Danıştay 2. Daire Başkanlığı 2017/4097 E. , 2021/5301 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/4097
Karar No : 2021/5301
DAVACI : ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALILAR : 1- ... Bakanlığı
VEKİLİ : I. Hukuk Müşaviri Yrd. V. ...
2- ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU : Van Büyükşehir Belediye Başkanlığında teknik hizmetler sınıfında ekonomist olarak görev yapmakta olan ve 1. derece şube müdürlüğü kadrosu için yapılacak görevde yükselme sınavına katılmak için başvuruda bulunan davacı tarafından, söz konusu sınava kabul edilmemesine ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün ... günlü, ... sayılı işlemine karşı yapılan itirazın zımnen reddine ilişkin işlem ile işleme dayanak olarak gösterilen 04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : İktisat Fakültesinden mezun olduğu; 09/02/1994 tarihinde Van Belediye Başkanlığında göreve başladığı, 2010 yılından beri teknik hizmetler sınıfında "Ekonomist" kadrosunda görev yaptığı, Van Büyükşehir Belediye Başkanlığınca 15/01/2016 tarihinde ilan edilen 1. derece şube müdürlüğü kadrosuna başvurduğu, başvurusunun Belediyece kabul edildiği fakat son olarak İçişleri Bakanlığı Mahalli idareler Genel Müdürlüğü tarafından gönderilen yazıda görevde yükselme sınavına başvuramayacağının belirtildiği, anılan işlemin hukuka aykırı olduğu, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün listelerde değişiklik yapma yetkisinin bulunmadığı, dava konusu Yönetmelikte, ek (1) sayılı listede yer alan teknik öğrenim gerektiren müdürlük kadrolarına hangi teknik okul ya da hangi öğrenim mezunlarının başvurabileceğine ilişkin herhangi bir düzenlemenin yer almadığı, ekonomist unvanına sahip olan personelin mezun olduğu okul-fakültenin dikkate alınmadığı, bu unvana sahip personelin hangi müdür kadrolarına başvurabileceğinin belirsiz olduğu, iktisat fakültesi (ekonomi bölümü) mezunu olması sebebiyle birçok müdürlük için görevin gerektirdiği nitelikleri taşıdığı, söz konusu sınava iktisat fakültesi mezunu olup istatistikçi ve sosyal çalışmacı kadrolarında görev yapan personelin başvurularının kabul edilmesine rağmen kendi başvurusunun neden kabul edilmediğinin gerekçesinin açık bir şekilde ortaya konulamadığı, dava konusu düzenleyici işlem ve buna dayanılarak tesis edilen bireysel işlemde hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALILARIN SAVUNMASI : Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'te, belediyelerin teşkilat yapısı ve görevleri dikkate alınarak "müdür" kadrolarının teknik öğrenim gerektiren ve teknik öğrenim gerektirmeyen olmak üzere ayrıma tabi tutulmasının uygun görüldüğü, ekonomist kadrosunda görev yapan personelin, "Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik" hükümleri çerçevesinde "şube müdürü" kadrosu için düzenlenecek görevde yükselme sınavına başvurmasının mümkün olup olmadığı hususunda görüş talebinde bulunulan Devlet Personel Başkanlığının 06/04/2016 günlü, 2116 sayılı cevabi yazısında, "...Yönetmeliğe ekli (1) sayılı listede yer alan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere 'ekonomist' unvanını öğrenimle ihraz edenlerin başvurmasının; başvuracağı müdürlük kadrosunun görev alanı ile doğrudan bağlantılı bir öğrenim görmüş olması ve mevzuatta aranan diğer şartları taşıması kaydıyla, mümkün bulunduğu..... Bahsedilen Yönetmelik'e ekli (2) sayılı listede yer alan müdürlüklere ise, söz konusu müdür kadrolarına atanabilmek için belirlenen alt görev şartı ve süresi çerçevesinde 'ekonomist' kadrosuna alt görevler arasında yer verilmemiş olması sebebiyle, başvurmasının mümkün olmadığı" değerlendirilmesinde bulunulduğu, bu bağlamda ek (1) sayılı listede yer alan diğer unvanlı müdür kadroları, "ekonomist" unvanının görev alanı ile ilgili doğrudan bağlantılı olmadığından davacının aynı listede yer alan "şube müdürü" kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavına başvuramayacağı dolayısıyla, anılan Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin (3) numaralı alt bendinin ve bu hükme dayalı olarak tesis edilen bireysel işlemin iptali isteminin yersiz ve hukuki dayanaktan yoksun olduğu belirtilerek, davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : 