Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2017/2784 E. , 2018/856 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2017/2784
Karar No:2018/856
Temyiz İsteminde Bulunanlar : 1- (Davacı) ... Enerji Elektrik Üretim Sanayi ve Ticaret Ltd. Şti.
Vekili : Av. ...
2- (Müdahil Davacı Yanında) ...
Vekili : Av. ...
Karşı Taraf (Davalı) : Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu
Vekili : Av. ...
İstemin Özeti :... İdare Mahkemesi'nce davanın reddi yolunda verilen ... tarih ve E:..., K:...sayılı karara yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun reddine ilişkin ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'nce verilen ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararın; idari yaptırım kararı öncesinde herhangi bir bildirimde bulunulmadığı, savunma hakkının kısıtlandığı, yaşanan gecikmenin kendilerinden değil kamu idarelerinden kaynaklandığı ve bu durumun mücbir sebep olarak kabul edilmesi gerektiği, ÇED olumlu kararına karşı açılan dava nedeniyle yerel halkın inşaat sahasında çalışmaları engellediği, haritalandırma işleri için anlaşma yapılan şirketin sözleşmeyi feshettiği ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti: Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hâkimi ...'in Düşüncesi: Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra, dosya tekemmül ettiğinden yürütmenin durdurulması istemi hakkında ayrıca bir karar verilmeksizin işin gereği görüşüldü:
Dava, ... ve ... İlleri'nde kurulması planlanan 6,36 MWm/6,17 MWe gücündeki ... HES Projesi için verilen 09.02.2012 tarihli ve ... numaralı üretim lisansı sahibi olan davacı şirketin, 6646 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun Geçici 9. maddesinin 1. fıkrası ile Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 15. maddesi uyarınca üretim lisansının iptal edilmesine, söz konusu lisans kapsamında Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun (Kurum) sunmuş olduğu ...-TL tutarlı teminat mektubunun irat kaydedilmesine ve lisans iptaline ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) karar tarihinden itibaren davacı şirket ile ortaklarının 3 yıl süreyle elektrik piyasasında lisans alamayacağına, lisans başvurusunda bulunamayacağına, lisans başvurusu yapan tüzel kişiliklerde doğrudan veya dolaylı pay sahibi olamayacağına, yönetim kurullarında görev alamayacağına ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 21.08.2014 tarihli ve ... sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
İlk Derece Mahkemesi'nde görülen davada:
İdare Mahkemesi'nce; davacı şirkete, ... ve ... İlleri'nde kurulması planlanan 6,36 MWm/6,17 MWe gücündeki ... HES Projesi için 09.02.2012 tarihli ve ... numaralı üretim lisansının verildiği, söz konusu lisansa inşaat öncesi dönemin 22 ay, inşaat sonrası dönemin 38 ay, tesis tamamlama tarihinin de 09.02.2017 olduğunun işlendiği, inşaat öncesi sürenin 09.12.2013 tarihinde sona erdiği, ancak 6446 sayılı Kanunun Geçici 9. maddesi uyarınca anılan sürenin üzerine 6 aylık ek bir sürenin daha verildiği, dolayısıyla bu sürenin 09.06.2014 tarihinde sona erdiği, davacı şirketin yükümlülüklerini yerine getirdiğine dair belgeleri en geç 09.06.2014 tarihine kadar davalı idareye ibraz etmesi gerekirken, 30.06.2014 tarihinde yalnızca ÇED belgesinin ibraz edildiği, Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 15. maddesi uyarınca davacı şirket tarafından 09.06.2014 tarihine kadar, üretim tesisinin kurulacağı sahanın mülkiyetinde olmaması halinde, söz konusu sahanın mülkiyet veya kullanım hakkının elde edilmesi, rezervuarlı hidroelektrik santrallerinde su tutma alanları ile ilgili olarak kamulaştırma kararının alınması, kurulması planlanan üretim tesisine ilişkin imar planlarının onaylanması, üretim tesisinin inşaatına başlanabilmesi için gerekli olan ön proje onayının alınması, bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları