T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/4263
Karar No : 2022/5887
DAVACI : …
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN KONUSU : Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan ve sağlık mazereti nedeniyle yeterlik sınavına katılamayan davacı tarafından,
1- Bir sonraki yeterlik sınavına kadar geçen dönemdeki performans değerlendirmesi sonucunda başarısız sayılması nedeniyle bu sınava girmeye hak kazanamadığına ilişkin … günlü, … sayılı işlemin,
2- İşlemin dayanağı olan 11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 5. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Davacı tarafından; üç yıllık yardımcılık dönemi sonunda ilk yeterlik sınavı için gerekli performans puanını elde ettiği ve sınava girmeye hak kazandığı ancak sağlık mazereti nedeniyle sınava katılamadığı, dava konusu edilen düzenleme nedeniyle yeniden hesaplanan performans puanının yetersiz bulunduğu, 178 sayılı KHK'nin 29. maddesi uyarınca sınava girme hakkını elde etmiş olmasına rağmen anılan hükmü daraltıcı şekilde yapılan dava konusu düzenleme sonucu başarısız sayılmasının hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI : Davalı tarafından; davacının performans değerlendirmesi sonucunda başarısız sayılması nedeniyle yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığına ilişkin dava konusu … günlü, …sayılı işlemin iptali istemiyle … İdare Mahkemesinde daha önce açılmış bir dava bulunduğu, dava konusu düzenlemenin hukuka uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 5. fıkrasının iptaline; davacının performans değerlendirmesi sonucunda başarısız sayılması nedeniyle yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığına ilişkin … günlü, … sayılı işlemin iptali isteminin ise kesin hüküm nedeniyle reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacının, performans değerlendirmesi sonucunda başarısız sayılması nedeniyle yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığına ilişkin … günlü, … sayılı işlem ile bu işlemin dayanağı olan 11/01/2016 tarihli, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 5. fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin altıncı fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. ... Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar." hükmü, dokuzuncu fıkrasında; "Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesi, grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri ve benzeri kriterler esas alınarak oluşturulur. Vergi Müfettişlerinin performans değerlendirmesi takvim yılı itibarıyla yapılır." hükmü, onuncu fıkrasında ise; "Başkanlığın görev, yetki ve sorumlulukları, grup başkanlıklarının görev alanları, performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
Her ne kadar 178 sayılı KHK; 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ise de; aynı Kanun Hükmünde Kararname'nin 179. maddesi ile 375 sayılı KHK'ya eklenen Geçici 27. maddenin ikinci fıkrası hükmü karşısında, somut uyuşmazlığın çözümünde, 178 sayılı KHK'nın Ek 29. maddesinin uygulanacağı açıktır.
Öte yandan, 703 sayılı KHK'nın 178. maddesi ile 375 sayılı KHK'ya eklenen Ek 32. maddede, yürürlükten kaldırılan 178 sayılı KHK'nın Ek 29. maddesinde yer alan düzenlemelere benzer hükümlerin getirildiği görülmektedir.
