Danıştay 10. Daire Başkanlığı 2017/4212 E. , 2021/6052 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2017/4212
Karar No : 2021/6052
DAVACI : ...
DAVALI : .../ ...
(Mülga ...)
VEKİLİ : Hukuk Müşaviri ...
DAVANIN_KONUSU : İllerde valinin, ilçelerde kaymakamın başkanlığında toplanacak olan il ve ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezlerinde Cumhuriyet başsavcılarının da yer almasını öngören Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı işleminin 6. paragrafında yer alan "Cumhuriyet başsavcısı" ibarelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 140. maddesinin 5. fıkrasında belirtildiği üzere hâkimler ve savcıların kanunda belirtilenden başka resmi ve özel hiçbir görev alamayacakları, ayrıca idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlı oldukları, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu'nda ve 5235 sayılı Adlî Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Bölge Adliye Mahkemelerinin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanun'un 16. ve devamı maddelerinde, Cumhuriyet başsavcıları ve Cumhuriyet savcılarına böyle bir yetki ve görevin verilmediği; 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu gereğince, Cumhuriyet savcısının görevinin bir suçun işlendiği anda başlayacağı, suçun işlenmesini önleme görevinin ise valilik ve kaymakamlık gözetiminde faaliyet gösteren idari kolluğun alanına girdiği; idari teşkilat yapılanmasından bağımsız faaliyet gösteren ve bu hiyerarşik yapılanma içerisinde yer almayan Cumhuriyet savcılığı makamının, Kanun'da böyle bir görev kendisine verilmediğinden, ilgili işlem ile öngörülen idari faaliyete katılmasının mümkün olmadığı, Anayasa ve yasalarda açıkça düzenlenmeyen bu görevin yargı bağımsızlığını zedeleyeceği, düzenlemenin Anayasa ve ilgili mevzuata aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı idarece, Anayasa ve kanunla verilen görev ve yetkilerin yerine getirildiği, il ve ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezlerinin terörle mücadelede etkili bir iş birliği ve eş güdüm tesisi amacıyla oluşturulduğu, kamu düzeni ve huzuru ile temel hak ve hürriyetlere kasteden terörizme karşı çok boyutlu mücadelenin en önemli unsurlarından birinin de Cumhuriyet savcılıklarının görevlerinin bir gereği olarak bu mücadelede aktif olarak yer almaları olduğu, ilgili merkezlerin icrai değil istişari nitelikte yapılar olduğu, bu nedenle Cumhuriyet savcılıklarının bu yapılar içerisinde yer almalarının idari hiyerarşi içinde yer aldıkları ve başka bir resmi görev üstlendikleri şeklinde yorumlanamayacağı, Adli Kolluk Yönetmeliği'nin 5. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendi uyarınca, adli kolluğun suçun işlenmesini önleme görevi kapsamında, adli kolluğu yönlendiren makam olarak Cumhuriyet savcılıklarının bu merkezlerde yer almalarının görevlerinin doğal bir parçası olduğu, Anayasa, 2802 sayılı Kanun ve 5235 sayılı Kanun'da böyle bir görev ve yetkinin sayılmamış olmasının, başka kanunlarla ve idari düzenlemelerle salt yargısal nitelikte olmayan idari görev ve sorumlulukların Cumhuriyet başsavcılıklarına verilmesine engel olmadığı, 5235 sayılı Kanun'un 17. maddesinde "...Kanunla verilen diğer görevleri yapmak..." ifadesine yer verilerek, görevlerinin sadece bu Kanunlar ile sınırlı olmadığının ortaya konulduğu, 2802 sayılı Kanun'un 48. maddesinde, hâkimler ve savcıların yapabilecekleri başka iş ve görevlerden bahsedildiği, uyuşmazlığa konu görevin bu maddede açıkça düzenlenmesinin beklenemeyeceği, 5018 sayılı Kanun kapsamında harcama yetkilisi görevinin Cumhuriyet