T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2017/2921
Karar No : 2022/5381
DAVACI : ... Derneği
DAVALI : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
19/10/2017 tarih ve 30215 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 13. maddesiyle, 16/09/2005 tarih ve 25938 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin (Yönetmelik) 36. maddesinin dördüncü fıkrasında yapılan değişikliğin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Pazar payının sınırlanmasıyla, bir firmanın tek başına piyasa fiyatını ve diğer koşulları belirlemesinin engellenmeye çalışıldığı, 5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 5. maddesinin yedinci fıkrasında, dağıtıcıların, yurt içi pazar payının, toplam yurt içi pazar payının yüzde kırk beşini geçemeyeceği kuralına yer verildiği, anılan düzenlemede bu oranın hesaplanmasında toptan satışların hariç tutulacağı yönünde herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği, dava konusu düzenleme uyarınca toptan satışların, pazar payı hesabında dikkate alınmayacağı, söz konusu Yönetmelik düzenlemesi ile bu yönde bir sınırlama yapılmasının kurallar hiyerarşisine aykırı olduğu, her ne kadar davalı idarece söz konusu düzenlemenin ilk hâlinde yer alan belirsizliklerin giderilmesi amacıyla bu düzenlemenin ihdas edildiği belirtilmekte ise de, yeni düzenlemenin de belirsizlikler içerdiği ve Kanun hükmünün daraltıldığı ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Yönetmeliğin ilk hâlinin anlaşılması ve yorumlanmasında belirsizlikler olduğu değerlendirilerek yurt içi pazar payının hesaplanmasına ilişkin yöntemin netleştirilmesi amacıyla dava konusu değişikliğin ihdas edildiği, bu değişiklik ile dağıtıcılar arası ticaret kapsamında ortaya çıkan mükerrerliklerin önlenmesinin hedeflendiği, 2016 yılında perakende satışlarda en yüksek pazar payına sahip ilk on dağıtıcı şirket dikkat alınarak önce sadece perakende satışlar üzerinden, sonra da bu satışlara toptan satışlar ilave edilerek iki ayrı hesaplama yapıldığı, yapılan hesaplamaların değerlendirilmesi sonucunda, 5307 sayılı Kanun'a aykırı herhangi bir durumun oluşmadığı, her iki olasılıkta da en yüksek pazar payına sahip dağıtıcı şirketin yurt içi pazar payının, toplam yurt içi pazarın yüzde kırk beşini geçmediğinin tespit edildiği, dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'İN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'NUN DÜŞÜNCESİ :
Dava, 19/10/2017 tarih ve 30215 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 13. maddesiyle değiştirilen aynı Yönetmeliğin 36/4. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 1. maddesinde, "Bu Kanun'un amacı, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan sıvılaştırılmış petrol gazlarının güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için gerekli düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin yapılmasını sağlamaktır.
Bu Kanun; sıvılaştırılmış petrol gazlarının yurt içi ve yurt dışından temini, dağıtımı, taşınması, depolanması ve ticareti ile bu faaliyetlere ilişkin gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini kapsar." hükmü; 5/7. maddesinde, "Dağıtıcıların yurt içi pazar payı, toplam yurt içi pazarın yüzde kırk beşini geçemez. Dağıtıcı, otogaz LPG faaliyetinde bulunuyorsa kendi işlettiği istasyonlara sübvansiyon ve bayi istasyonlarından farklı uygulama yapamaz. Dağıtıcı, bir adet LPG dolum ve depolama tesisine sahip ise sadece tesislerinin bulunduğu il ile komşu illerde otogaz dağıtım faaliyeti yapabilir.
" hükmü yer almış bulunmaktadır.
Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 36. maddesinde yer alan, "LPG'nin ihracı, Rafinerici Lisansı ve LPG Dağıtıcı Lisansı sahiplerince yapılır.
LPG ithalatı, belirli teknik ölçüm ve analizleri yapabilecek donanımı haiz laboratuarlara sahip LPG İhtisas Gümrük İdareleri'nden yapılır.
Dağıtıcıların yurt içi pazar payı, toplam yurt içi pazarın yüzde kırk beşini geçemez.
Yurt içi pazar payının hesabında dağıtıcıların aylık bazda tüplü LPG, otogaz, dökme LPG satışları ile temin, ithalat, ihracat ve diğer dağıtıcılar ile yapılan toptan alım ve satımlara yönelik Kurum'a verdikleri beyanlar dikkate alınır." şeklindeki düzenlemenin dördüncü fıkrası dava konusu Yönetmelik değişikliğine dair Yönetmeliğin 13. maddesiyle değiştirilerek, "Yurt içi pazar payının hesabında dağıtıcıların, bir önceki on iki aylık dönemde tüplü LPG, otogaz, dökme LPG satışları ayrı; rafinerici dahil, LPG otogaz bayilik lisansları hariç, birbirleri arasındaki toptan alım ve satımları ayrı dikkate alınır." düzenlemesi getirilmiş bulunmaktadır.