178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek. 29. maddesine dayalı olarak çıkarılan ve 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmelik, Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının görev, yetki ve sorumluluklarını, Grup Başkanlıklarının görev alanlarını, Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumluluklarını, mesleğe alınmalarını, yetiştirilmelerini, yeterliklerini, yükselmelerini ve Grup Başkanlıklarında görevlendirilmelerine ilişkin usul ve esasları düzenler." hükmü yer almış, "Vergi Müfettiş Yardımcılarının yeterlik sınavı" başlıklı 30. maddesinin 1. fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Aylıksız izin, analık izni, resmi sağlık kurulu raporuna göre verilen sıhhi izinler fiilen çalışılan sürenin hesabında dikkate alınmaz." hükmü düzenlenmiş, "İkinci sınav hakkı" başlıklı 33/A maddesinde; "Kurul tarafından yapılan yeterlik sınavlarında başarılı olamayan veya özürsüz olarak bu sınavlara girmeyen Vergi Müfettiş Yardımcılarına, başarılı olamadıkları ya da özürsüz olarak girmedikleri sınavın sonuçlarının duyurulduğu tarihten itibaren en az bir yıl daha çalışmak ve bu dönemde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla, Başkanlıkça belirlenecek bir tarihte bir defaya mahsus olmak üzere ikinci kez sınav hakkı verilir." kuralına yer verilmiş, "Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar, sınava girmeyenler veya sınavda başarılı olamayanlar" başlıklı 35. maddesinde ise; " (1)Vergi Müfettiş Yardımcılarından;
a) Yardımcılık döneminde yapılan performans değerlendirmesine göre başarısız olup yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar,
b) Girdiği ilk yeterlik sınavında başarılı olamayanlardan veya özürsüz olarak sınava girmeyenlerden, verilen bir yıllık ek süre içerisinde yapılan performans değerlendirmesine göre başarısız olup ikinci yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar,
c) İkinci defa girdiği yeterlik sınavında da başarı gösteremeyenler,
ç) Özürsüz olarak ikinci defa yeterlik sınavına girmeyenler,
Bakanlık teşkilatında derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar.
(2) Yeterlik sınavının bütününe veya sınavın herhangi bir aşamasına sağlık, doğal afet ve benzeri haklı bir özre dayanarak katılamayanlar, Başkanlıkça belirlenecek bir tarihte yapılacak mazeret sınavına veya bir sonraki yeterlik sınavının kişinin durumuna göre bütününe veya eksik kalan aşamalarına katılarak, sınavı tamamlarlar.
(3) (Ek:RG-18/2/2015-29271) Mazeret sınavına girenler ile ikinci kez sınav hakkı verilenlerden başarılı olanlar kıdem sıralamasında kendilerinden bir önce yapılan yeterlik sınavında başarılı olanların sonuna, başarı sırasına göre yerleştirilirler." hükmü yer almıştır.
Buna göre, vergi müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri ve yükselmeleri hususlarının, Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliğinin konusu olduğu; nitekim, anılan Yönetmeliğin yukarıda hükmüne yer verilen 30, 33/A ve 35. maddelerinde bu hususların düzenlendiği görülmektedir.
178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin aynı maddesine dayalı olarak çıkarılan ve 11/01/2016 tarihli, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı, Vergi Müfettişlerinin ve Vergi Müfettiş Yardımcılarının mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." kuralı, "Performans Değerlendirme Süresi" başlıklı 6. maddesinin dava konusu edilen 5. fıkrasında; "Yeterlik sınavının tüm oturumlarına veya herhangi bir oturumuna sağlık, doğal afet ve benzeri haklı bir özür nedeniyle katılamayıp mazeret sınavına girecek olan Vergi Müfettiş Yardımcılarının performans değerlendirmesi, ilk yeterlik sınavına ilişkin hesaplanan performans puanı ile bu puanın hesaplandığı tarihten mazeret yazılı sınav tarihinin 15 gün öncesine kadar hesaplanan performans puanının ağırlıklı aritmetik ortalamasının hesaplanması suretiyle tespit edilir." kuralı; aynı maddenin 6. fıkrasında ise; "Kurul Yönetmeliğinin 33/A maddesine göre en az bir yıl daha çalışmak zorunda olan Vergi Müfettiş Yardımcılarının performans değerlendirmeleri, başarılı olamadıkları ya da özürsüz olarak girmedikleri sınav sonuçlarının duyurulduğu tarihten ikinci yeterlik yazılı sınavının yapılacağı tarihin 15 gün öncesine kadar olan dönem için hesaplanır. Bu dönemde çalışmalara ilişkin elde edilen performans puanının, çalışılan gün sayısının 365’e oranlanması suretiyle elde edilen katsayıya bölünmesi sonucu çalışmalara ilişkin performans puanı hesaplanır." kuralı getirilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden;... Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığında vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacının, üç yıllık yardımcılık süresinin sonunda 70,10 puan ile performans değerlendirmesinden başarılı olarak 24-27 Temmuz 2017 tarihlerinde yapılan yeterlik sınavına girmeye hak kazandığı, ancak, sağlık mazereti nedeniyle sınava katılamadığı; Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 35. maddesinin 2. fıkrası uyarınca 20-23 Kasım 2017 tarihlerinde yapılan mazeret sınavına katılmayı beklerken, dava konusu Yönetmelik hükmüne dayalı olarak performans puanının 68,74 puan olarak hesaplanması sonucunda başarısız olduğu ve yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığına ilişkin işlemin tebliği üzerine bakılmakta olan davayı açtığı anlaşılmaktadır.