başsavcılarına verildiği, aynı şeklide 5275 ve 1512 sayılı Kanunlar ile başka kanunlarda da Cumhuriyet savcılarına idari görevler verilebildiği, Anayasa'nın 140. maddesinin 6. fıkrasında, "...Hâkimler ve savcılar idari yönden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar..." hükmüne bağlı olarak, 2802 sayılı Kanun'un 5. maddesinin 3. fıkrasında, "Adalet Bakanı yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin görevler hariç olmak üzere hâkim ve savcılar üzerinde gözetim hakkını haizdir.", 4. fıkrasında, "Hâkim ve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar." hükümlerine yer verilerek Adalet Bakanlığına bu konuda açık bir yetki verildiği, nitekim dava konusu işlemin bütün Cumhuriyet başsavcılarına dağıtımına ilişikin Adalet Bakanlığının 07/08/2015 tarihli yazısının da bu kapsamda düşünülmesi gerektiği belirtilerek dava konusu işlemin 6. paragrafında yer alan "Cumhuriyet başsavcısı" ibarelerinin iptali isteminin reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Hukuka aykırı olduğu görülen dava konusu düzenlemenin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, davacı tarafından, Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün ...gün ve ...sayılı işleminin 6'ncı paragrafında yer alan "cumhuriyet başsavcısı" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanununun 5'inci maddesinde; "...Adalet Bakanı, yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin görevler hariç olmak üzere hakim ve savcılar üzerinde gözetim hakkını haizdir. Hakim ve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar..." hükmü yer almış; 48'inci maddesinin 1'inci fıkrasında; "Hâkim ve savcılar, bilimsel araştırma ve yayınlarda bulunabilirler. Davet edildikleri veya yetkili makamlarınca görevlendirildikleri, ulusal ve uluslararası kurul, kongre, konferans ve benzeri bilimsel toplantılarla meslekleri ile ilgili diğer toplantılara, görevlerini aksatmamak koşulu ile katılabilirler. Mesai gün ve saatlerinde bu tür toplantılara katılmak izne tâbidir.
" hükmüne yer verilmiştir.
Öte yandan; 5235 sayılı Adlî Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Bölge Adliye Mahkemelerinin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanunun üçüncü bölümünde yer alan 16. vd. maddelerinde de Cumhuriyet başsavcılığının, Cumhuriyet başsavcısının, Cumhuriyet başsavcıvekilinin ve Cumhuriyet savcısının görevleri sayılmıştır.
Yukarıda yer verilen hükümlerin değerlendirilmesinden; hâkim ve savcıların görevlerinin kanun ile belirleneceği, hâkim ve savcılara, kanunla düzenlenmeyen hiçbir resmi ve özel görevin verilemeyeceği anlaşılmaktadır.
Hâkim ve savcıların idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlı olduğu açık olmakla birlikte, söz konusu bu idari görevlerin de kanunla düzenlenmiş olması gerekmektedir. Nitekim; davalı idare tarafından verilen de savunma da belirtildiği üzere, 5275 sayılı Ceza ve Güvenlik Tedbirlerinin İnfazı Hakkında Kanun, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 1512 sayılı Noterlik Kanununda Cumhuriyet savcılarına verilen idari görevler bulunmakla birlikte, tüm bu görevlerin ortak noktası, kanunla düzenlenmiş olmalarıdır.
Sonuç itibarıyla, terörle mücadele amacıyla oluşturulan il ve ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezlerinde Cumhuriyet başsavcılarına kanun ile verilmiş bir görev bulunmaması; bu şekilde Cumhuriyet başsavcılarına verilen görevin, 2802 sayılı Kanunun 48'inci maddesinde yer alan başka iş ve görevler arasında sayılmaması karşısında, dava konusu edilen düzenlemede üst norma uyarlık görülmemiştir.
