Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2017/3792 E. , 2021/3875 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/3792
Karar No : 2021/3875
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Yapı Malzemeleri İnşaat Taşımacılık Gıda Turizm Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Büyükşehir Belediye Başkanlığı
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararının, temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Servis taşımacılığı işi yapan davacı şirket tarafından, İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Koordinasyon Merkezi'nin 11.02.2016 tarih ve 2016/2-8 sayılı UKOME kararının ve eki Yönergenin şekil, yetki ve görev aşımı sebebiyle, yine Yönergenin 5. maddesinin ğ, h, l, o, ö bentleri ve 6. maddesinin 7. bendi ve 7. maddesinin 1.c bendi, geçici 2. maddesinin 5. ve 6. bentleri ile Yönergede yer alan idari yaptırım cetveline ilişkin kısımlarının iptali istenilmektedir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararı ile dava konusu edilen UKOME kararıyla, tüm İstanbul ilçelerini birlikte içine alacak şekilde belirli ve periyodik olarak aynı güzergahı aynı yolcular ve aynı zaman aralığında kullanan ve tüm servisler arasında kullanım oranı %90 ile en yüksek olan öğrenci ve personel (kamu kurum kuruluşları ve özel sektör) servislerini kapsayan bir düzenleme yapılmış olmasına rağmen, bu ilçe belediye başkanlıklarının veya görevlendirecekleri bir üyenin kendi belediyelerini ilgilendiren bu konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak alınmadıkları görüldüğünden, başka bir ifade ile komisyon oluşumunda ilçe belediye başkanları veya görevlendirecekleri bir üyenin yer almadığı görüldüğünden, usulüne uygun oluşturulmayan komisyonda alınan dava konusu İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Ulaşım Koordinasyon Merkezi'nin 11.02.2016 tarih ve 2016/2-8 sayılı UKOME kararı ile bu karar ile kabul edilen Yönergede hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararıyla; 11.02.2016 tarih ve 2016/2-8 sayılı UKOME kararı ile kabul edilen Öğrenci ve Personel Servis Taşımacılığı Yönergesinin, 27.04.2016 tarih ve 2016/3-13 sayılı UKOME kararı ile revize
edildiği ve Yönergenin 13. maddesinde yer alan "İş bu yönerge İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından süre ve bedeller ile ilgili maddeleri onaylandıktan sonra mahalli bir gazetede yayımlandığı tarihten itibaren yürürlüğe girer" hükmü uyarınca söz konusu süre ve bedeller ile ilgili maddelerin İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanarak mahalli gazetede yayımı üzerine revize edilmiş haliyle Yönergenin yürürlüğe girdiğinin anlaşıldığı; bu durumda; dava konusu Yönergenin onay ve yayımlanması işlemlerinin dava açma (12.04.2016) tarihi itibariyle tamamlanmadığı, dolayısıyla anılan tarih itibariyle yönergenin yürürlüğe girmediği, yürürüğe girmediği anlaşılan Yönergenin kişilerin hukuki durumunda da değişiklik yapabilme olanağının bulunmadığı, sonuçta ortada idari davaya konu kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem bulunmadığı anlaşıldığından, esasını inceleme olanağı bulunmayan davanın incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekirken, davanın esası incelenerek dava konusu işlemin şekil unsuru yönünden iptaline ilişkin mahkeme kararında hukuki isabet görülmediği gerekçesiyle davalının istinaf isteminin kabulüne, … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının kaldırılmasına ve davanın incelenmeksizin reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : UKOME'nin Yönerge Çıkarma yetkisinin bulunmayıp, bu yetkinin belediye meclisine ait olduğu; dava konusu yönergenin derhal yürürlüğe girdiği ve Yönerge uyarınca işlemde tesis edildiği; işin esasının incelenmesi gerektiği öne sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : İstemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'NUN DÜŞÜNCESİ : Temyize konu kararın bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davalı İstanbul Büyükşehir Belediyesi UKOME tarafından 11.02.2006 gününde alınan karar ile karara ekli Öğrenci ve Personel Servis Taşımacılığı Yönergesinin Kabulüne ve Yönerge içindeki ücret ve sürelere ilişkin bölümlerinin İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisince karara bağlanmasını müteakip Yönergenin yürürlüğe girmesine karar verilmiştir.
UKOME kararı ile kabul edilen Öğrenci ve Personel Servis Taşımacılığı Yönergesinin dava konusu edilen maddelerinde servis taşımacılarının çalışma şekil şartlarının belirlendiği ve yaptırımların düzenlendiği; ayrıca dava konusu edilmeyen ücrete ilişkin bölümlerinde ise, ücretlerin meclisçe belirleneceği kurala bağlanmıştır. Yönergenin "Yürürlük" başlığını taşıyan 13. maddesinde de "İş bu yönerge İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi tarafından süre ve bedelle ilgili maddeleri onaylandıktan sonra mahalli bir gazetede yayınlandığı tarihten itibaren yürürlüğe girer" şeklinde düzenleme yapılmıştır.