Vergi müfettiş yardımcılarının yeterlik sınavına girmeye hak kazanabilmeleri için, fiilen üç yıl çalışmaları ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmaları gerektiği hususu yasal düzeyde kurala bağlandıktan sonra, performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi, vergi müfettiş yardımcılarının yetiştirilmeleri ve yeterliklerine ilişkin hususları düzenleme yetkisinin yönetmeliğe bırakıldığı görülmektedir.
Davalı idarece, 178 sayılı KHK'nın Ek 29. maddesinin onuncu fıkrası uyarınca verilen bu yetkiye istinaden 31/10/2011 tarihinde yürürlüğe konulan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin kapsamı ve içeriği dikkate alındığında; anılan Yönetmeliğin, gerek Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının görev ve yetkileri gerekse vergi müfettişlerinin mesleğe alınmalarından başlayarak yetiştirilmeleri, yeterlikleri, sorumlulukları gibi esaslı hususları kurala bağlamakla Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının temel düzenlemesi niteliğini taşıdığı açıktır.
Dava konusu Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin ise; vergi müfettişlerinin ve vergi müfettiş yardımcılarının mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için kullanılan performans değerlendirme sistemine ilişkin kuralları düzenlediği; başka bir ifade ile, vergi müfettişlerine ve vergi müfettiş yardımcılarına ilişkin esaslı tüm hususları düzenleyen Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nde belirlenen konulardan yalnızca biri olan mesleki yeterlik ve yetkinliğin ölçülmesinde dikkate alınan "performans" kriterine ilişkin düzenlemeler getirdiği görülmektedir.
Bu durumda öncelikle, Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin, dava konusu uyuşmazlığa ilişkin hükümlerinin incelenmesi gerekmektedir.
Üç yıllık yardımcılık süresinin sonunda performans değerlendirmesine göre başarılı olarak yeterlik sınavına girmeye hak kazandığı halde geçerli bir mazerete dayalı olarak sınava katılamayan vergi müfettiş yardımcılarının durumu, Yönetmeliğin 35. maddesinin 2. fıkrasında düzenlenmiş olup, anılan hüküm uyarınca, bu durumdaki vergi müfettiş yardımcılarının, Başkanlıkça belirlenecek bir tarihte yapılacak mazeret sınavına veya bir sonraki yeterlik sınavının kişinin durumuna göre bütününe veya eksik kalan aşamalarına katılarak sınavı tamamlayacakları açıktır.
