lisansı mevcut olduğu için, iki aylık süre içinde başvuruda bulunan davacı şirketin başvurusunun reddine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka uygunluk bulunmamaktadır
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 2. fıkrası yönünden DAVANIN REDDİNE oybirliğiyle,
2. … tarih ve .. sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu kararının İPTALİNE oyçokluğuyla,
3. Dava kısmen iptal, kısmen ret kararı ile sonuçlandığından, ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam …-TL yargılama giderinin yarısı olan …-TL'nin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kalan …-TL'nin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca …-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, …-TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 10/11/2021 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY :
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun 5. maddesinin birinci fıkrasında, lisansın, bu Kanun hükümleri uyarınca üzerinde kayıtlı piyasa faaliyetlerinin yapılabilmesi için tüzel kişilere verilen izin belgesi olduğu, 11. maddenin onuncu fıkrasında belirtilen piyasalara ilişkin hükümler saklı kalmak üzere, lisanslara ilişkin olarak belirtilen hususların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği; yedinci fıkrasında, üretim lisansı başvurusunda bulunan tüzel kişiden, önlisans yükümlülüklerinin yerine getirilmesini müteakiben üretim tesisinin lisansında belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması hâlinde irat kaydedilmek üzere, kurulmak istenen üretim tesisinin niteliğine ve büyüklüğüne göre yatırım tutarının yüzde onunu geçmemek üzere teminat mektubu alınacağı, mücbir sebep hâlleri ile lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler dışında üretim tesisinin lisansında belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması veya kalan süre içerisinde kurulamayacağının tespit edilmesi hâllerinde lisansın iptal edilip teminat mektubunun irat kaydedileceği, teminatın alınması, niteliği ve süre uzatımı verilmesine ilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceği; Geçici 21. maddesinde, mevcut üretim veya otoprodüktör önlisanslarını, lisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak isteyen tüzel kişilerin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi takip eden iki ay içerisinde Kuruma başvurmaları hâlinde önlisansları, lisansları veya lisans başvuruları sonlandırılarak teminatlarının iade edileceği kurala bağlanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, davacı şirket tarafından, Sivas ilinde kurulması planlanan … HES projesi için 26/01/2011 tarihinde üretim lisansı alındığı, şirket HES projesi için Yönetmeliğin Geçici 15. maddesi kapsamındaki yükümlülüklerini 02/05/2014 tarihine kadar tamamlaması gerekirken, … tarih ve … sayılı yazısı ekinde; ÇED Olumlu Belgesi, askeri yasak bölge görüşü, bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları ile tesise ait imar planını davalı idareye sunduğu, 02/05/2014, 23/01/2015 ve 23/03/2016 tarihli başvurularında projeye ilişkin yükümlülüklerini tamamlayamamasının gerekçelerini belirtmek suretiyle davalı idareden söz konusu nedenlerin mücbir sebep olarak kabulü ve süre uzatımı talebinde bulunduğu, bu talebin … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla reddedilerek üretim lisansının iptaline ve teminat mektuplarının irat kaydedilmesine karar verildiği, bu karar henüz davacı şirkete tebliğ edilmemişken, 7020 sayılı Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması İle Bazı Kanunlarda ve Bir Kanun Hükmünde Kararnamede Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 18. maddesiyle, 6446 sayılı Kanun'a eklenen Geçici 21. maddenin 27/05/2017 tarihli Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girdiği, söz konusu maddede, mevcut üretim veya otoprodüktör önlisanslarını, lisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak isteyen tüzel kişilere bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi takip eden iki ay içerisinde Kuruma başvurmaları şartıyla, önlisansları, lisansları veya başvurularını sonlandırarak teminatlarını geri alma imkânı tanındığı, belirtilen Kanun hükmünün sağlamış olduğu imkândan faydalanmak isteyen davacı şirket tarafından, ilgili hükümde belirtilen yasal süre içerisinde olmak üzere 29/05/2017 tarihinde davalı idareye başvuruda bulunularak, lisansının sonlandırılması ve teminat mektuplarının iade edilmesinin talep edildiği, davalı idarece lisansın … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla iptal edildiğinden bahisle, bu başvurunun … tarih ve … sayılı Kurul kararıyla reddedilmesi üzerine, davacı şirket tarafından, anılan Kurul kararı ile dayanağı Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 11. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemiyle bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Görüldüğü üzere, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 21. maddesinde, önlisans ve lisans sahibi veya lisans başvurusu sonlandırılmamış olan tüzel kişiler için, bu maddenin yürürlüğe girdiği 27/05/2017 tarihini takip eden iki ay içerisinde Kuruma başvuruda bulunmaları koşuluyla, mevcut önlisanslarını, lisanslarını veya lisans başvurularını sonlandırarak, başvuru sırasında yatırmış oldukları teminatlarını geri alma imkânı getirilmiş olduğundan, davacının anılan Kanun maddesinden yararlanabilmesi için maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla geçerli bir önlisansı, lisansı veya lisans başvurusunun bulunması gerekmektedir.
Bu çerçevede, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesinin birinci fıkrasında, üretim lisansına dercedilen inşaat öncesi süre içerisinde, üretim tesisinin inşaatına başlanması için yerine getirilmesi gereken yükümlülüklerini ikmal edememiş tüzel kişilere, varsa kalan inşaat öncesi sürelerine ek olarak; yoksa sadece altı ay süre verileceği, mücbir sebepler dışında bu süre içerisinde de yükümlülüklerini ikmal edemeyen tüzel kişilerin lisanslarının iptal edileceğinin açıkça belirtilmiş olmasına rağmen, davacı şirketin yükümlülüklerini süresi içinde yerine getirmemiş olması nedeniyle üretim lisansının iptaline ve teminat mektuplarının irat kaydedilmesine ilişkin … tarih ve … sayılı Kurul kararının tesis edildiği göz önünde bulundurulduğunda, söz konusu kararın tebliğ edilmemiş olmasının bu işlemin davacı şirkete karşı ileri sürülememesi sonucunu doğurmayacağı, sadece dava açma hakkını kullanması için tanınan sürenin başlangıcı yönünden dikkate alınacağı, dolayısıyla davacı şirketin 6446 sayılı Kanun'un Geçici 21. maddesinin yürürlüğe girdiği 27/05/2017 tarihi itibarıyla "mevcut üretim lisansını sonlandırmak isteyen tüzel kişiler" kapsamında bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, 6446 sayılı Kanun'un Geçici 21. maddesinin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla geçerli bir lisansı bulunmayan, dolayısıyla hâlihazırda önlisans, lisans veya lisans başvurusu sahibi olanlar için getirilen bu maddeden yararlanması hukuken mümkün bulunmayan davacı şirketin, anılan Kanun maddesi uyarınca lisansının sonlandırılarak teminat mektuplarının iade edilmesi için yaptığı başvurunun reddine ilişkin dava konusu Kurul kararında hukuka aykırılık bulunmadığından anılan Kurul kararı yönünden de davanın reddine karar verilmesi gerektiği oyu ile bu işlemin iptali yönündeki karara katılmıyorum.