… gün ve … sayılı İstanbul Büyükşehir Belediye Meclisi kararı ile de Yönergenin çeşitli maddelerinde yer verilen, taşımacılık kartı bedeli, devir işlem bedeli, güzergah kullanım izin bedeli ile ödenme şekli belirlenerek, Yönergedeki diğer şartlar geçerli olmak üzere yönerge uygun bulunmuştur.
Davacı tarafından, Yönergenin ücret dışındaki ve çalışma esasları ile yaptırımlara ilişkin bir kısım maddelerinin iptali ve UKOME kararının da yetki ve şekil yönünden iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5393 Sayılı Belediye Kanununun 18/m maddesinde; belediye tarafından çıkartılacak yönetmelikleri kabul etmek belediye meclisinin görevleri arasında sayılmış 5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 12. maddesinin 3. fıkrasında büyükşehir ilçe ve ilk kademe meclisleri ile bunların çalışma usul ve esaslarına ilişkin diğer hususlarda Belediye Kanunu hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir.
5216 Sayılı Büyükşehir Belediye Kanunun 7. maddesinin (f) bendinde ise; "Büyükşehir ulaşım ana plânını yapmak veya yaptırmak ve uygulamak; ulaşım ve toplu taşıma hizmetlerini plânlamak ve koordinasyonu sağlamak; kara, deniz, su ve demiryolu üzerinde işletilen her türlü servis ve toplu taşıma araçları ile taksi sayılarını, bilet ücret ve tarifelerini, zaman ve güzergâhlarını belirlemek; durak yerleri ile karayolu, yol, cadde, sokak, meydan ve benzeri yerler üzerinde araç park yerlerini tespit etmek ve işletmek, işlettirmek veya kiraya vermek; kanunların belediyelere verdiği trafik düzenlemesinin gerektirdiği bütün işleri yürütmek." büyükşehir belediyelerinin görev ve yetkileri arasında sayılmış, 9. maddesinde; "Büyükşehir içindeki kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla, büyükşehir belediye başkanı ya da görevlendirdiği kişinin başkanlığında, yönetmelikle belirlenecek kamu kurum ve kuruluş temsilcilerinin katılacağı ulaşım koordinasyon merkezi kurulur. Büyükşehir ilçe ve ilk kademe belediye başkanları kendi belediyesini ilgilendiren konuların görüşülmesinde koordinasyon merkezlerine üye olarak katılırlar. Ulaşım koordinasyon merkezi toplantılarına ayrıca gündemdeki konularla ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının (oda üst kuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun) temsilcileri de davet edilerek görüşleri alınır.
Bu Kanun ile büyükşehir belediyesine verilen trafik hizmetlerini plânlama, koordinasyon ve güzergâh belirlemesi ile taksi, dolmuş ve servis araçlarının durak ve araç park yerleri ile sayısının tespitine ilişkin yetkiler ile büyükşehir sınırları dahilinde il trafik komisyonunun yetkileri ulaşım koordinasyon merkezi tarafından kullanılır.
UKOME kararı, büyükşehir belediye başkanının onayı ile yürürlüğe girer" hükmüne yer verilmiştir.
2464 Sayılı Belediye Gelirleri Kanununun 97. maddesinde "Belediyeler bu Kanunda harç veya katılma payı konusu yapılmayan ve ilgililerin isteğine bağlı olarak ifa edecekleri her türlü hizmet (...) için belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre ücret almaya yetkilidir. Belediye'ye tekel olarak verilmiş işler kendi özel hükümlerine tabidir" hükmü yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda yer verilen düzenlemelerin birlikte değerlendirilmesinden; ulaşım, toplu taşıma ve trafik konularında yönlendirici karar alma, planlama yapma, koordinasyon sağlama, gereken tesisleri kurup kurdurma yetkisi doğrultusunda UKOME'nin gerek genel karar alma gerekse yönerge - yönetmelik gibi isimlerle düzenleyici işlem tesis etme yetkisi bulunmakta ise de; toplu taşıma hizmetine katılma konusunda özel kişilerin isteğine bırakılan hizmete ait bedelin ve ücretin belirlenmesi, parasal yükümlülük getirilmesi gibi düzenleyici işlem (yönerge - yönetmelik) tesis etme yetkisi belediye meclisine ait bulunmaktadır.