Geçerli mazerete dayalı olarak sınava katılamayan vergi müfettiş yardımcısının, ikinci sınava katılabilmesi için performans değerlendirmesinden başarılı olma şartı aranmamıştır. Buna karşın, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin dava konusu hükmünde; geçerli bir mazerete dayalı olarak yeterlik sınavına katılamayan vergi müfettiş yardımcılarının da performans değerlendirmesine tabi olduğunun kurala bağlandığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesinde yer alan düzenleme uyarınca, yeterlik sınavına girmeye hak kazanmış olan vergi müfettiş yardımcılarının, geçerli bir mazerete dayalı olarak yeterlik sınavına katılamaması üzerine, bir sonraki sınav tarihinin 15 gün öncesine kadarki süre için yeniden bir performans değerlendirmesine tabi tutulmasına yönelik dava konusu hükmün yasal dayanağı bulunmadığı gibi, Yönetmeliğin dayandığı üst hukuk normunu daraltıcı nitelikte kurallar getirmek suretiyle normlar hiyerarşisi ilkesine aykırılık teşkil ettiği; öte yandan, Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı teşkilatına ilişkin temel esasları düzenleyen Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nde yer alan düzenlemeler ile açıkça çelişkili kurallar içerdiği ve bu sebeplerle anılan düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Ayrıca, Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 30. maddesinin 1. fıkrasındaki açık hüküm karşısında, belirlenen koşulları yerine getirdiği için yeterlik sınavına girmeye hak kazanmış olan vergi müfettiş yardımcılarından, sınava girmeden önce mazereti ortaya çıkanların, bu mazeretleri nedeniyle, daha önce sağlamış oldukları koşulları tekrar sağlamalarını beklemek, dava konusu Yöntemeliğin dayanağı olan 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesinin altıncı fıkrasında yer alan, "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar." hükmüne de aykırıdır. Çünkü, anılan Kanun Hükmünde Kararname hükmü, yeterlik sınavına girmeye hangi hallerde hak kazanılacağını düzenlemiş ve hak kazanan kişinin, ortaya çıkan mazeretinden sonra bu hakkını kaybedeceğine ve dolayısıyla ek başka koşullar aranacağına ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer vermemiştir.
Davacının performans puanı sonucunda başarısız olması nedeniyle yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığı yolundaki … günlü, … sayılı işleme gelince;
Davacı tarafından, aynı işlemin iptali istemiyle 06/12/2017 tarihinde açılan işbu davadan daha önce, 01/12/2017 tarihinde … İdare Mahkemesi nezdinde iptal davası açıldığı, anılan Mahkemece; davanın yetki yönünden reddine karar verilerek dosyanın …İdare Mahkemesine gönderildiği ve çıkarılan yetki uyuşmazlığı sonrasında … İdare Mahkemesinin … sayılı esasına kayıtlı bulunduğu; dolayısıyla, anılan işlemin iptali isteği yönünden derdestlik halinin söz konusu olduğu anlaşılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin 6. maddesinin 5. fıkrasının iptali, bireysel işleme ilişkin kısmı yönünden ise davanın derdestlik nedeniyle reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince, duruşma için önceden belirlenen 23/11/2022 günü davacı vekili Av. … ile davalı vekili Av. …'un geldikleri görülerek Danıştay Savcısı … hazır olduğu halde açık duruşmaya başlandı. Gelen taraflara usulüne göre söz verilip dinlendikten ve Savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verilip, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten sonra dosyadaki bilgi ve belgeler de incelenmek suretiyle işin gereği düşünüldü:
MADDİ OLAY :
Vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan ve sağlık mazereti nedeniyle yeterlik sınavına katılamayan davacı; bir sonraki yeterlik sınavına kadar geçen dönemdeki performans değerlendirmesi sonucunda başarısız sayılması nedeniyle bu sınava girmeye hak kazanamadığına ilişkin … günlü, … sayılı işlemin ve anılan işlemin dayanağı olan 11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 5. fıkrasının iptali istemiyle dava açmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın -davanın açıldığı tarihte yürürlükte bulunan haliyle- 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
Dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin altıncı fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. ... Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar." hükmü; dokuzuncu fıkrasında; "Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesi, grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri ve benzeri kriterler esas alınarak oluşturulur. Vergi Müfettişlerinin performans değerlendirmesi takvim yılı itibarıyla yapılır." hükmü; onuncu fıkrasında ise; "Başkanlığın görev, yetki ve sorumlulukları, grup başkanlıklarının görev alanları, performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek. 29. maddesine dayalı olarak çıkarılan ve dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan 31/10/2011 günlü, 28101 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmelik, Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının görev, yetki ve sorumluluklarını, Grup Başkanlıklarının görev alanlarını, Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumluluklarını, mesleğe alınmalarını, yetiştirilmelerini, yeterliklerini, yükselmelerini ve Grup Başkanlıklarında görevlendirilmelerine ilişkin usul ve esasları düzenler." hükmü yer almış; "Vergi Müfettiş Yardımcılarının yeterlik sınavı" başlıklı 30. maddesinin 1. fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Aylıksız izin, analık izni, resmi sağlık kurulu raporuna göre verilen sıhhi izinler fiilen çalışılan sürenin hesabında dikkate alınmaz." hükmü düzenlenmiş; "İkinci sınav hakkı" başlıklı 33/A maddesinde; "Kurul tarafından yapılan yeterlik sınavlarında başarılı olamayan veya özürsüz olarak bu sınavlara girmeyen Vergi Müfettiş Yardımcılarına, başarılı olamadıkları ya da özürsüz olarak girmedikleri sınavın sonuçlarının duyurulduğu tarihten itibaren en az bir yıl daha çalışmak ve bu dönemde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla, Başkanlıkça belirlenecek bir tarihte bir defaya mahsus olmak üzere ikinci kez sınav hakkı verilir." kuralına yer verilmiş; "Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar, sınava girmeyenler veya sınavda başarılı olamayanlar" başlıklı 35. maddesinde ise; " (1)Vergi Müfettiş Yardımcılarından;
a) Yardımcılık döneminde yapılan performans değerlendirmesine göre başarısız olup yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar,
b) Girdiği ilk yeterlik sınavında başarılı olamayanlardan veya özürsüz olarak sınava girmeyenlerden, verilen bir yıllık ek süre içerisinde yapılan performans değerlendirmesine göre başarısız olup ikinci yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar,
c) İkinci defa girdiği yeterlik sınavında da başarı gösteremeyenler,
ç) Özürsüz olarak ikinci defa yeterlik sınavına girmeyenler,
Bakanlık teşkilatında derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar.
(2) Yeterlik sınavının bütününe veya sınavın herhangi bir aşamasına sağlık, doğal afet ve benzeri haklı bir özre dayanarak katılamayanlar, Başkanlıkça belirlenecek bir tarihte yapılacak mazeret sınavına veya bir sonraki yeterlik sınavının kişinin durumuna göre bütününe veya eksik kalan aşamalarına katılarak, sınavı tamamlarlar.
(3) (Ek:RG-18/2/2015-29271) Mazeret sınavına girenler ile ikinci kez sınav hakkı verilenlerden başarılı olanlar kıdem sıralamasında kendilerinden bir önce yapılan yeterlik sınavında başarılı olanların sonuna, başarı sırasına göre yerleştirilirler." hükmü yer almıştır.