için TEİAŞ veya ilgili dağıtım şirketine başvurunun yapılması, Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Yönetmeliği uyarınca gerekli görüşün alınması, Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında alınması gerekli olan kararın alınması ve bu hususa ilişkin bilgi ve belgelerin davalı idareye ibraz edilmesi gerektiği, davacı şirketin ilgili mevzuat kapsamındaki yükümlülüklerin ertelenmesi, askıya alınması veya kaldırılması kararının verilebilmesi için, öncelikle yükümlüklerini tamamlama süresi içerisinde, başka bir ifadeyle 09.06.2014 tarihine kadar mücbir sebebin başlama tarihini ve mahiyetini, ilgili mevzuat kapsamındaki yükümlülüklerine olan etkilerini, mümkün olması halinde etkilerin tahmini giderilme süresini içeren başvurusunu Kuruma yapmasının zorunlu olduğu, davacı tarafından anılan başvuruların hem 09.06.2014 tarihinden, hem de dava konusu kararın tesis edildiği tarihten sonra yapıldığı, dolayısıyla dava konusu kararın tesisinden önce davalı idareye mücbir sebebin varlığından bahisle yükümlülüklerin ertelenmesi istemiyle yapılmış bir başvurunun bulunmadığı, şirketin üretim lisansının 6646 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesi uyarınca iptal edildiği, anılan kararın idari yaptırım niteliğinde bulunmadığı, kaldı ki 6446 sayılı Kanun'un 16. maddesinde, piyasada faaliyet gösteren tüzel kişilere hangi fiilleri karşılığında ve hangi cezaların verilebileceğinin hüküm altına alındığı, anılan fiiller arasında "üretim lisansına dercedilen inşaat öncesi süre içerisinde, üretim tesisinin inşaatına başlanması için yerine getirilmesi gereken yükümlülüklerin yerine getirilmemesi" fiilinin yer almadığı, dolayısıyla anılan Kurul kararı verilmeden önce davacı şirketin savunmasının alınmasına gerek olmadığı anlaşıldığından, davacı şirketin bu iddiasına itibar edilmediği gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karara yönelik olarak davacı ve müdahil tarafından istinaf başvurusu yapılmıştır.
İstinaf Kanun Yolu İncelemesinde:
... Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'nce; istinaf başvurusuna konu İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu anlaşıldığından ve dilekçede ileri sürülen iddialar söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediğinden, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 46. maddesi uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiş, bu karar davacı ve müdahil tarafından temyiz edilmiştir.
Temyiz İsteminin İncelenmesine Gelince:
6446 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu'nun "Lisans esasları" başlıklı 5. maddesinin ... fıkrasında, "Üretim lisansı başvurusunda bulunan tüzel kişiden, önlisans yükümlülüklerinin yerine getirilmesini müteakiben üretim tesisinin lisansında belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması hâlinde irat kaydedilmek üzere, kurulmak istenen üretim tesisinin niteliğine ve büyüklüğüne göre yatırım tutarının yüzde onunu geçmemek üzere teminat mektubu alınır. Mücbir sebep hâlleri ile lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler dışında üretim tesisinin lisansında belirlenen inşaat süresi içerisinde kurulmaması veya kalan süre içerisinde kurulamayacağının tespit edilmesi hâllerinde lisans iptal edilir ve teminat mektubu irat kaydedilir. Teminatın alınması, niteliği ve süre uzatımı verilmesine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir."; sekizinci fıkrasında, "Lisansı iptal edilen tüzel kişi, bu tüzel kişilikte yüzde on veya daha fazla paya sahip ortaklar ile lisans iptal tarihinden önceki bir yıl içerisinde görevden ayrılmış olanlar dâhil, yönetim kurulu başkan ve üyeleri, lisans iptalini takip eden üç yıl süreyle lisans alamaz, lisans başvurusunda bulunamaz, lisans başvurusu yapan tüzel kişiliklerde doğrudan veya dolaylı pay sahibi olamaz, yönetim kurullarında görev alamaz." kuralına yer verilmiştir.
