Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2017/298 E. , 2018/7565 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/298
Karar No : 2018/7565
Davacı : …
Davalı : …
Vekili :
Davanın Özeti :Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 3 üncü maddesinin 1 inci fıkrasının (e) bendinin, 4 üncü maddesinin 1 inci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin, 6 ncı maddesinin 2 nci fıkrasında yer alan “ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da” ibaresinin, 7 nci maddesinin 1 nci fıkrasında yer alan “ şüphe” ile “ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da” ibarelerinin, Ek-1 de yer alan “Sözleşmeden Kaynaklanan Cezai Şart Tutarı (TL)” ibareli 13 üncü satırın iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi: …
Düşüncesi : Dava konusu düzenlemenin, 7 nci maddesinde yer alan “şüphe” ibaresinin iptali, diğer dava konusu düzenlemeler açısından davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı : …
Düşüncesi : Dava; Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 3. maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinin, 4. maddesinin 1. fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin, 6. maddesinin 2. fıkrasında yer alan “ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da” ibaresinin, 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “şüphe” ile “ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da” ibarelerinin, Ek-1 de yer alan ve “Sözleşmeden Kaynaklanan Cezai Şart Tutarı (TL)” ibareli 13. satırın iptali istemiyle açılmıştır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun "İdarî yaptırımlar ve fesih" başlıklı 103. maddesinin 3. fıkrasında; "Kurum müfettişlerince yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak, oluşabilecek Kurum alacağı tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde, en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü ve Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayıyla altı ayı geçmemek üzere, inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesi, tahsili riske gireceği öngörülen alacakla orantılı olarak durdurulabilir. Altı aylık süre içinde inceleme veya soruşturma sonuçlanmaz ise durdurma kararı kendiliğinden kalkar ve bu tarihten itibaren muaccel olan alacakları ödenmeye devam olunur. Altı aylık süre sonuna kadar ödemesi durdurulan alacaklar ise inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar ödenmez. Ancak, sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel olan alacaklarının her biri için 6183 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin birinci fıkrasının 2 nci ve 3 üncü bentlerinde sayılanlar kapsamında teminat verilmesi hâlinde durdurma kararı bu kararı uygulayan Kurum ünitesi tarafından kaldırılır ve Kurum nezdindeki alacakları ödenir." hükmü yer almıştır.
Dava konusu Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların "Ödemelerin durdurulması yazısının içeriği" başlıklı 7 nci maddesinin 1 nci fıkrasında ise; "İnceleme veya soruşturmayı yürüten müfettiş şüphe, delil, tespit ve bulgularını, sağlık hizmet sunucusunun muaccel ve müeccel alacaklarını, oluşabilecek Kurum alacağı ile tahmini faiz tutarını, idari para cezalarını ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da açıkça belirterek hukuki gerekçeleriyle birlikte tahsilinin riske gireceğini öngördüğü tutarı belirttiği bir yazı tanzim ederek, dayanağı belgelerle birlikte Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına gönderir." düzenlemesi yer almıştır.
Görüldüğü üzere; 5510 sayılı Yasa'nın anılan 103. maddesinde, sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesinin durdurulabilmesi için kurum müfettişlerince yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere dayanılması öngörülmektedir.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 103. maddesine 6552 sayılı Yasa ile eklenen hükümlerin uygulama esaslarının düzenlenmesi amacıyla hazırlanarak yürürlüğe konulan dava konusu düzenlemede yer alan "şüphe" ibaresinin hukuken geçerli bir tespit olarak kabulüne olanak bulunmadığı, söz konusu ibarenin anılan Yasa hükmüne aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Dava konusu diğer düzenlemelerin ise sosyal güvenlik sisteminin ihtiyaç duyduğu sınırlı kaynakların yersiz ödemeler için kullanılmasının önlenmesi amacını taşıdığı ve üst normlara uygun olduğu anlaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 7. maddesinin 1. fıkrasında yer alan “şüphe” ibaresinin iptali gerektiği, söz konusu Esasların dava konusu diğer kısımları yönünden ise davanın reddinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesince tetkik hakiminin açıklamaları dinlenildikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
Davalı idarenin süre aşımına ilişkin itirazı yerinde görülmeyerek işin esasının incelenmesine geçilmiştir.