178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin aynı maddesine dayalı olarak çıkarılan ve 11/01/2016 tarihli, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı, Vergi Müfettişlerinin ve Vergi Müfettiş Yardımcılarının mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." kuralı; "Performans Değerlendirme Süresi" başlıklı 6. maddesinin dava konusu edilen -ve dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan haliyle- 5. fıkrasında; "Yeterlik sınavının tüm oturumlarına veya herhangi bir oturumuna sağlık, doğal afet ve benzeri haklı bir özür nedeniyle katılamayıp mazeret sınavına girecek olan Vergi Müfettiş Yardımcılarının performans değerlendirmesi, ilk yeterlik sınavına ilişkin hesaplanan performans puanı ile bu puanın hesaplandığı tarihten mazeret yazılı sınav tarihinin 15 gün öncesine kadar hesaplanan performans puanının ağırlıklı aritmetik ortalamasının hesaplanması suretiyle tespit edilir." kuralı; aynı maddenin 6. fıkrasında ise; "Kurul Yönetmeliğinin 33/A maddesine göre en az bir yıl daha çalışmak zorunda olan Vergi Müfettiş Yardımcılarının performans değerlendirmeleri, başarılı olamadıkları ya da özürsüz olarak girmedikleri sınav sonuçlarının duyurulduğu tarihten ikinci yeterlik yazılı sınavının yapılacağı tarihin 15 gün öncesine kadar olan dönem için hesaplanır. Bu dönemde çalışmalara ilişkin elde edilen performans puanının, çalışılan gün sayısının 365’e oranlanması suretiyle elde edilen katsayıya bölünmesi sonucu çalışmalara ilişkin performans puanı hesaplanır." kuralı getirilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
Anayasa'nın yukarıda belirtilen 124. maddesinde; yönetmeliklerin, kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkarılacağı belirtilmiştir. Bu nedenle, idareler tarafından çıkarılan yönetmeliklerin üst hukuk normuna aykırı olmaması gerekmektedir. Üst hukuk normunun ise, yönetmeliğin dayanağı olan hukuki düzenlemeler olduğu kuşkusuzdur.
Normlar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemeler bir kanun hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve kanun hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. İdarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri aşacak veya daraltacak bir biçimde kullanılamayacağı da idare hukukunun en temel ilkelerindendir. Mevzuat belirleme tekniği açısından da, idarenin yasayla kendisine verilmiş olan görevleri idari metinlerle düzenlerken, bu görevlerin gerektirdiği teknik detayların belirlenmesi noktasında takdir yetkisine sahip olduğu açık olmakla birlikte, bu takdir yetkisinin kamu yararı, hizmet gerekleri, hukuk devleti ve hukuk güvenliği ilkesine uygun olarak kullanılması gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinde; ... Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığında vergi müfettiş yardımcısı olarak görev yapan davacının, üç yıllık yardımcılık süresinin sonunda 70,10 puan ile performans değerlendirmesinden başarılı olarak 24-27 Temmuz 2017 tarihlerinde yapılan yeterlik sınavına girmeye hak kazandığı, ancak, sağlık mazereti nedeniyle sınava katılamadığı; Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 35. maddesinin 2. fıkrası uyarınca 20-23 Kasım 2017 tarihlerinde yapılan mazeret sınavına katılmayı beklerken, dava konusu Yönetmelik hükmüne dayalı olarak performans puanının 68,74 puan olarak hesaplanması sonucunda başarısız olduğu ve yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığı yolundaki … günlü, …sayılı işlemin tebliği üzerine bakılmakta olan davayı açtığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu düzenleyici işlemin incelenmesinde;
Yukarıda metnine yer verilen mevzuat hükümlerinin birlikte değerlendirilmesi neticesinde; vergi müfettiş yardımcılarının yeterlik sınavına girmeye hak kazanabilmeleri için, fiilen üç yıl çalışmaları ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmaları gerektiği hususu yasal düzeyde kurala bağlandıktan sonra, performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi, vergi müfettiş yardımcılarının yetiştirilmeleri ve yeterliklerine ilişkin hususları düzenleme yetkisinin yönetmeliğe bırakıldığı anlaşılmaktadır.
Davalı idarece, 178 sayılı KHK'nin Ek 29. maddesinin onuncu fıkrası uyarınca verilen bu yetkiye istinaden 31/10/2011 tarihinde yürürlüğe konulan Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin kapsamı ve içeriği dikkate alındığında; anılan Yönetmeliğin, gerek Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının görev ve yetkileri gerekse vergi müfettişlerinin mesleğe alınmalarından başlayarak yetiştirilmeleri, yeterlikleri, sorumlulukları gibi esaslı hususları kurala bağlamakla Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının temel düzenlemesi niteliğini taşıdığı açıktır.