04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinin iptali istemi hakkında karar verilmesine yer olmadığına, davacının sınava kabul edilmemesine ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 14/04/2016 günlü, 8525 sayılı işlemine karşı yaptığı başvurunun zımnen reddine ilişkin işlemin ise iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Davacının, 09/02/1994 tarihinde Van Belediye Başkanlığında göreve başladığı; iktisat fakültesi mezunu olduğu; 25/09/2009 yılından itibaren kadro unvanın "ekonomist" olarak değiştirildiği; Van Büyükşehir Belediye Başkanlığınca 15/01/2016 tarihinde ilan edilen 1. derece şube müdürlüğü kadrosuna yönelik görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavına girebilmek için 20/01/2016 tarihinde başvuruda bulunduğu; davacının başvurusunun kabul edildiğinin, Van Büyükşehir Belediye Başkanlığınca 15/02/2016 tarihinde ilan edildiği; anılan Belediyece başvuruları kabul edilen personele ilişkin listenin, 22/02/2016 tarihinde Van Valiliğine bildirildiği; ... tarih ve ... sayılı Van Valiliği Mahalli İdareler Müdürlüğünün yazısıyla, davacının durumunun "Mahalli İdareler Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik" hükümlerine uymadığının tespit edildiğinden bahisle konunun tekrar değerlendirilmesinin istenildiği, bu yazının, davacıya 29/02/2016 tarihinde tebliğ edildiği; davacı tarafından, 03/03/2016 günlü dilekçe ile itirazda bulunduğu; 04/03/2016 günlü Van Büyükşehir Belediye Başkanlığının işlemi ile davacının itirazı kabul edilerek, listenin tekrar Van Valiliğine gönderildiği; anılan Valilikçe icmal edilen listelerin, 07/03/2016 tarihinde İçişleri Bakanlığına iletildiği; bunun üzerine, İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün ... günlü, ... sayılı yazısı ile "ekonomist" kadrosunda görev yapan personelin, "şube müdürü" unvanlı kadro için düzenlenecek görevde yükselme sınavına başvurmasının mümkün olup olmadığı hususuna ilişkin, Devlet Personel Başkanlığından görüş istenildiği; bu başvuruya, Devlet Personel Başkanlığının ... günlü, ... sayılı yazısı ile cevap verildiği; ... günlü, ... sayılı İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünce Van Valiliği İl Mahalli İdareler Müdürlüğüne hitaben yazılan yazıda da Devlet Personel Başkanlığının görüş yazısı dikkate alınarak, ekonomist kadrosundaki personelin şube müdürü kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavına katılamayacakları yönünde değerlendirmede bulunulduğu; söz konusu yazının, 03/05/2016 tarihinde davacıya tebliğ edilmesi üzerine, davacı tarafından, 11/05/2016 günlü dilekçe ile İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğüne itirazda bulunduğu; İçişleri Bakanlığınca bu başvuruya herhangi bir cevap verilmemesi üzerine, davacı tarafından,dava konusu Yönetmelikte, ek (1) sayılı listede yer alan teknik öğrenim gerektiren müdürlük kadrolarına, hangi teknik okul ya da hangi öğrenim mezunlarının başvurabileceğine ilişkin herhangi bir düzenlemenin yer almadığı; ekonomist unvanına sahip olan personelin, mezun olduğu okul-fakültenin dikkate alınmadığı; bu unvana sahip personelin, hangi müdür kadrolarına başvurabileceğinin belirsiz olduğu; iktisat fakültesi (ekonomi bölümü) mezunu olması sebebiyle birçok müdürlük için görevin gerektirdiği nitelikleri taşıdığı; 657 sayılı Kanun'un 36. maddesi uyarınca ekonomist unvanının teknik hizmetler sınıfına dahil edildiği, söz konusu sınava, iktisat fakültesi mezunu olup, istatistikçi ve sosyal çalışmacı kadrolarında görev yapan personelin başvurularının kabul edilmesine rağmen, kendi başvurusunun neden kabul edilmediğinin gerekçesinin açık bir şekilde ortaya konulamadığı ileri sürülerek söz konusu başvurusunun zımnen reddine ilişkin işlem ile 04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinde yer alan düzenlemenin iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
18/04/1999 günlü, 23670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde alt görev, "27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Kanunda belirtilen hiyerarşik kademeler çerçevesinde daha alt hiyerarşi içindeki görevler" şeklinde tanımlanmış iken, atanılacak pozisyon veya kadronun görev alanı konusunda mevzuatta bir tanıma yer verilmediği görülmektedir.