Dava, Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 3 üncü maddesinin 1 inci fıkrasının (e) bendinin, 4 üncü maddesinin 1 inci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin, 6 ncı maddesinin 2 nci fıkrasında yer alan “ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da” ibaresinin, 7 nci maddesinin 1 nci fıkrasında yer alan “ şüphe” ile “ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da” ibarelerinin, Ek-1 de yer alan “Sözleşmeden Kaynaklanan Cezai Şart Tutarı (TL)” ibareli 13 üncü satırın iptali istemiyle açılmıştır.
Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 3 üncü maddesinin 1 inci fıkrasının (e) bendinin iptali istemine ilişkin olarak,
Dava konusu düzenlemenin 3 üncü maddesi; "MADDE 3– (1) Müfettişlerin, sağlık hizmet sunucuları ile ilgili yürüttükleri inceleme veya soruşturma esnasında;
a)Sağlık hizmeti sunulmadığı halde sağlık hizmetinin fatura edildiği,
b)Faturanın veya faturaya dayanak oluşturan belgelerin, gerçeğe aykırı olarak düzenlendiği,
c)Kanunun 64 üncü maddesi gereğince kapsam dışı tutulan sağlık hizmetlerinin, kapsam içinde olan sağlık hizmetleri gibi gösterildiği,
ç)Sağlık hizmetlerine hak kazanmayan kişilere, sağlık hizmeti sunularak Kuruma fatura edildiği,
d)Kanunun 73 üncü maddesi gereğince belirlenen tavanın üzerinde ilave ücret alındığı,
e)Sağlık hizmeti satın alınmasına ilişkin sözleşmelerde belirtilen hükümlere aykırı davranıldığı,
hususlarında tespitlerinin bulunması, Kurumu zarara uğrattığı anlaşılan sağlık hizmeti sunucularının bu eylem ve fiilleri nedeniyle oluşan ve oluşabilecek Kurum alacağının tahsilinin riske gireceğini öngörmeleri halinde, inceleme veya soruşturmanın her aşamasında toplanabilen delil ve bulgular çerçevesinde sağlık hizmet sunucularına yapılacak ödemelerin riske gireceği öngörülen alacakla orantılı olarak durdurulmasını, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığından yazılı olarak talep edebilirler." şeklinde düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, 5510 sayılı Kanunun 103. maddesi ile 96. maddesinde sözleşmeye bağlı olarak ceza verileceğine ilişkin bir hüküm bulunmamasına rağmen Kanun maddeleri aşılarak sözleşme kurallarına aykırı davranılmasının kurum zararı olarak kabul edilmesinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, düzenlemenin 5510 sayılı Kanun'un 73 ve 103 üncü maddelerine uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 73 üncü maddesinde; bu Kanuna göre sağlık hizmetlerinin, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanacağı hususu düzenlenmiştir.
Kanun'un "İdari yaptırımlar ve fesih" başlıklı 103 üncü maddesinin 1 inci fıkrasında; "Kurumca yapılan inceleme neticesinde;
a) Sağlık hizmeti sunulmadığı halde sağlık hizmetini fatura ettiği,
b) Faturayı veya faturaya dayanak oluşturan belgeleri, gerçeğe aykırı olarak düzenlediği,
c) 64 üncü madde gereğince kapsam dışı tutulan sağlık hizmetlerini, kapsam içinde olan sağlık hizmetleri gibi gösterdiği,
d) Sağlık hizmetlerine hak kazanmayan kişilere, sağlık hizmeti sunarak Kuruma fatura ettiği,
e) 73 üncü madde gereğince belirlenen tavanın üzerinde ilave ücret aldığı,
tespit edilen sağlık hizmeti sunucuları hakkında genel hükümlere göre takip yapılır. Bu fiiller nedeniyle Kurumun yersiz ödediği tutar 96 ncı maddeye göre geri alınır. Ayrıca bu fiilleri işleyen veya sağlık hizmeti satın alınmasına ilişkin sözleşmelerde belirtilen hükümlere aykırı davrandığı tespit edilen sağlık hizmeti sunucularının Kurum ile yaptıkları sözleşmeleri feshedilebilir ve Kurumca belirlenecek süre içinde tekrar sözleşme yapılmaz.