Anılan Kanun'un "İşletmeye geçmemiş ya da geçememiş lisanslara yönelik işlemler" başlıklı Geçici 9. maddesinin birinci fıkrasında, "Üretim lisansına dercedilen inşaat öncesi süre içerisinde, üretim tesisinin inşaatına başlanması için yerine getirilmesi gereken yükümlülüklerini ikmal edememiş tüzel kişilere, varsa kalan inşaat öncesi sürelerine ek olarak; yoksa sadece altı ay süre verilir. Mücbir sebepler dışında bu süre içerisinde de yükümlülüklerini ikmal edemeyen tüzel kişilerin lisansları iptal edilir.", 18.5.2017 tarih ve 7020 sayılı Kanunun 18. maddesiyle anılan Kanuna eklenen Geçici 21. maddesinde ise "Mevcut üretim veya otoprodüktör önlisanslarını, lisanslarını ya da lisans başvurularını sonlandırmak isteyen tüzel kişilerin bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihi takip eden iki ay içerisinde Kuruma başvurmaları hâlinde önlisansları, lisansları veya lisans başvuruları sonlandırılarak teminatları iade edilir." kuralı yer almaktadır.
02.11.2013 tarih ve 28809 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Yükümlülüklerin ertelenmesi, askıya alınması ve kaldırılması" başlıklı 35. maddesinde, mücbir sebep sayılan hâller sınırlı olmamak kaydıyla sayılmış; önlisans ve lisans sahiplerinin, mücbir sebep hâllerinde mevzuattan kaynaklanan yükümlülüklerinin ertelenebileceği veya askıya alınabileceği belirtilmiş; "Teminat mektubunun iadesi ve irat kaydedilmesi" başlıklı 45. maddesinin üçüncü fıkrasının dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan hâlinde, üretim lisanslarıyla ilgili olarak Kuruma sunulan teminat mektubunun, mücbir sebep ile lisans sahibinden kaynaklanmayan haklı sebepler dışında, üretim tesisinin lisansta belirlenen inşaat süresi içinde kurulamaması, kalan süre içinde üretim tesisinin kurulamayacağının tespit edilmesi ve lisansın, üretim tesisinin geçici kabulü yapılmadan önce sona ermesi veya iptali hâllerinde teminat mektubunun irat kaydedileceği kurala bağlanmıştır.
04.02.2015 tarih ve 29257 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesiyle Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Mevcut lisans sahiplerine altı aylık süre verilmesi" başlıklı Geçici 15. maddesi yeniden düzenlenmiştir. Maddenin yeni hâlinde,
"(1) Kanunun geçici 9 uncu maddesinin birinci fıkrası çerçevesindeki tüzel kişilerin tamamlaması gereken yükümlülükler şunlardır:
a) Üretim tesisinin kurulacağı sahanın lisans sahibi tüzel kişinin mülkiyetinde olmaması hâlinde, söz konusu sahanın mülkiyet veya kullanım hakkını elde etmek, hidroelektrik santrallerinde su tutma alanları hakkında ilgili idarelerden kamulaştırma kararı almak.
b) Kurulması planlanan üretim tesisine ilişkin imar planlarını onaylatmak.
c) Rüzgâr başvurularına ilişkin Teknik Etkileşim İzninin alınması için gerekli başvuruyu yapmak.
ç) Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında alınması gerekli olan kararı almak.
(2) Bu Yönetmeliğin yürürlük tarihi itibarıyla,
a) İnşaat öncesi döneme ilişkin süresi biten tüzel kişiler, bu Yönetmeliğin yürürlük tarihinden itibaren en geç altı ay içerisinde,
b) İnşaat öncesi döneme ilişkin süresi bitmeyen tüzel kişiler, kalan inşaat öncesi sürelerine altı ay eklenmek suretiyle bulunacak süre içerisinde,
birinci fıkrada belirtilen yükümlülüklerin tamamlandığına ilişkin bilgi ve belgeleri Kuruma sunmakla yükümlüdür. Bu süre içerisinde söz konusu yükümlülükleri tamamlayamayan tüzel kişiler hakkında Kanunun geçici 9 uncu maddesinin birinci fıkrası çerçevesinde işlem tesis edilir.