Anılan Yönetmeliğin "Öğrenim düzeyi" başlıklı 5. maddesinde, Devlet memurlarının, bu Yönetmelik kapsamındaki görevlere atanabilmeleri için gerekli olan öğrenim düzeylerinin, kurumları tarafından çıkarılacak yönetmeliklerde unvanlar itibarıyla gösterileceği; müdür, şube müdürü ve bu düzeyde bulunan görevler ile daha üstü görevlere atanabilmeleri için en az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmalarının gerektiği hükmüne; "Hizmet süresi" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, "Kurumlar, görevin niteliği itibarıyla görevde yükselme suretiyle atanacak personel için bulunduğu kurumda veya diğer kurumlarda alt görevlerde çalışmış olma şartı ve süresi arar. İlan edilen kadro veya pozisyon için bu şartı sağlayan personel bulunmaması durumu hariç olmak üzere, bu sürelerin en az altı ayının atamanın yapılacağı kurumda geçmiş olması esastır." hükmüne yer verilerek; 15. maddesinin 1. fıkrasında, kurumlarca, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartların ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususların, Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınarak, bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği ifade edilerek, kamu kurumlarına kendi görevde yükselme yönetmeliklerini çıkarma konusunda yetki verilmiş ve düzenleme yapılacak konuların çerçevesi belirlenmiştir.
04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 5/1-a maddesinde, görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında müdür ve şube müdürü unvanlarına yer verilmiş; 6. maddesinde, görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlardan ilkinin, görevde yükselme sınavında başarılı olmak; ikincisinin ise, bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibarıyla 5. maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olmak gerektiği belirtilmiş; "Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, müdür ve şube müdürü kadrolarına atanabilmek için;
"1) 657 sayılı Kanun'un 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını taşımak,
2) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
3) Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,
4) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak" hükmüne; "Duyuru ve başvuru" başlıklı 11. maddesinde, görevde yükselme suretiyle atama yapılacak boş kadroların sınıfı, unvanı, derecesi, hangi birimde bulunduğu ve aranacak şartların, her yılın 15 Ocak tarihine kadar duyurulacağı; ilgililerin müracaatlarının 1 Şubat tarihine kadar alınacağı; duyuruda yazılı sınava ilişkin olarak Bakanlıkça belirlenen konu başlıklarına yer verileceği; ilan edilen boş kadrolar için belirlenen başvuru tarihinin son günü itibarıyla aranan nitelikleri taşıyan personelin, başvuru şartlarını taşıdığı farklı unvanlı kadrolardan sadece biri için duyuruda belirtilen şekilde başvuruda bulunabileceği; başvuruların, ilanda belirtilmesi şartıyla elektronik ortamda da yapılabileceği; aylıksız izinde bulunanlar dâhil olmak üzere, ilgili mevzuatı uyarınca verilen izinleri kullanmakta olanların da başvuruda bulunarak sınava katılmaları mümkün olduğu; aday memurların bu kadrolar için başvuruda bulunamayacağı; mahalli idarelerin personel işlerinden sorumlu birimlerine yapılan başvurular incelenerek, aranan şartları taşıyanların kurumlarınca 15 Şubat tarihine kadar resmi internet sitelerinde ilan edileceği; görevde yükselme sınavına katılma şartlarını taşımayanlara durumun gerekçesi ile bildirileceği; söz konusu listeye ilişkin olarak ilan tarihinden itibaren beş iş günü içinde ilgili mahalli idarenin sınav kuruluna itiraz edilebileceği; itirazların beş iş günü içinde ilgili sınav kurulunca sonuçlandırılacağı; bu Yönetmelik kapsamında bulunan personelin, görevde yükselme suretiyle atamalarının yapılması amacıyla, ilgili mahalli idarelerin her yılın Şubat ayı sonuna kadar görevde yükselmeye ilişkin yazılı sınava tabi tutmak istedikleri personelin niteliklerini ve sayısını valiliklere bildireceği; valiliklere gelen listeler birleştirilerek tek liste halinde en geç 15 Mart tarihine kadar Bakanlığa gönderileceği; yazılı sınavlara katılacakların listesinin Bakanlık tarafından da sınavı yapacak kuruma bildirileceği hükmüne yer verilmiştir.