71 inci maddede yer alan kimlik tespiti yükümlülüğünü yapmayan ve bu nedenle bir başka kişiye sağlık hizmeti sunulması nedeniyle Kurumun zarara uğramasına sebebiyet veren sağlık hizmeti sunucularından uğranılan zarar geri alınır." düzenlemesi yer almaktadır.
Aynı maddenin, 10/9/2014 tarihli 6552 sayılı Kanunun 54'üncü maddesi ile eklenen 4 üncü fıkrasında ise "Kurum tarafından sözleşmesi feshedilmiş sağlık hizmeti sunucusuyla feshe neden olan fiillere bağlı olarak oluşan Kurum alacakları tahsil edilmeden ve fesih süresi tamamlanmadan yeni bir sözleşme yapılmaz. Söz konusu sağlık hizmeti sunucusunun devri hâlinde ise feshe neden olan Kurum alacakları tahsil edilmeden ve en az bir yıllık fesih süresi geçmeden devralan sağlık hizmeti sunucusu ile sözleşme yapılmaz. Sözleşme yapılmayan veya sözleşmesi feshedilen sağlık hizmeti sunucusunun muayene ve işlemlere ilişkin fatura bedelleri ödenmez." hükmü yer almaktadır.
Sosyal Güvenlik Kurumu Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmelerinin/Protokollerinin Hazırlanması ve Akdedilmesine İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin 7. fıkrasında, sözleşmelerde/protokollerde, ceza koşulu ve/veya fesih gerektiren fiiller, fesih uygulama kriterleri ve sözleşme/protokol yapılmayacak sürelere yer verilebiliceği açıkça düzenlenmiştir.
5510 sayılı Kanun uyarınca sağlık hizmetlerinin sunumu, sağlık hizmet sunucuları ile Kurum arasında yapılan sözleşmeler yoluyla yürütülmekte olup, Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularında Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinde hizmetin sürekliliğinin sağlanması amacıyla uyulması gereken kuralların belirlenmesi ve bu kurallara uyulmaması halinde uygulanacak yaptırımların belirlenmesinin tabii olduğu, sağlık hizmeti satın alınmasına ilişkin sözleşmelerde öngörülen kurallara aykırı davranışların da Kurumu zarara uğratabileceği dikkate alındığında, sözleşmeye aykırı davranışlar nedeniyle şartları da gerçekleşmişse SHS'lerin alacaklarının durdurulabileceğine ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 4 üncü maddesinin 1 inci fıkrasının (a) ve (b) bentlerinin iptali istemine ilişkin olarak,
Kurum alacağının tahsilini riske sokan haller başlıklı dava konusu madde, "MADDE 4– (1) Müfettişlikçe, inceleme ve soruşturma esnasında Kurum zararı tespit edilmesi veya öngörülmesi halinde;
a)Tespit edilen ve öngörülen Kurum zararının; sağlık hizmet sunucusunun ödemesinin durdurulmasının talep edildiği tarihten önceki altı aylık muaccel veya müeccel alacaklarına ait fatura ortalamasının % 5’inden fazla olması,
b)İnceleme veya soruşturma esnasında Kurum zararına sebep olan fiillerin incelenebilen dönemlerin dışındaki dönemlerde de gerçekleştiğine dair emarelerin bulunması,
... gibi hallerin bir veya birkaçı Kurum alacağının riske girdiği haller olarak değerlendirilir." şeklinde düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, (a) bendinde belirlenen oranın çok düşük olduğu, (b) bendinin ise hukuki belirsizlik içerdiğinden iptali gerektiği ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, dava konusu düzenlemenin 5510 sayılı Kanunun 103 üncü maddesine uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
… Mahkemesinin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararında da belirtildiği üzere, 5510 sayılı Kanun, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortasından yararlanacak kişileri ve sağlanacak haklarını, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemektedir. Anılan Kanunun 73. maddesinde sağlık hizmeti sağlama yöntemi düzenlenmektedir. Buna göre, 5510 sayılı Kanun’a göre sağlık hizmetleri, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanır.