Dava konusu Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin ise; vergi müfettişlerinin ve vergi müfettiş yardımcılarının mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için kullanılan performans değerlendirme sistemine ilişkin kuralları düzenlediği; başka bir ifade ile vergi müfettişlerine ve vergi müfettiş yardımcılarına ilişkin esaslı tüm hususları düzenleyen Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nde belirlenen konulardan yalnızca biri olan mesleki yeterlik ve yetkinliğin ölçülmesinde dikkate alınan "performans" kriterine ilişkin düzenlemeler getirdiği görülmektedir.
Bu durumda öncelikle Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin, dava konusu uyuşmazlığa ilişkin hükümlerinin incelenmesi gerekmektedir.
Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nin 30. maddesinde yer alan ve 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'deki kuralın tekrarı niteliğinde olan düzenlemede, vergi müfettiş yardımcılarının yeterlik sınavına katılabilmelerinin iki koşula bağlandığı; bu koşullardan birinin, fiilen üç yıl çalışmış olmak, diğerinin ise, yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak olduğu; bu şartları taşımakla birlikte yeterlik sınavına geçerli bir mazereti olmaksızın katılmayan veya sınavda başarısız olan vergi müfettiş yardımcılarının durumunun Yönetmeliğin 33/A maddesinde düzenlendiği; bu durumdaki vergi müfettiş yardımcılarının, en az bir yıl daha çalıştıktan sonra performans değerlendirmesine göre başarılı olmaları kaydıyla ikinci bir sınav hakkına sahip olduklarının kurala bağlandığı ve bunların, verilen bir yıllık ek süre içerisinde yapılan performans değerlendirmesine göre başarısız olup ikinci yeterlik sınavına girmeye hak kazanamamaları halinde Yönetmeliğin 35. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendi uyarınca Bakanlık teşkilatında derecelerine uygun memur kadrolarına atanacağının düzenlendiği görülmektedir.
Üç yıllık yardımcılık süresinin sonunda performans değerlendirmesine göre başarılı olarak yeterlik sınavına girmeye hak kazandığı halde geçerli bir mazerete dayalı olarak sınava katılamayan vergi müfettiş yardımcılarının durumu ise, Yönetmeliğin 35. maddesinin 2. fıkrasında düzenlenmiş olup, anılan hüküm uyarınca, bu durumdaki vergi müfettiş yardımcılarının, Başkanlıkça belirlenecek bir tarihte yapılacak mazeret sınavına veya bir sonraki yeterlik sınavının kişinin durumuna göre bütününe veya eksik kalan aşamalarına katılarak sınavı tamamlayacakları açıktır.
Özetle; Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nde, yeterlik sınavına girmeye hak kazandığı halde sınava katılmayan vergi müfettiş yardımcıları, geçerli bir mazereti olup olmaması yönünden bilinçli bir ayrıma tabi tutulmuş; mazeretsiz olarak sınava katılmayan vergi müfettiş yardımcısının, ikinci sınava katılabilmesi için performans değerlendirmesinden başarılı olması koşulu aranırken, geçerli mazerete dayalı olarak sınava katılamayan vergi müfettiş yardımcısının ise mazeret sınavına girebilmesi için bu yönde bir kural getirilmemiştir. Buna karşın, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin dava konusu 6. maddesinin 5. fıkrasında; geçerli bir mazerete dayalı olarak yeterlik sınavına katılamayan vergi müfettiş yardımcılarının da performans değerlendirmesine tabi olduğunun kurala bağlandığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesinde yer alan düzenleme uyarınca, yeterlik sınavına girmeye hak kazanmış olan vergi müfettiş yardımcılarının, geçerli bir mazerete dayalı olarak yeterlik sınavına katılamaması üzerine, bir sonraki sınav tarihinin 15 gün öncesine kadar ki süre için yeniden bir performans değerlendirmesine tabi tutulmasına yönelik dava konusu hükmün yasal dayanağı bulunmadığı gibi, Yönetmeliğin dayandığı üst hukuk normunu daraltıcı nitelikte kurallar getirmek suretiyle normlar hiyerarşisi ilkesine aykırılık teşkil ettiği; öte yandan, Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı teşkilatına ilişkin temel esasları düzenleyen Vergi Denetim Kurulu Yönetmeliği'nde yer alan düzenlemeler ile açıkça çelişik kurallar içerdiği ve bu sebeplerle anılan düzenlemede hukuka uyarlık bulunmadığı kanaatine varılmıştır.