Öte yandan, anılan Yönetmeliğe ekli (1) sayılı listede, belediye, bağlı kuruluşları ve mahalli idare birliklerine ilişkin "Teknik Öğrenim Gerektiren Müdürlükler", "1- Bilgi İşlem Müdürü, 2- Çevre Koruma ve Kontrol Müdürü, 3- Etüd Proje Müdürü, 4- Fen İşleri Müdürü, 5- Gecekondu ve Sosyal Konutlar Müdürü, 6- İmar ve Şehircilik Müdürü, 7- Ruhsat ve Denetim Müdürü, 8- Kentsel Tasarım Müdürü, 9- Mezbaha Müdürü, 10- Park ve Bahçeler Müdürü, 11- Plan ve Proje Müdürü, 12- Sağlık İşleri Müdürü, 13- Su İşleri Müdürü, 14- Su ve Kanalizasyon Müdürü, 15- Temizlik İşleri Müdürü, 16- Ulaşım Hizmetleri Müdürü, 17- Veteriner İşleri Müdürü, 18- Yapı Kontrol Müdürü, 19 - Şube Müdürü" olarak belirtilmiştir.
Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'in 5. maddesinde, görevde yükselme kapsamındaki görevlere atanabilmek için gerekli olan öğrenim düzeylerinin, kurumlarca çıkarılacak yönetmeliklerde unvanlar itibarıyla gösterileceğinin belirtilmesi karşısında, dava konusu Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinde belirtilen ek (1) sayılı listede yer verilen unvanlar bakımından herhangi bir ayrıma gidilmediği görülmektedir.
Diğer taraftan, aynı maddede yer alan "görev alanı" ifadesinin tanımı yapılmamıştır. Bu itibarla, görevde yükselmeye tabi dava konusu kadro ve pozisyonların görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak şartı ile hangi fakülte veya bölümden mezun olmak gerektiğinin kastedildiği veya hangi fakülte veya bölümlerin görevde yükselmeye tabi kadro ve pozisyonların görev alanı ile ilgili sayılıp sayılmayacağı belirsizdir.
Davalı idarece, sınav açılan kadro/pozisyonlara müracaatlarda özellikle görev alanına ilişkin konuların değerlendirilmesinde tereddütler yaşandığının tespit edilmesi üzerine 23/02/2016 günlü, 6554 sayılı yazı ile "ekonomist" kadrosunda görev yapan personelin "şube müdürü" unvanlı kadro için düzenlenecek görevde yükselme sınavına başvurmasının mümkün olup olmadığı konusunda Devlet Personel Başkanlığından görüş istenilmiş olup, Devlet Personel Başkanlığının 06/04/2016 günlü, 2116 sayılı görüş yazısında da, "...Yönetmeliğe ekli (1) sayılı listede yer alan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere 'ekonomist' unvanını öğrenimle ihraz edenlerin başvurmasının başvuracağı müdürlük kadrosunun görev alanı ile doğrudan bağlantılı bir öğrenim görmüş olması ve mevzuatla aranan diğer şartları taşıması kaydıyla, mümkün bulunduğu; mahalli idarelerde bu yönde uygulama birliğinin sağlanmasına ihtiyaç duyuluyorsa, söz konusu teknik öğrenim gerektiren müdürlüklerin her birine hangi öğrenim mezunlarının başvurabileceğine ilişkin çalışmanın Bakanlığınızca yapılarak, tüm mahalli idareleri bağlayacak şekilde ilan edilmesinin ya da 'Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'te bu hususa ilişkin düzenleme yapılmasının uygun olacağı..." belirtilmiştir.
Herhangi bir kadro ve pozisyona ait görevde yükselme usul ve esaslarının yönetmelikle düzenlenmesindeki amaç, ilgili personelin, önceden belirlenmiş somut ve objektif kurallara göre hangi kadro ve pozisyonlar için görevde yükselmeye tabi olduğunu bilmesini, bu çerçevede kendisini hazırlamasını sağlamak olup; subjektif değerlendirmelere açık bulunan "görev alanı" kavramının ne anlama geldiğinin ilgili personel açısından önceden bilinmesi ve oluşan tereddütlerin giderilmesi için, somut ve objektif bir kural olarak yönetmelikte tanımının yapılması gerektiği konusunda kuşku bulunmamaktadır.