Kanunun 103. maddesinde, idari yaptırımlar ve fesih konuları düzenlenmektedir. Söz konusu maddeye, Kanun’un 54. maddesiyle eklenen üçüncü fıkrada, Kurum müfettişlerince yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak oluşabilecek Kurum alacağının tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde, en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü ve Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayıyla altı ayı geçmemek üzere, inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar sağlık hizmeti sunucusunun SGK nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesinin, tahsili riske gireceği öngörülen alacakla orantılı olarak durdurulabileceği hüküm altına alınmıştır.
Altı aylık süre içinde inceleme veya soruşturma sonuçlanmaz ise durdurma kararının kendiliğinden kalkacağı ve bu tarihten itibaren muaccel olan alacakların ödenmeye devam olunacağı, altı aylık süre sonuna kadar ödenmesi durdurulan alacakların ise inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar ödenmeyeceği belirtilmiştir. Fıkranın son cümlesinde, sağlık hizmeti sunucusunun SGK nezdindeki muaccel olan alacaklarının her biri için 6183 sayılı Kanun’un 10. maddesinin birinci fıkrasının (2) ve (3) numaralı bentlerinde sayılanlar kapsamında teminat verilmesi hâlinde durdurma kararının bu kararı uygulayan SGK ünitesi tarafından kaldırılması ve SGK nezdindeki alacaklarının ödenmesi öngörülmüştür.
Hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri, hukuk devletinin önkoşullarındandır. Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir. Bu bakımdan, kanunun metni, bireylerin, gerektiğinde hukuki yardım almak suretiyle, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Dolayısıyla, uygulanması öncesinde kanunun, muhtemel etki ve sonuçlarının yeterli derecede öngörülebilir olması gereklidir.
Sağlık hizmeti sunucusunun alacağının ödenmesinin durdurulması tedbiri, SGK müfettişlerince yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak Kurum alacağının tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde uygulanabilecektir. Dolayısıyla durdurma kararının alınabilmesi için müfettişlerce Kurumun zarara uğratıldığı yolunda somut olgulara dayanan tespitlerin yapılmış olması ve bu alacağın tahsilinin riske gireceğine ilişkin ciddi karinelerin bulunması şartlarının bir arada gerçekleşmesi gerekir.
Ayrıca alacağın ödenmesinin durdurulması tedbirinin, inceleme veya soruşturmayı yapan müfettişin dışında en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü alındıktan sonra Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayıyla uygulanması öngörülmek suretiyle tedbirin uygulanması için gereken koşulların oluşup oluşmadığı hususunun SGK içinden de bir denetim süzgecinden geçirilmesi temin edilmiştir.
Durdurma kararının, soruşturma konusu alacak dışındaki diğer alacaklar yönünden en fazla altı ay süreyle uygulanabileceği kurala bağlanmış ve bu süre içinde inceleme veya soruşturma sonuçlanmaz ise bu alacaklar yönünden durdurma kararının kendiliğinden kalkması, bu tarihten itibaren muaccel olan alacakların ödenmeye devam olunması öngörülmüştür. Ödenmesi durdurulan alacağın, tahsilinin riske gireceği öngörülen alacakla orantılı olması gerektiği de açık bir biçimde ifade edilmiştir.