Yönetmeliğin anılan maddesinin önceki hâlinin uygulanmasında belirsizlikler bulunması hususunun saptanması üzerine, yurt içi pazar payının hesap yönteminin netleştirilmesi, uygulamada doğabilecek yeni belirsizlik ve aksaklıkların önüne geçilmesi amacıyla dava konusu düzenlemenin getirildiği anlaşılmakta olup; iptali istenilen düzenlemede anılan kamu hizmetinin gereklerine ve Kanun hükümlerine aykırılık bulunmamaktadır.
Davacının diğer iddiaları dava konusu düzenlemeyi kusurlandırıcı mahiyette görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ :
19/10/2017 tarih ve 30215 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Lisans Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik'in 13. maddesiyle, Yönetmeliğin 36. maddesinin dördüncü fıkrasında değişiklik yapılması üzerine, davacı tarafından söz konusu düzenlemenin iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT:
4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu'nun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 4. maddesinin ikinci fıkrasında, "Kurum, tüzel kişilerin yetkili oldukları faaliyetleri ve bu faaliyetlerden kaynaklanan hak ve yükümlülüklerini tanımlayan Kurul onaylı lisansların verilmesinden, işletme hakkı devri kapsamındaki mevcut sözleşmelerin bu Kanun hükümlerine göre düzenlenmesinden, piyasa performansının izlenmesinden, performans standartlarının ve dağıtım ve müşteri hizmetleri yönetmeliklerinin oluşturulmasından, tadilinden ve uygulattırılmasından, denetlenmesinden, bu Kanun'da yer alan fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten, piyasa ihtiyaçlarını dikkate alarak serbest olmayan tüketicilere yapılan elektrik satışında uygulanacak fiyatlandırma esaslarını tespit etmekten ve bu fiyatlarda enflasyon nedeniyle ihtiyaç duyulacak ayarlamalara ilişkin formülleri uygulamaktan ve bunların denetlenmesinden ve piyasada bu Kanun'a uygun şekilde davranılmasını sağlamaktan sorumludur."; 5/C maddesinde, "Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu LPG piyasası ile ilgili olarak aşağıda belirtilen görevleri de yerine getirir:
a) Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak. (...)" kuralları yer almıştır.
5307 sayılı Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Kanunu ve Elektrik Piyasası Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun
'un "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanun'un amacı, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan sıvılaştırılmış petrol gazlarının güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için gerekli düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin yapılmasını sağlamaktır.
Bu Kanun; sıvılaştırılmış petrol gazlarının yurt içi ve yurt dışından temini, dağıtımı, taşınması, depolanması ve ticareti ile bu faaliyetlere ilişkin gerçek ve tüzel kişilerin hak ve yükümlülüklerini kapsar."; "Lisansların tâbî olacağı usûl ve esaslar" başlıklı 3. maddesinin sekizinci fıkrasında, "Kurum, bu Kanun'da tanınan yetkiler dâhilinde aşağıda belirtilen konularda düzenlemeler yapmaya yetkilidir:
a) Lisans gerektiren faaliyet ve/veya işlemlerin kapsamları.
b) Lisans ile kazanılan hak ve üstlenilen yükümlülükler.
c) Lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması.
ç) Faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi.
"; on birinci fıkrasında, "Lisanslar ile ilgili olarak;
(...)
ğ) Lisans kapsamında olsun veya olmasın piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi ve denetimine,
Ait usûl ve esaslar ile dağıtıcı olma şartları Kurum'ca çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir."; "Üretim ve dağıtım" başlıklı 5. maddesinde -dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan hâliyle-, "Rafineriler, 04/12/2003 tarih ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu kapsamında alacakları rafinerici lisansı çerçevesinde LPG üretimi yaparlar. Ancak dağıtıcı lisansı sahipleri LPG dağıtım hakkına sahip olur.
Dağıtıcı lisansı sahipleri, kendi mülkiyetlerindeki veya sözleşmelerle oluşturacakları bayilerinin istasyonlarına otogaz LPG dağıtımı, kullanıcılara dökme LPG satış ve ikmali, tüplü LPG dağıtım ve pazarlaması, taşıma, dolum ve depolama faaliyetlerinde bulunabilirler. Dağıtıcılar, otogaz faaliyetine başlayabilmek için öncelikle bu Kanun ile istenen kriterleri sağlayarak tüplü LPG faaliyetini başlatmak ve en az bir dolum tesisini işletmeye almak zorundadır. Dağıtıcılar, başka LPG dağıtıcılarının bayilerine dağıtım yapamazlar.