Anılan mevzuat hükümleri birlikte değerlendirildiğinde, görevde yükselme ve unvan değişikliği yönetmeliklerinde yer alan hükümler dışında idari işlemlerle, görevde yükselmeye ilişkin yeni usul ve esas kurallarının getirilmesi mümkün değildir. Bu nedenle; atanılacak kadro ve pozisyonlara özgü "yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak" kavramının ne anlama geldiğinin ve dava konusu Yönetmeliğe ekli (1) sayılı listede yer alan teknik öğrenim gerektiren müdürlükler için yapılacak görevde yükselme sınavına başvuru yapılabilmesi için yükseköğretim kurumlarının hangi fakülte ve bölümlerinden mezun olmak gerektiğinin açıklayıcı bir şekilde öncelikle bu Yönetmelikle belirlenmesi zorunludur. Aksi halde; idarelere Yönetmelikle amaçlanmadığı halde her sınava, kadroya veya kişiye göre değişen idari işlemler ile kişilerin hukuki durumunu etkileyen düzenleyici işlem yapma yetkisi verilmiş olur. Nitekim,Van Büyükşehir Belediye Başkanlığınca yapılan ilanda hangi müdürlüklere hangi okul mezunlarının başvurabileceği veya teknik öğrenim gerektiriyorsa hangi teknik bölümden mezun olması gerektiği konusunda herhangi bir açıklamaya yer verilmediği,Van Valiliği İl Mahalli İdareler Müdürlüğünün 26/02/2016 tarihli yazısında Yönetmelik eki (1) sayılı ''Teknik Eğitim Gerektiren Müdürlükler'' listesinde sayılı unvanların karşılığı olarak ekonomist, istatikçi, sosyal çalışmacı unvanları yer almadığı belirtilerek bu husus dava konusu işleme gerekçe olarak gösterilmesine rağmen, davacı gibi iktisat fakültesi mezunu olup, Van Büyükşehir Belediye Başkanlığında istatistikçi ve sosyal çalışmacı kadrolarında görev yapan personelin 1. derece şube müdürlüğü kadrosuna için yapılacak görevde yükselme sınavına başvuruları kabul edilerek, sınava gireceklere ilişkin listede isimlerine yer verilmek suretiyle Anadolu Üniversitesine bildirildikleri, dosyadaki bilgilerden anlaşılmaktadır.
Yine Van Büyükşehir Belediye Başkanlığı'nda teknik hizmetler sınıfında ekonomist olarak görev yapan bir başka davacı tarafından, 1. derece şube müdürü kadrosu için yapılacak görevde yükselme sınavına kabul edilmemesine ilişkin işlem ile bu işleme dayanak olarak gösterilen Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinin iptali istemiyle açılan davada, Danıştay 2. Dairesinin 27/02/2020 tarih ve E.2017/4096:K.2020/1243 sayılı kararıyla, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendi ile bu düzenlemeye dayalı olarak tesis edilen 1. derece şube müdürlüğü kadrosu için yapılacak görevde yükselme sınavına katılmak için başvurunun kabul edilmemesine ilişkin işlemin iptaline karar verilmiş olduğu, anılan kararın 05/06/2020 tarihi itibariyle temyiz edildiği, Danıştay İDDK'nun 2020/1158 sayılı esasına kayıt edildiği, ancak anılan karara yönelik temyiz istemi hakkında herhangi bir karar verilmemiş olduğu, ayrıca 02/07/2020 tarih ve 31173 sayılı resmi gazetede Belediye Ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Personelinin Görevde Yükselme Ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair yeni bir yönetmelik yayımlandığı ve bu yönetmelikte, iptali istenen dava konusu yönetmelik hükmüne yer verilmediği, 22/07/2020 tarih ve 31193 sayılı resmi gazetede yayımlanan Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmeliğin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Yönetmelik'in 1.maddesi ile de 04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in yürürlükten kaldırıldığı anlaşılmıştır.
Bu durumda, Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinde yer alan dava konusu düzenlemeye dayalı olarak diğer unvanlı müdür kadrolarının, "ekonomist" unvanının görev alanı ile ilgili doğrudan bağlantılı olmadığı gerekçesiyle davacının görevde yükselme sınavına girebilmek amacıyla yaptığı başvurunun reddine ilişkin işleme karşı yaptığı itirazın zımnen reddine ilişkin işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle;
1-1. derece şube müdürü kadrosu için yapılacak görevde yükselme sınavına başvuruda bulunan davacının, söz konusu sınava kabul edilmemesine ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün 14/04/2016 günlü, 8525 sayılı işlemine karşı yaptığı itirazın zımnen reddine ilişkin işlemin iptaline,
2-04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinin iptali istemine yönelik davanın esası hakkında karar verilmesine yer olmadığına, karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; 29/10/2021 günlü, 31643 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 1. maddesi uyarınca, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığı "Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği" şeklinde değiştirildiğinden, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yerine Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı hasım mevkiine alınarak, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Davacı, 09/02/1994 tarihinde Van Belediye Başkanlığında göreve başlamış olup 2010 yılından itibaren de "ekonomist" olarak görev yapmaktadır.