Öte yandan, sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel alacaklarının her biri için 6183 sayılı Kanunun 10. maddesinin birinci fıkrasının (2) ve (3) numaralı bentlerinde sayılanlar kapsamında teminat verilmesi hâlinde durdurma kararının bu kararı uygulayan Kurum ünitesi tarafından kaldırılması ve Kurum nezdindeki alacaklarının ödenmesi kurala bağlanmıştır.
Bütün bu hususlar dikkate alındığında, sağlık hizmeti sunucusunun alacaklarının ödenmesinin durdurulması tedbirinin uygulanabilmesi için gereken koşulların 5510 sayılı Kanunda ve dava konusu düzenleyici işlemde açık, net ve anlaşılır bir biçimde düzenlendiği, sağlık hizmet suucularına, olağanüstü ve katlanılamaz bir yük yüklenmediği, düzenlemenin üst norma ve hukuka uygun olduğu anlaşılmaktadır.
Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 6 ncı maddesinin 2 nci fıkrasında yer alan “ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da” ibaresi, 7 nci maddesinin 1 nci fıkrasında yer alan “ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da” ibareleri, Ek-1 de yer alan “Sözleşmeden Kaynaklanan Cezai Şart Tutarı (TL)” ibareli 13 üncü satırının iptali istemine ilişkin olarak,
Davacı tarafından, 5510 sayılı Kanunun 103. maddesi ile 96. maddesinde sözleşmeye bağlı olarak ceza verileceğine ilişkin bir hüküm bulunmamasına rağmen Kanun maddeleri aşılarak sözleşme ile cezai işlem uygulanmaya çalışıldığı, oysa bu durumun, Anayasanın 35 maddesinde belirtilen mülkiyet hakkına ve 38. maddesinde belirtilen, "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." hükmüne aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, düzenlemenin 5510 sayılı Kanunun 73 ve 103 üncü maddelerine uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
İdarenin, bir yargı kararına gerek olmaksızın yasaların açıkça verdiği yetkiye dayanarak, idare hukuku’na özgü yöntemlerle, doğrudan doğruya bir işlemi ile uyguladığı idari tedbirlere ve cezalara idari yaptırım denmektedir. Devletin egemenlik hakkına dayanarak uyguladığı idari yaptırımların amacı, kamu düzenini sağlamak ve idari faaliyetlerin etkinliğini gerçekleştirmektir.
Kabahatler Kanununun 2. maddesinde “Kabahat" deyiminden Kanun’nun, karşılığında idari yaptırım uygulanmasını öngördüğü haksızlık anlaşılır. Yine Kanunun 16. maddesinde Kabahatler karşılığında uygulanacak olan idari yaptırımların türlerini idari para cezası ve diğer idari tedbirler olduğu ifade edilmiştir.
6098 sayılı Türk Borçlar Kanunununun "ceza koşulu" başlığı altında düzenlenen 179. maddesinde, "Bir sözleşmenin hiç veya gereği gibi ifa edilmemesi durumu için bir ceza kararlaştırılmışsa, aksi anlaşılmadıkça alacaklı, ya borcun ya da cezanın ifasını isteyebilir." ifadesi yer almaktadır. Buna göre, asıl borca dair olarak yapılan ek bir anlaşma olan ceza koşulunda borçlu, borcunu hiç veya gereği gibi ifa etmemiş olması halinde alacaklıya karşı teminat niteliğinde bir edimi yerine getireceği taahhüdünde bulunmaktadır. Ceza koşulunun amacı, tarafların sözleşmede öngörülen edimin yerine getirmelerini sağlamaktır.
Bu itibarla her ne kadar ceza koşulu ve idari yaptırım, doğurduğu sonuçlar yönünden benzer gözüküyor olsa da amaçları ve nitelikleri birbirinden farklıdır.
5510 sayılı Kanunun 73. maddesinin 1. fıkrasında, sağlık hizmetlerinin, SGK ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla veya bu Yasa hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi yoluyla sağlanması yöntemi benimsenmiştir.