Bu itibarla; dava konusu UKOME kararı ile kabul edilen Yönerge ile ücret dışındaki çalışma şekil şartlarına ilişkin düzenleme yapıldığı, ücrete ilişkin belirlemenin meclise bırakıldığı ve bilahare meclis tarafından yapıldığı görülmekle UKOME kararı ve Yönergede yetki yönünden bir hukuka ayrılılık bulunmamaktadır.
Öte yandan; dava konusu işlemlerin doğrudan ilçe belediyelerini ilgilendirmemesi sebebiyle dava konusu UKOME kararı alınırken ilçe belediyelerinin katılmasına gerek bulunmamakla işlemde şekil yönünden bir hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Davaya konu işlemlerin yürürlüğe girip girmediği hususuna gelince;
Yukarıda yer verilen yasa hükmü uyarınca UKOME kararları Büyükşehir Belediye Başkanlarının onayı ile yürürlüğe girmekte olup; yürürlük şartı olarak yasa koyucu tarafından başka bir şart öngörülmemiştir.
Bu hale göre idarenin yasa hükmü hilafına bir yürürlük şartı getirmesi halinde UKOME kararının yürürlük kazanmadığını söylemek mümkün olmayacak; başkanca onaylanmış UKOME kararı hukuk dünyasında varlık kazanarak yürürlüğe girmiş olacaktır. Dolayısıyla uygulama işlemi aranmaksızın ilgilileri tarafından dava konusu edilebilecektir.
Olayda; UKOME kararının ve kararla kabul edilen düzenlemelerin yasa uyarınca bulunması gereken yürürlük şartını (başkan onayı) taşıyıp taşımadığı araştırılmaksızın karar verildiği açık olup; yasa ile belirlenen yürürlük şartı dışında, dava konusu edilmeyen maddelere yönelik, meclise bırakılan hususlarla ilgili karar alınmasını müteakip yürürlük kazanacağı yönündeki değerlendirmede hukuki isabet görülmemiştir.
Kaldı ki; dava devam ederken, meclisçe; yönerge ile meclise bırakılan hususlarla ilgili karar alınarak dava konusu edilmeyen maddelerle ilgili yetki sorunu da giderilmiştir.
Bu durumda; UKOME kararının yürürlük şartı olarak meclisten onay alınması gerektiği yönündeki kararlar UKOME'nin yetki, görev ve çalışma esaslarının belirlendiği 5216 sayılı yasanın 9. maddesine aykırılık teşkil edeceğinden; başkan dışında başkaca bir makamın onayının alınması gerektiği gerekçesiyle; dava konusu kararın yürürlüğe girmediğinin kabulü ile verilen mahkeme kararında hukuki isabet görülmemiş olup, yasal yürürlük şartının araştırılmadığı görüldüğünden kararın eksik incelemeye dayalı olduğu değerlendirilmiştir.
Öte yandan kararın başkanca onaylanıp onaylanmadığı anlaşılmamakla dava konusu kararın başkanca onaylanmamış olduğunun tespiti halinde kararın yürürlüğe girmediğinin kabulü gerekmekle birlikte onaylanmış olması halinde yürürlük şartını sağlayan işlemin esasının inceleneceği tabidir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan temyiz isteminin kabulüne,
2. … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … gün ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 16/09/2021 tarihinde kesin olarak oyçokluğu ile karar verildi.
KARŞI OY:
(X)- UKOME'ce çıkartılan Yönergede, UKOME' nin yetkisi dahilinde olan konuların düzenlenmesi, Tarifeler kısmının ise yetkili Büyükşehir Belediye Meclisince karar bağlanması sonrası Yönergenin tümüyle yürürlüğe gireceği tarih olarak belirlenmesinin UKOME nin yetkisi dahilinde olduğunun kabulü gerekmektedir.
Bu itibarla yürürlük şartı olarak başkan onayının araştırılması gerektiğine dair sayın çoğunluk kararına katılmakla birlikte, dava konusu edilmeyen ücretler kısmının belediye meclis kararından önce başkanca onaylanması ile başkaca bir yürürlük tarihi belirlenmesine mahal olmadan hemen yürürlüğe gireceğine ilişkin gerekçeye katılmadığımızdan karara gerekçe yönünden kısmen katılmıyorum.
Buna göre; Dairemizin esas itibariyle bizim de katıldığımız çoğunluk görüşünde belirtildiği gibi, uyuşmazlık konusu olayda temyize konu kararda belirtilen davanın erken açıldığına ilişkin değerlendirmenin sonuca etkili olmadığı görülmekle yalnız büyükşehir belediye başkanının onayının, meclis kararı sonrası başkan onayı önce olsa bile UKOME kararında kararlaştırıldığı gibi meclis kararından sonra yürürlüğe gireceğinden ve dosyada meclis kararı bulunduğundan sadece başkan onayı yönünden araştırılmasına ilişkin bozma gerekçesine katılıyorum.