Van Büyükşehir Belediye Başkanlığınca 15/01/2016 tarihinde ilan edilen 1. derece şube müdürlüğü kadrosuna yönelik görevde yükselme ve unvan değişikliği sınavına girebilmek için başvuruda bulunmuş, davacının başvurusu Van Büyükşehir Belediye Başkanlığınca kabul ediilerek 15/02/2016 tarihinde ilan edillmiştir.
Başvuruları kabul edilen personele ilişkin liste Belediyece Van Valiliğine bildirilmiş, Van Valiliği İl Mahalli İdareler Müdürlüğü tarafından davacının durumunun "Mahalli İdareler Personeli Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik" hükümlerine uymadığının tespit edildiğinden bahisle, konunun tekrar değerlendirilerek görevde yükselme sınavına tabi tutulmak istenen personele ilişkin "Görevde Yükselme Sınavı" formunun İçişleri Bakanlığına sunulmak üzere ivedi bir şekilde Van Valiliğine gönderilmesinin istenilmesi üzerine, Van Büyükşehir Belediye Başkanlığınca bu yazı davacıya tebliğ edilmiş, davacı tarafından 03/03/2016 günlü dilekçe ile itirazda bulunulmuş ve 04/03/2016 günlü Van Büyükşehir Belediye Başkanlığının işlemi ile davacının itirazı kabul edilerek liste tekrar Van Valiliğine gönderilmiştir.
Valilikçe icmal edilen listeleri 07/03/2016 tarihinde İçişleri Bakanlığına iletilmiş, bunun üzerine İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünce "ekonomist" kadrosunda görev yapan personelin "şube müdürü" unvanlı kadro için düzenlenecek görevde yükselme sınavına başvurmasının mümkün olup olmadığı hususunda Devlet Personel Başkanlığından görüş istemiş, Devlet Personel Başkanlığı tarafından verilen görüş yazısı esas alınarak İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, 14/04/2016 günlü, 8525 sayılı yazı ile Van Valiliği İl Mahalli İdareler Müdürlüğüne hitaben; "... Ekonomist kadrosundaki personelin Yönetmelik eki (1) sayılı listede yer alan 'Şube Müdürü' kadrosuna atanabilmesi için kadronun görev alanı ile doğrudan bağlantılı bir öğrenim görmüş olması ve mevzuatta aranan diğer şartları taşıması gerektiğinden, (1) sayılı listede yer alan diğer unvanlı müdür kadroları 'Ekonomist' unvanının görev alanı ile doğrudan bağlantılı olmadıklarından, ilgililerin aynı listede yer alan "Şube Müdürü" kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavına başvuramayacakları; Yönetmelik eki (2) sayılı listede yer alan 'Şube Müdürü' kadrosuna atanabilmesi için de son müracaat tarihi itibariyle iki yıl uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışma şartının taşınması gerektiği,.. adı geçenlerin 'Şube Müdürü' kadrosuna atanabilmek için görevde yükselme sınavına katılamayacakları"na ilişkin yazı gönderilmiştir.
Anılan yazının davacıya tebliğ edilmesi üzerine davacı tarafından İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğüne itirazda bulunulmuş, İçişleri Bakanlığınca bu başvuruya herhangi bir cevap verilmemesi üzerine davacı tarafından, söz konusu başvurusunun zımnen reddine ilişkin işlem ile 04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinde yer alan düzenlemenin iptali istemiyle görülmekte olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT:
18/04/1999 günlü, 23670 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Genel Yönetmelik'in "Tanımlar" başlıklı 4. maddesinde alt görev, "27/9/1984 tarihli ve 3046 sayılı Kanunda belirtilen hiyerarşik kademeler çerçevesinde daha alt hiyerarşi içindeki görevler" şeklinde tanımlanmış iken, atanılacak pozisyon veya kadronun görev alanı konusunda mevzuatta bir tanım yer almamaktadır.