Davacının performans puanı sonucunda başarısız olması nedeniyle yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığına ilişkin … günlü, … sayılı işlemin iptali istemine gelince;
6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun dava şartlarını düzenleyen 114. maddesinin 1. fıkrasının (i) bendinde; "Aynı davanın, daha önceden kesin hükme bağlanmamış olması" hükmüne yer verilmiş, 115. maddesinde; mahkemenin, dava şartı noksanlığını tespit etmesi halinde davayı usulden reddedeceği kurala bağlanmış; 303. maddesinin, 1. fıkrasında ise; "Bir davaya ait şekli anlamda kesinleşmiş olan hükmün, diğer bir davada maddi anlamda kesin hüküm oluşturabilmesi için, her iki davanın taraflarının, dava sebeplerinin ve ilk davanın hüküm fıkrası ile ikinci davaya ait talep sonucunun aynı olması gerekir." düzenlemesine yer verilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nda "kesin hüküm" müessesesi düzenlenmemiş ve Kanun'un 31. maddesinde, Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu ve onun yerine çıkarılan Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun ilgili maddelerine atıfta bulunulmamış olmakla birlikte, bir davaya ait şekli anlamda kesinleşmiş olan hükme karşın; tarafları, konusu ve sebepleri aynı olan ikinci bir dava açılmış olması durumunda bu davanın kesin hüküm nedeniyle incelenmeksizin reddine karar verilmesi gerekmektedir.
Davacı tarafından, aynı işlemin iptali istemiyle -06/12/2017 tarihinde açılan işbu davadan daha önce- 01/12/2017 tarihinde … İdare Mahkemesi nezdinde iptal davası açıldığı, anılan Mahkemece davanın yetki yönünden reddine karar verilerek dosyanın … İdare Mahkemesine gönderildiği, … İdare Mahkemesinin … günlü, E:…, K:… sayılı kararıyla dava konusu işlemin iptaline hükmedildiği, davalı İdare tarafından istinaf yoluna başvurulması üzerine … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … günlü, E:…, K:… sayılı kararıyla istinaf başvurusunun reddine karar verilmesi üzerine anılan kararın kesinleştiği görülmektedir.
Bu durumda; tarafları, konusu ve sebebi aynı olan ve aynı hukuki çekişmeyi içeren işbu davadaki istem hakkında, daha önce verilmiş bulunan kesin hüküm nedeniyle davanın esasının incelenmesine hukuken olanak bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 6. maddesinin 5. fıkrasının İPTALİNE,
2. Davacının performans değerlendirmesi sonucunda başarısız sayılması nedeniyle yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığına ilişkin … günlü, … sayılı işlemin iptali istemi yönünden DAVANIN KESİN HÜKÜM NEDENİYLE İNCELENMEKSİZİN REDDİNE,
3. Aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin haklılık oranına göre yarısı olan …-TL'lik kısmının davacı üzerinde bırakılmasına, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre belirlenen …-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine; yargılama giderinin …-TL'lik kısmı ile …-TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, yürütmenin durdurulması kararına itiraz aşamasında davalı idare tarafından yapılan …-TL posta giderinin davalı idare üzerinde bırakılmasına; kararın kesinleşmesinden sonra posta ücretinden artan …-TL'nin davacıya; …-TL'nin davalı idareye iadesine,
4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 23/11/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.