Açıklanan nedenle, Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün ...gün ve ...sayılı işleminin 6'ncı paragrafında yer verilen "cumhuriyet başsavcısı" ibaresinin iptali yönünde karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Dosyanın incelenmesinden; Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı işlemi ile terör olayları ile ilgili alınacak tedbirleri, uygulamaları ve bu kapsamdaki ilgili diğer konuları değerlendirerek yapılacak müdahalelerin etkinliğini artırmak, kurumlar arası iş birliği ve eş güdümü sağlamak üzere Başbakanlık Müsteşarlığının başkanlığında ilgili kurumların temsilcilerinin katılımı ile Başbakanlık Koordinasyon Merkezi kurulduğu, bu çerçevede il ve ilçe uygulamalarını izlemek ve değerlendirmek üzere başkan ve üyeleri Başbakanlık Müsteşarınca belirlenecek Başbakanlık Takip Merkezi oluşturulduğu, Başbakanlık Koordinasyon Merkezi ile Başbakanlık Takip Merkezinin sekreterya hizmetlerinin Başbakanlık Güvenlik İşleri Genel Müdürlüğünce yürütüleceği, aynı kapsamda illerde valilerin başkanlığında garnizon komutanı, Cumhuriyet başsavcısı, jandarma komutanı, il emniyet müdürü, MİT temsilcisi ve valinin gerek göreceği diğer ilgililerden oluşan il güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezi; ilçelerde ise kaymakamın başkanlığında garnizon komutanı, Cumhuriyet başsavcısı, ilçe jandarma komutanı, ilçe emniyet müdürü ve kaymakamın gerek göreceği diğer ilgililerden oluşan ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezi kurulacağı; bu merkezlerin her hafta düzenli bir biçimde toplanacağı, il bazında yapılan değerlendirme, planlama ve uygulamaların valilikler tarafından haftalık olarak Başbakanlık Takip Merkezine ulaştırılacağı hususlarının düzenlendiği; bu işlemin Adalet Bakanlığına gönderilmesi üzerine, Adalet Bakanlığı Müsteşarlığınca anılan işlemin ülke çapında bütün Cumhuriyet başsavcılarına gönderilmek üzere dağıtıma çıkarıldığı, bu kapsamda bahse konu işlemin Müsteşarlığın ...tarih ve ...sayılı yazısı ile ...Cumhuriyet Başsavcılığına da gönderildiği, bunun üzerine ...Cumhuriyet Başsavcılığı Bakanlık Muhabere Bürosunun ...tarih ve ...sayılı yazısı ile mülhakat Cumhuriyet başsavcılıklarına Adalet Bakanlığı Müsteşarlığının yazısı gönderilerek, ilçede görevli kıdemli Cumhuriyet savcılarının anılan toplantılara iştiraki ve uygulamada aksaklığa yol açılmaması hususunda gereğinin bildirildiği, bu yazıların dönemin Avanos Kıdemli Cumhuriyet Savcısı olan davacı tarafından 10/09/2015 tarihinde tebellüğ edilmesi üzerine dava konusu işlemin 6. paragrafında yer alan "Cumhuriyet başsavcısı" ibarelerinin iptali istemi ile bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "C. Hâkimlik ve savcılık mesleği" başlıklı 140. maddesinin 5. fıkrasında, "Hakimler ve savcılar, kanunda belirtilenlerden başka, Resmî ve özel hiçbir görev alamazlar."; 6. fıkrasında, "Hakimler ve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar." ve 7. fıkrasında, "Hakim ve savcı olup da adalet hizmetindeki idari görevlerde çalışanlar, hakimler ve savcılar hakkındaki hükümlere tabidirler. Bunlar, hakimler ve savcılara ait esaslar dairesinde sınıflandırılır ve derecelendirilirler, hakimlere ve savcılara tanınan her türlü haklardan yararlanırlar." hükümleri yer almıştır.
2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanunu'nun "Gözetim ve denetim hakkı" başlıklı 5. maddesinde, "...Adalet Bakanı, yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin görevler hariç olmak üzere hakim ve savcılar üzerinde gözetim hakkını haizdir. Hakim ve savcılar idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlıdırlar." hükümlerine; "Başka iş ve görevler" başlıklı 48. maddesinde, "Hâkim ve savcılar, bilimsel araştırma ve yayınlarda bulunabilirler. Davet edildikleri veya yetkili makamlarınca görevlendirildikleri, ulusal ve uluslararası kurul, kongre, konferans ve benzeri bilimsel toplantılarla meslekleri ile ilgili diğer toplantılara, görevlerini aksatmamak koşulu ile katılabilirler. Mesai gün ve saatlerinde bu tür toplantılara katılmak izne tâbidir.
Bu konuda Devlet memurları hakkındaki hükümler uygulanır.
Hakim ve savcılar, Adalet Bakanının izin vermesi koşuluyla adalet yüksekokulları ile hizmet öncesi, hizmet içi ve bir üst göreve hazırlama kurslarında meslek ile ilgili konularda ders ve konferans verebilirler.
Hakim ve savcılar, kanunlarda belirlenenlerden başka, resmi ve özel hiçbir görev alamazlar, kazanç getirici faaliyetlerde bulunamazlar. Eşlerinin, reşit olmayan veya kısıtlanmış çocuklarının kazanç getiren sürekli faaliyetlerini Adalet Bakanlığına onbeş gün içinde bildirmekle yükümlüdürler." hükümlerine yer verilmiştir.
5235 sayılı Adlî Yargı İlk Derece Mahkemeleri ile Bölge Adliye Mahkemelerinin Kuruluş, Görev ve Yetkileri Hakkında Kanun'un "Cumhuriyet Başsavcılığı" başlıklı üçüncü bölümünde yer alan 17, 18, 19 ve 20. maddelerinde de, Cumhuriyet başsavcılığının, Cumhuriyet başsavcısının, Cumhuriyet başsavcıvekilinin ve Cumhuriyet savcısının görevleri sayılmıştır.