Anılan Yönetmeliğin "Öğrenim düzeyi" başlıklı 5. maddesinde, Devlet memurlarının, bu Yönetmelik kapsamındaki görevlere atanabilmeleri için gerekli olan öğrenim düzeylerinin, kurumları tarafından çıkarılacak yönetmeliklerde unvanlar itibarıyla gösterileceği; müdür, şube müdürü ve bu düzeyde bulunan görevler ile daha üstü görevlere atanabilmeleri için en az dört yıllık yüksek öğrenim görmüş olmalarının gerektiği hükmüne; "Hizmet süresi" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında, "Kurumlar, görevin niteliği itibarıyla görevde yükselme suretiyle atanacak personel için bulunduğu kurumda veya diğer kurumlarda alt görevlerde çalışmış olma şartı ve süresi arar. İlan edilen kadro veya pozisyon için bu şartı sağlayan personel bulunmaması durumu hariç olmak üzere, bu sürelerin en az altı ayının atamanın yapılacağı kurumda geçmiş olması esastır." hükmüne yer verilerek; 15. maddesinin 1. fıkrasında, kurumlarca, bu Yönetmeliğin kapsamına giren görevlere atanacaklarda aranacak şartların ve yapılacak sınavlara ilişkin usul ve esaslar ile diğer hususların, Devlet Personel Başkanlığının uygun görüşü alınarak, bu Yönetmeliğe aykırı olmamak üzere çıkarılacak yönetmeliklerle düzenleneceği ifade edilerek, kamu kurumlarına kendi görevde yükselme yönetmeliklerini çıkarma konusunda yetki verilmiş ve düzenleme yapılacak konuların çerçevesi belirlenmiştir.
Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan 04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 5. maddesinde, görevde yükselmeye tabi kadrolar arasında müdür ve şube müdürü unvanlarına yer verilmiş; 6. maddesinde, görevde yükselme suretiyle atanacaklarda aranacak genel şartlardan ilkinin, görevde yükselme sınavında başarılı olmak; ikincisinin ise, bu Yönetmelik kapsamındaki kadrolara atanabilmek için son müracaat tarihi itibarıyla 5. maddede öngörülen alt görevlerde toplam en az bir yıl çalışmış olmak gerektiği belirtilmiş; "Görevde yükselme sınavına tabi olarak atanacaklarda aranacak özel şartlar" başlıklı 7. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, müdür ve şube müdürü kadrolarına atanabilmek için;
"1) 657 sayılı Kanun'un 68 inci maddesinin (B) bendinde belirtilen atanma şartlarını
taşımak,
2) Fakülte veya en az dört yıllık yüksekokul mezunu olmak,
3) Ekli (1) sayılı listede sayılan ve teknik öğrenim gerektiren müdürlüklere atanabilmek için; yükseköğretim kurumlarının, kadronun görev alanı ile ilgili eğitim ve öğretimde bulunan en az dört yıllık bölümlerinden veya bu bölümlere denkliği kabul edilen yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarının ilgili bölümlerinden mezun olmak,
4) Ekli (2) sayılı listede sayılan müdürlükler için son müracaat tarihi itibariyle iki yılı uzman, sivil savunma uzmanı, şef, ayniyat saymanı, kontrol memuru, eğitmen veya muhasebeci kadrosunda çalışmış olmak" hükmüne; "Duyuru ve başvuru" başlıklı 11. maddesinde, görevde yükselme suretiyle atama yapılacak boş kadroların sınıfı, unvanı, derecesi, hangi birimde bulunduğu ve aranacak şartların, her yılın 15 Ocak tarihine kadar duyurulacağı; ilgililerin müracaatlarının 1 Şubat tarihine kadar alınacağı; duyuruda yazılı sınava ilişkin olarak Bakanlıkça belirlenen konu başlıklarına yer verileceği; ilan edilen boş kadrolar için belirlenen başvuru tarihinin son günü itibarıyla aranan nitelikleri taşıyan personelin, başvuru şartlarını taşıdığı farklı unvanlı kadrolardan sadece biri için duyuruda belirtilen şekilde başvuruda bulunabileceği; başvuruların, ilanda belirtilmesi şartıyla elektronik ortamda da yapılabileceği; aylıksız izinde bulunanlar dâhil olmak üzere, ilgili mevzuatı uyarınca verilen izinleri kullanmakta olanların da başvuruda bulunarak sınava katılmaları mümkün olduğu; aday memurların bu kadrolar için başvuruda bulunamayacağı; mahalli idarelerin personel işlerinden sorumlu birimlerine yapılan başvurular incelenerek, aranan şartları taşıyanların kurumlarınca 15 Şubat tarihine kadar resmi internet sitelerinde ilan edileceği; görevde yükselme sınavına katılma şartlarını taşımayanlara durumun gerekçesi ile bildirileceği; söz konusu listeye ilişkin olarak ilan tarihinden itibaren beş iş günü içinde ilgili mahalli idarenin sınav kuruluna itiraz edilebileceği; itirazların beş iş günü içinde ilgili sınav kurulunca sonuçlandırılacağı; bu Yönetmelik kapsamında bulunan personelin, görevde yükselme suretiyle atamalarının yapılması amacıyla, ilgili mahalli idarelerin her yılın Şubat ayı sonuna kadar görevde yükselmeye ilişkin yazılı sınava tabi tutmak istedikleri personelin niteliklerini ve sayısını valiliklere bildireceği; valiliklere gelen listeler birleştirilerek tek liste halinde en geç 15 Mart tarihine kadar Bakanlığa gönderileceği; yazılı sınavlara katılacakların listesinin Bakanlık tarafından da sınavı yapacak kuruma bildirileceği hükmüne yer verilmiştir.