Kanunun 103. maddesinde, yapılan incelemenin sonucuna göre, SGK'na, genel hükümlere göre takibe girişilmesini gerektiren fiilleri işleyen veya sağlık hizmeti satın alınmasına ilişkin sözleşmelerde belirtilen hükümlere aykırı davrandığı tespit edilen sağlık hizmeti sunucularının sözleşmelerini feshedilebilme ve belirleyeceği süreyle sözleşme yasağı getirme yetkisi verilmiştir.
Sosyal Güvenlik Kurumu Özel Sağlık Hizmeti Sunucularında Sağlık Hizmeti Satın Alım Sözleşmesinde öngörülen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi halinde uygulanacak olan cezalar, idari yaptırım niteliğinde olmadığından, sözleşmede öngörülen cezalara ilişkin yasayla düzenlemesi kuralının uygulanmasına gerek bulunmamaktadır.
Sözleşmelerde ceza koşulunu gerektirir fiil ve hallerin açıkça belirlenmesi, ceza miktarlarının fiillerin ağırlığına göre kademelendirilmesi kaydıyla sözleşmede cezai şart belirlenmesinde ve dava konusu Usul ve Esaslarda da bu cezai şartlara atıfla kamu alacağını güvence altına alacak düzenlemeler yapılmasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 7 nci maddesinin 1 nci fıkrasında yer alan “ şüphe” ibaresinin iptali istemine ilişkin olarak;
Dava konusu düzenlemenin "Ödemelerin durdurulması yazısının içeriği" başlıklı 7 nci maddesinin 1 nci fıkrası; "İnceleme veya soruşturmayı yürüten müfettiş şüphe, delil, tespit ve bulgularını, sağlık hizmet sunucusunun muaccel ve müeccel alacaklarını, oluşabilecek Kurum alacağı ile tahmini faiz tutarını, idari para cezalarını ve sağlık hizmeti sunucusu ile yapılan sözleşmeden kaynaklanan cezai şartları da açıkça belirterek hukuki gerekçeleriyle birlikte tahsilinin riske gireceğini öngördüğü tutarı belirttiği bir yazı tanzim ederek, dayanağı belgelerle birlikte Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına gönderir." şeklinde düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, madde metninde geçen "şüphe" ibaresine 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu'nun 103 üncü maddesine yer verilmediği bu yönüyle düzenlemenin hukuka aykırı olduğu iddia edilmektedir.
5510 sayılı Kanun'un "İdarî yaptırımlar ve fesih" başlıklı 103 üncü maddesinin 3 üncü fıkrasında; "Kurum müfettişlerince yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak, oluşabilecek Kurum alacağı tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde, en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü ve Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayıyla altı ayı geçmemek üzere, inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesi, tahsili riske gireceği öngörülen alacakla orantılı olarak durdurulabilir. Altı aylık süre içinde inceleme veya soruşturma sonuçlanmaz ise durdurma kararı kendiliğinden kalkar ve bu tarihten itibaren muaccel olan alacakları ödenmeye devam olunur. Altı aylık süre sonuna kadar ödemesi durdurulan alacaklar ise inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar ödenmez. Ancak, sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel olan alacaklarının her biri için 6183 sayılı Kanunun 10 uncu maddesinin birinci fıkrasının 2 nci ve 3 üncü bentlerinde sayılanlar kapsamında teminat verilmesi hâlinde durdurma kararı bu kararı uygulayan Kurum ünitesi tarafından kaldırılır ve Kurum nezdindeki alacakları ödenir." hükmü yer almaktadır.
Kanun'da, kurum müfettişlerince yapılacak inceleme veya soruşturma esnasında yapılacak tespitlere bağlı olarak tahsili riskli hale gelme ihtimali olan kurum alacağının güvenceye alınması amaçlanmaktadır.