(...)
Dağıtıcıların yurt içi pazar payı, toplam yurt içi pazarın yüzde kırk beşini geçemez. Dağıtıcı, otogaz LPG faaliyetinde bulunuyorsa kendi işlettiği istasyonlara sübvansiyon ve bayi istasyonlarından farklı uygulama yapamaz. Dağıtıcı, bir adet LPG dolum ve depolama tesisine sahip ise sadece tesislerinin bulunduğu il ile komşu illerde otogaz dağıtım faaliyeti yapabilir."
(...)
Dağıtıcılar birbirleri arasında toptan LPG ticareti yapabilirler."; "Yönetmelik" başlıklı 19. maddesinin birinci fıkrasında, "LPG piyasa faaliyetlerine ilişkin hususlar, bu Kanun'un ilgili maddelerinde yer alan çerçeve ve yetkilendirme dâhilinde Kurul tarafından yürürlüğe konulacak yönetmeliklerle düzenlenir. Bu yönetmelikler Resmî Gazete'de yayımlanır." kurallarına yer verilmiştir.
16/09/2005 tarih ve 25938 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin "Temin ve satışa ilişkin kısıtlamalar ile miktar kısıtlamaları" başlıklı 36. maddesinin üçüncü fıkrası ile dava konusu Yönetmelikle değişik dördüncü fıkrasında, "(...) Dağıtıcıların yurt içi pazar payı, toplam yurt içi pazarın yüzde kırk beşini geçemez.
Yurt içi pazar payının hesabında dağıtıcıların, bir önceki on iki aylık dönemde tüplü LPG, otogaz, dökme LPG satışları ayrı; rafinerici dâhil, LPG otogaz bayilik lisansları hariç, birbirleri arasındaki toptan alım ve satımları ayrı dikkate alınır." kuralları yer almıştır.
HUKUKÎ DEĞERLENDİRME:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426)
İdare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar getirmiş olması gerekmekte olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi zorunludur.
Düzenleyici kurumlar, ilgili bulundukları sektörde düzenleme ve denetleme görevi üstlenmekte olup, bu kuruluşların temel işlevi, toplumsal ve ekonomik yaşamın temel hak ve özgürlükler ile yakından ilişkili alanlarındaki kamusal ve özel kesim etkinliklerini, birtakım kurallar koyarak düzenlemek, konulan kurallara uyulup uyulmadığını izlemek ve denetlemektir. Sıvılaştırılmış petrol gazı (LPG) piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, 4628 ve 5307 sayılı Kanunlarla kendisine tanınan bu yetkiyi Sıvılaştırılmış Petrol Gazları (LPG) Piyasası Lisans Yönetmeliği'ni kabul etmek suretiyle kullandığı görülmektedir.
Yönetmeliğin "Temin ve satışa ilişkin kısıtlamalar ile miktarlar" başlıklı 36. maddesinin üçüncü fıkrasında, LPG dağıtım yetkisine sahip olan dağıtıcıların yurt içi pazar payının, toplam yurt içi pazarın yüzde kırk beşini geçemeyeceği; dava konusu dördüncü fıkrasında ise, yurt içi pazar payının hesabında dağıtıcıların, bir önceki on iki aylık dönemde tüplü LPG, otogaz, dökme LPG satışlarının ayrı; rafinerici dâhil, LPG otogaz bayilik lisansları hariç, birbirleri arasındaki toptan alım ve satımlarının ise ayrı dikkate alınacağı kurallarına yer verilmiştir.
Dava konusu değişiklik öncesinde, Yönetmeliğin 36. maddesinin dördüncü fıkrasında, yurt içi pazar payının hesabında dağıtıcıların aylık bazda tüplü LPG, otogaz, dökme LPG satışları ile temin, ithalat, ihracat ve diğer dağıtıcılar ile yapılan toptan alım ve satımlara yönelik Kurum'a verdikleri beyanların dikkate alınacağı kuralı yer almıştır.
Bu itibarla, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması ve bu faaliyetlerin yürütülmesine ilişkin özel şartlar belirlenmesine yönelik olarak 4628 ve 5307 sayılı Kanunların davalı idareye verdiği yetki kapsamında, dava konusu değişiklik ile, sıvılaştırılmış petrol gazının güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yurt içi pazar payı, toplam yurt içi pazarın yüzde kırk beşini geçemeyecek olan dağıtıcıların yurt içi pazar payının hesaplanmasında uygulamada yaşanabilecek belirsizlik ve aksaklıkların önüne geçilebilmesi ve hesap yönteminin mükerrerliğe yol açmayacak şekilde belirlenmesi amacıyla yapılan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 29/12/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.