Öte yandan, anılan Yönetmeliğe ekli (1) sayılı listede, belediye, bağlı kuruluşları ve mahalli idare birliklerine ilişkin "Teknik Öğrenim Gerektiren Müdürlükler", "1- Bilgi İşlem Müdürü, 2- Çevre Koruma ve Kontrol Müdürü, 3- Etüd Proje Müdürü, 4- Fen İşleri Müdürü, 5- Gecekondu ve Sosyal Konutlar Müdürü, 6- İmar ve Şehircilik Müdürü, 7- Ruhsat ve Denetim Müdürü, 8- Kentsel Tasarım Müdürü, 9- Mezbaha Müdürü, 10- Park ve Bahçeler Müdürü, 11- Plan ve Proje Müdürü, 12- Sağlık İşleri Müdürü, 13- Su İşleri Müdürü, 14- Su ve Kanalizasyon Müdürü, 15- Temizlik İşleri Müdürü, 16- Ulaşım Hizmetleri Müdürü, 17- Veteriner İşleri Müdürü, 18- Yapı Kontrol Müdürü, 19 - Şube Müdürü" olarak belirtilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
I- 04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinin iptal istemi yönünden;
Dava konusu düzenleyici işlemin iptali istemiyle daha önce açılan davada; Danıştay İkinci Dairesinin 27/02/2020 günlü, E:2017/4096; K:2020/1243 sayılı kararı ile anılan düzenleyici işlemin iptaline karar verildiği, söz konusu iptal kararın temyizi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 22/04/2021 günlü, E:2020/1158; K:2021/863 sayılı kararıyla kesin olarak onandığı tespit edildiğinden, bu isteme yönelik olarak davanın konusuz kaldığı anlaşılmıştır.
Bu itibarla, davacının iptalini talep ettiği düzenleyici işlem yönünden karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
II- İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün ... günlü, ... sayılı işlemine karşı yapılan itirazın zımnen reddine ilişkin işlem bakımından;
Dava konusu bireysel işlemin dayanağı düzenleyici işlemin, Dairemizin 27/02/2020 günlü, E:2017/4096; K:2020/1243 sayılı kesinleşen kararıyla hukuka aykırılığı saptanarak iptal edilmiş olması karşısında, anılan düzenleyici işleme dayanılarak tesis edilen bireysel işlemde de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1- 04/07/2009 günlü, 27278 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Mahalli İdareler Personelinin Görevde Yükselme ve Unvan Değişikliği Esaslarına Dair Yönetmelik'in 7. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinin 3 numaralı alt bendinin iptali istemi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
2- 1. derece şube müdürü kadrosu için yapılacak görevde yükselme sınavına başvuruda bulunan davacının, söz konusu sınava kabul edilmemesine ilişkin İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğünün ... günlü, ... sayılı işlemine karşı yaptığı itirazın zımnen reddine ilişkin işlemin İPTALİNE,
3- Aşağıda dökümü yapılan ...-TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4- Yürütmenin durdurulması isteminin kısmen kabulü kararına itiraz aşamasında İçişleri Bakanlığı tarafından yapılan ...-TL posta giderinin İçişleri Bakanlığı üzerinde bırakılmasına,
5- Artan posta ücretinin kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine;
6- Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ...-TL vekalet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
7- Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 28/12/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.