(3) İkinci fıkrada belirtilen tarihler itibarıyla, inşaat ruhsatını alan veya inşaat ruhsatı yerine geçen belge temin eden ya da inşaat ruhsatına gerek olmadığına dair belge alan lisans sahibi tüzel kişilerden birinci fıkrada sayılan belgeler istenmez.
(4) Bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihten önce hakkında bu madde uyarınca işlem tesis edilmiş lisans sahibi tüzel kişilerin durumları re’sen yeniden değerlendirilir." kurallarına yer verilmiştir.
04.02.2015 tarih ve 29257 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği’nin Geçici 15. maddesinde kapsamlı değişiklikler yapılarak, Geçici 15. maddenin birinci fıkrasında lisans sahiplerinin inşaat öncesi dönemde yerine getirmek durumunda olduğu yükümlülükler arasında belirtilen; üretim tesisinin inşaatına başlanabilmesi için gerekli olan ön proje onayının alınması, bağlantı ve sistem kullanım anlaşmaları için TEİAŞ veya ilgili dağıtım şirketine başvurunun yapılması, 30.04.1983 tarih ve 18033 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Yönetmeliği uyarınca gerekli görüşün alınması yükümlülükleri madde metninden çıkarılarak söz konusu yükümlülüklerin inşaat öncesi dönemde yerine getirilmediğinden bahisle 6446 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesi uyarınca lisans iptaline karar verilemeyeceği Geçici 15. maddeye eklenen dördüncü fıkrayla da, daha önce Geçici 9. madde uyarınca lisansı iptal edilenlerin durumlarının yeni düzenlemeler doğrultusunda tekrar değerlendirmeye alınacağı kurala bağlanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden, ... ve ... İlleri'nde kurulması planlanan ... HES Projesi için davacı şirkete 09.02.2012 tarihli ve ... numaralı üretim lisansının verildiği, söz konusu lisansa inşaat öncesi dönemin 22 ay, inşaat sonrası dönemin 38 ay, tesis tamamlama tarihinin de 09.02.2017 olarak derç edildiği, inşaat öncesi sürenin 09.12.2013 tarihinde sona erdiği, ancak 6446 sayılı Kanunun Geçici 9. maddesi uyarınca 6 aylık ek bir sürenin daha verildiği, 07.05.2012 tarihinde bağlantı anlaşmasının yapılması istemiyle TEİAŞ'a başvuruda bulunulduğu, kamulaştırma işlemlerine başlanması için kamulaştırma ve plan haritalarının hazırlaması amacıyla ... Harita Müh. Mim. İnş. Tic. Ltd. Şti ile anlaşma yapıldığı, şirketin 04.03.2013 tarihli beyanında haritalandırma işlemleri için inşaat sahasına girişlerin yerel halk tarafından engellendiği, 08.03.2013 tarihli ... Köy Muhtarı ...'ın beyanında ise proje sahasında haritalandırma işlemleri için yeterli güvenliğin olmadığı, halkın yoğun tepkisi sebebiyle ÇED davası sonuçlanıncaya kadar çalışma yapılmamasının daha uygun olacağının belirtildiği, 25.03.2013 tarihinde ise ... Harita Müh. Mim. İnş. Tic. Ltd. Şti tarafından kamulaştırma ve harita planlarının hazırlanması amacıyla akdedilen sözleşmenin inşaat sahasında güvenliğin sağlamaması nedeniyle feshedildiği, ÇED davasına yönelik ... İdare Mahkemesi'nin davayı reddeden ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının Danıştay Ondördüncü Dairesi'nin 31.10.2014 tarih ve E:2013/4892, K:2014/9153 sayılı kararıyla onandığı ve karar düzeltme yoluna başvurulmadan kesinleştiği, anılan projeye yönelik Temmuz 2014 ilerleme raporuna göre fiili ilerleme oranının %60,67 olarak belirtildiği, ancak davacının inşaata başlamadığı, anılan tespitlere binaen de 6646 sayılı Kanun'un Geçici 9. maddesinin 1. fıkrası ile