Konuya ilişkin … Mahkemesinin … tarih ve E: …, K: … sayılı kararında; "Sağlık hizmeti sunucusunun alacağının ödenmesinin durdurulması tedbiri, SGK müfettişlerince yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak Kurum alacağının tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde uygulanabilecektir. Dolayısıyla durdurma kararının alınabilmesi için müfettişlerce Kurumun zarara uğratıldığı yolunda somut olgulara dayanan tespitlerin yapılmış olması ve bu alacağın tahsilinin riske gireceğine ilişkin ciddi karinelerin bulunması şartlarının bir arada gerçekleşmesi gerekir... Bütün bu hususlar dikkate alındığında, sağlık hizmeti sunucusunun alacaklarının ödenmesinin durdurulması tedbirinin uygulanabilmesi için gereken koşulların kanunda açık, net ve anlaşılır bir biçimde düzenlendiği ve Kanun’un, malikin menfaatlerini tamamen gözardı etmediği, malikin haklarının korunması açısından da yeterli güvenceler içerdiği anlaşılmaktadır. Tedbirin uygulanması için gereken koşullar bir arada değerlendirildiğinde, malike, olağanüstü ve katlanılamaz bir yük yüklenmediği ve sağlık hizmeti sunucularının alacaklarının ödenmesinin durdurulması tedbirinin açıkça ölçüsüz olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır." denilerek 5510 sayılı Kanun'un 103'üncü maddesinin üçüncü fıkrasına yönelik Anayasaya aykırılık iddiaları reddedilmiştir.
Dava konusu düzenleme, 5510 sayılı Kanun'un 103 üncü maddesinin üçüncü fıkrasına dayanılarak düzenlenmiştir. Hukukumuzda idarenin düzenleme yetkisi konu bakımından sınırlandırılmamıştır. İdareler bir kanuna dayanmak ve kanunlara ve varsa düzenleyici işlemin bir üst normuna uygun olmak şartıyla düzenleme yapabilmektedir.
Düzenlemenin dayanağı Kanun maddesinde, yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak, oluşabilecek Kurum alacağı tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde, en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü ve Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayıyla altı ayı geçmemek üzere, inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesi, tahsili riske gireceği öngörülen alacakla orantılı olarak durdurulabileceği düzenlenmiş olup, dava konusu düzenlemede yer alan "şüphe" ibaresinin hukuken geçerli bir tespit olarak nitelendirilmeyeceği, bu yönüyle 5510 sayılı Kanun'un 103 üncü maddesini aşar şekilde yapılan dava konusu düzenlemenin hukuka aykırı olduğu anlaşılmaktadır.
Davacının, dava konusu düzenlemenin Resmî Gazete'de yayımlanma zorunluluğuna uyulmadığı iddiasına ilişkin olarak 5502 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanununun "Yönetmelik ve tebliğler" başlıklı 41. maddesinin son fıkrasında "Kurum, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetlerin uygulanmasına ilişkin hususları duyurmak amacıyla tebliğ çıkarmaya yetkilidir. Kurum dışındaki gerçek ve tüzel kişileri ilgilendiren tebliğler, Resmi Gazetede yayımlanır." hükmüne yer verilerek, Kuruma, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetlerle ilgili olarak çıkardığı tebliğlerden Kurum dışındaki kişileri ilgilendirenlerin Resmî Gazete'de yayımlanması zorunlu kılınmıştır. 5502 sayılı Kanunun 41. maddesinde sayılanlar dışında olan adsız düzenleyici işlem mahiyetindeki dava konusu usul ve esasların, Resmî Gazete'de yayımlanması zorunlu olmadığından, Kurum internet sayfasında yayımlanmasının hukuka aykırı olmadığı anlaşılmaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Sağlık Hizmet Sunucularının Ödemelerinin Durdurulmasına İlişkin Usul ve Esasların 7 nci maddesinin 1 nci fıkrasında yer alan “şüphe” ibaresinin İPTALİNE, dava konusu diğer düzenlemeler açısından davanın REDDİNE, aşağıda dökümü yapılan yargılama giderlerinin … TL'lik kısmının davacı üzerinde bırakılmasına, … TL'lik kısmının davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen … TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, bu kararın tebliğ tarihinden itibaren 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 15/11/2018 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.