Dava konusu işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte olan 3056 sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun'un "Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü" başlıklı 9. maddesinde, anılan müdürlüğün görevleri sayılmış; (a) bendinde, "Devlet Teşkilatının düzenli bir şekilde işlemesini sağlayıcı prensipleri tespit etmek, direktifler vermek, önlemler almak ve koordinasyonu sağlamak" hükmüne yer verilmiştir. Aynı Kanun'un "Düzenleme görev ve yetkisi" başlıklı 33. maddesinde, "Başbakanlık, kanunla yerine getirmekle yükümlü olduğu hizmetleri tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelgelerle düzenlemekle görevli ve yetkilidir." hükmü yer almıştır.
Dava Konusu Düzenlemenin İncelenmesi:
Terörle mücadele konusunda tüm kamu görevlilerinin, yasal sınırları içerisinde görevlerini yerine getirmeleri ve dava konusu işlemde de belirtildiği gibi, terör olaylarında artış yaşanması nedeniyle terörle mücadelenin sürdürülebilmesi için tüm kamu kurum ve kuruluşlarının etkili bir iş birliği ve eş güdüm içinde hareket etmesi gerektiği kuşkusuzdur. Bununla birlikte, terörle mücadele kapsamında alınacak tedbirler doğrultusunda yapılacak düzenlemelerin yasal dayanaklarının bulunması gerektiği de izahtan varestedir. Kamu kurum ve kuruluşlarının kanunla ve ilgili mevzuatla kendilerine verilen görev ve yetki çerçevesinde düzenlemeler yaparken, düzenleme kapsamına aldıkları kamu görevlilerinin mevzuatını da göz önünde bulundurmaları gerekmektedir.
Bakılan uyuşmazlığın çözümünde, davalı idare tarafından tesis edilen işlem ile kurulan il ve ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezlerinin oluşumunda yer alan Cumhuriyet başsavcılarının, bu merkezlerde görev almasının hukuka ve mevzuata uygun olup olmadığının tespiti gerekmektedir.
Yukarıda aktarılan Anayasa ve Kanun hükümlerinin birlikte değerlendirilmesinden; hâkim ve savcıların görevlerinin kanun ile belirleneceği, hâkim ve savcılara, kanunla düzenlenmeyen hiçbir resmi ve özel görevin verilemeyeceği anlaşılmaktadır.
Hâkim ve savcıların idari görevleri yönünden Adalet Bakanlığına bağlı olduğu açık olmakla birlikte, söz konusu bu idari görevlerin de kanunla düzenlenmiş olması gerekmektedir. Nitekim, davalı idarenin de savunma dilekçesinde belirttiği gibi, yukarıda anılan 5275 sayılı Kanun, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 1512 sayılı Noterlik Kanunu'nda Cumhuriyet savcılarına verilen idari görevler bulunmakla birlikte, tüm bu görevlerin ortak noktası, kanunla düzenlenmiş olmalarıdır.
Dava konusu işlem ile Cumhuriyet başsavcılarına verilen görev, 2802 sayılı Kanun'un 48. maddesinde yer alan başka iş ve görevler arasında sayılmadığı gibi, niteliği itibarıyla sayılması da mümkün değildir.
Öte yandan, savcıların, Cumhuriyet başsavcısı sıfatı ile toplantılara katılacak olması göz önüne alındığında, Cumhuriyet başsavcısının idari hiyerarşik yapılanma içinde kalacağı, bunun da savcıların, idari yapılanma karşısındaki Anayasal ve yasal konumuna aykırılık teşkil edeceği sonucuna varılmaktadır.
Bu durumda, terörle mücadele amacıyla oluşturulan il ve ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezlerinde Cumhuriyet başsavcılarına kanun ile verilmiş bir görev bulunmadığı dikkate alındığında, dava konusu Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğü işlemi ile il ve ilçe güvenlik ve asayiş koordinasyon merkezlerinde, Cumhuriyet başsavcılarının görev alması yönünde yapılan düzenlemede Anayasaya ve mevzuata uygunluk bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Başbakanlık Personel ve Prensipler Genel Müdürlüğünün ...tarih ve ...sayılı işleminin 6. paragrafında yer alan "Cumhuriyet başsavcısı" ibarelerinin İPTALİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, ...TL yargılama giderinin davalı idare üzerine bırakılmasına,
3. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davalı idareye iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 07/12/2021 tarihinde oy birliğiyle karar verildi.