Elektrik Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin Geçici 15. maddesi uyarınca davacı şirketin üretim lisansının iptal edilmesine, söz konusu lisans kapsamında Kuruma sunmuş olduğu 610.560,00-TL tutarlı teminat mektubunun irat kaydedilmesine ve lisans iptaline ilişkin Kurul karar tarihinden itibaren davacı şirket ile ortaklarının 3 yıl süreyle elektrik piyasasında lisans alamayacağına, lisans başvurusunda bulunamayacağına, lisans başvurusu yapan tüzel kişiliklerde doğrudan veya dolaylı pay sahibi olamayacağına, yönetim kurullarında görev alamayacağına ilişkin Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 21.08.2014 tarih ve 5176-37 sayılı kararının alındığı, anılan kararın iptali istemiyle de bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Anılan Yönetmeliğin Geçici 15. maddesinin dördüncü fıkrasıyla, bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihten önce hakkında bu madde uyarınca bir işlem tesis edilmiş lisans sahibi tüzel kişilerin durumlarının re'sen değerlendirileceği kural altına alındığından, davacı şirketin de bu kapsama girdiği, bu çerçevede yapılan bu yeni düzenleme sonrası, davacı şirketin hukuki durumuyla ilgili yeni bir değerlendirme yapılıp yapılmadığı, yapıldıysa durumunda bir değişiklik olup olmadığı, yeni düzenleme sonrası davacı şirketin hangi yükümlülükleri yerine getirdiği ve davacı şirketin sunduğu faaliyet raporlarında yükümlülüklerini yerine getirme konusunda yapmış olduğu başvurulara süresinde verilmeyen cevapların sürece ne gibi etkileri olduğunun Mahkemece araştırılması gerektiği anlaşılmaktadır.
Bakılan uyuşmazlıkta, davacı şirket tarafından, kamulaştırma işlemlerine başlanması ve gerekli planların hazırlanması için haritaların çizilmesine yönelik sözleşme akdedilmesine karşın, sözleşmenin güvenlik gerekçesiyle feshedildiği, mahkemenin Yönetmeliğin Geçici 9. maddesine göre makul süreyi aşan gecikme sebebini incelemediği, bu gecikmeden etkilenen tarafın gerekli dikkat ve özeni göstermiş olmasına karşın önlenemeyecek, kaçınılamayacak durum kapsamında mücbir sebep hâli olarak kabul edilip edilemeyeceğinin tespiti hususunda değerlendirme yapmadığı görülmektedir.
Bu itibarla, davacı şirketin 09.06.2014 tarihine kadar mücbir sebebin başlama tarihini ve mahiyetini, ilgili mevzuat kapsamındaki yükümlülüklerine olan etkilerini, mümkün olması halinde etkilerin tahmini giderilme süresini içeren başvurusunu Kuruma yapmasının zorunlu olduğuna ilişkin eksik araştırma ve inceleme sonucu davanın reddi yolunda verilen kararda hukukî isabet bulunmamaktadır.
Öte yandan mahkemece 7020 sayılı Kanunun 18. maddesiyle 6446 sayılı Kanuna eklenen Geçici 21. madde kapsamında davacının başvurusunun olup olmadığı ve başvurusu varsa sonuçlarının da değerlendirileceği kuşkusuzdur.
Bu itibarla, İdari Dava Dairesi tarafından belirtilen gerekçelerle istinaf başvurusunun reddine karar verilmesinde hukukî isabet bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, temyiz isteminin kabulü ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca ... Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesi'nin ... tarih ve E:..., K:... sayılı kararının BOZULMASINA, kullanılmayan ….-TL yürütmeyi durdurma harcının istemi hâlinde davacıya iadesine, yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın ... Bölge İdare Mahkemesi ... İdarî Dava Dairesi'ne gönderilmesine, 06.03.2018 tarihinde kesin olarak oybirliğiyle karar verildi.