Danıştay 13. Daire Başkanlığı 2017/490 E. , 2019/3643 K.Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik, hasılattan pay alınması, resmi senet, Hazine'ye ait taşınmazın tahsisi, kiralanması
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2017/490
Karar No : 2019/3643
DAVACI : ...
VEKİLİ : ...
DAVALILAR :1. ...
2. ...
DAVANIN KONUSU :
1) 16/12/1984 tarih ve 18607 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Aynî Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği'nin "Hasılattan pay alınması" başlıklı 75. maddesinin (B) bendinin,
2) 19/06/2007 tarih ve 26557 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in "Hasılattan pay alınması" başlıklı 79. maddesinin 2. fıkrasının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : ... tarafından ihale yapılarak kiraya verilen market yerinin 1994 yılından beri kiracısı olduğu, her yıl kira sözleşmeleri yapılarak kira artışları yapıldığı, market yerinin Hazine'ye ait olduğu, 03/09/2004 tarihinde .. arasında irtifak hakkı sözleşmesi yapıldığı, ... dava konusu Yönetmelik'in 75/B maddesi gereğince 2004 ve 2005 yılları için brüt hasılatın %1 nispetini teşkil eden toplam ... TL paranın ödenmesi gerektiği, bu paranın ... 'nca ödendiğinin bildirildiği, ayrıca... aleyhine ... Asliye Hukuk Mahkemesi'nde rücu davası açılarak kendi adına ödenen bu bedelin talep edildiği, Defterdarlığın değil, Vakfın kiracısı olduğu, marketteki brüt hasılatın %1'ini Deftedarlığa ödeme yükümlülüğü bulunmadığı, ancak Yönetmelik sebebiyle Vakfın ödeme yapmak zorunda kaldığı ve kendi aleyhine alacak davası açarak dava tehdidi altına aldığı, Yönetmelikler yürürlükte yokken 1994'te, 6570 sayılı Gayrimenkul Kiraları Hakkında Kanun gereğince market yerini kiraladığı, 2007 yılı kira sözleşmesinin %100 artışla yenilendiği, ancak 2004, 2005 ve 2006 yılı için ödediği kira bedelinin dışında yıllık brüt cirosunun %1'i oranında ödeme talep edildiği, her ne kadar 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu taşınmazın kiraya verilme esaslarının yönetmelikle belirleneceğini düzenlese de hükmün sadece kira ilişkisinin esaslarını belirleme yetkisi tanıdığı, Yönetmeliğin kira akdinin dışına taşarak brüt hasılatın %1'inin kira karşılığının dışında tahsil edilmesini öngördüğü, kanunun buna izin vermediği, istenen paranın brüt hasılat esas alınarak tayin edileceği, bu uygulamanın vergi kanunlarında bile bulunmadığı, vergide bile gelirden vergi alınması öngörülmüşken yönetmelikle hasılattan pay alınması uygulamasının hukukla izah edilemeyeceği, brüt hasılattan %1 oranında tahsilat yapılmasının Anayasa açısından tam bir angarya olduğu, market işletmeciliğinde zarar etmiş olması hâlinde bile %1'inin tahsilini öngören düzenlemenin vergi hukuku açısından dahi izahının mümkün olmadığı, kiraya verilme esaslarının belirlenmesi konusunda kanunun bakanlığa yetki verdiği, bakanlığın kiraya verme esaslarını belirlerken verginin de ötesinde bir mali külfeti kiracılara yüklediği, haksız uygulama sonucu toplam ...-TL'yi Kalkındırma Vakfı'na ödemek zorunda kaldığı ileri sürülmüştür.
DAVALILARIN SAVUNMASI : Bakanlık tarafından, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Hazine'nin özel mülkiyetinde olan veya Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerleri idare etme ve bu yerlerle ilgili her türlü işlem yapma yetkisinin kendilerine verildiği, hasılat payının Anayasa'nın 73. maddesindeki vergi, resim, harç veya benzeri mali yükümlülüklerden olmayıp söz konusu taşınmazların özel hukuk hükümlerine uygun olarak idare edilmesinden kaynaklanan bir edim olduğu, yani taşınmazların kullanımlarının karşılığı bir tür kullanım bedeli olduğu, kaldı ki 4706 sayılı Kanun'a eklenen Ek 2. maddeyle de Hazinece hasılat payı alınması yönünde kanuni düzenleme yapıldığı, dava konusu Yönetmeliklerin 2886 sayılı Kanun'un 74. maddesine uygun olarak çıkarıldığı;
Defterdarlık Milli Emlak Müdürlüğü tarafından, iptali istenen Yönetmeliklerin 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 74. maddesine uygun olarak, Sayıştay'ın uygun görüşü alınarak çıkarıldığı,... Kalkındırma Vakfı'nın mülkiyeti Hazine'ye ait taşınmaz mal üzerinde kendilerinin izni olmadan 6570 sayılı Gayrimenkul Kiraları Hakkında Kanun uyarınca işlem tesis etmesinin mümkün olmadığı, Vakıf lehine irtifak hakkı tesis edildiği, irtifak sözleşmesinde Vakfın yapacağı kiralamaların şartlarının belirlendiği, Vakfın şartları kabul ederek sözleşmeyi imzaladığı ve tapuda resmi senede bağlandığı, irtifak hakkı sözleşmesinin 3. maddesinde ödenmesi gereken hasılat paylarının kiracı tarafından ödeneceğinin kararlaştırıldığı, talep edilen hasılat payının 2886 sayılı Kanun'a, Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak çıkarılan Yönetmeliğe ve irtifak hakkı sözleşmesine uygun olduğu, hasılat payının Anayasa'nın 73. maddesi gereği istenilmediği, yasal dayanağının karşılıklı irade beyanı ile yapılan ve karşılıklı imzalanan sözleşmeye dayandığı, yapılan sözleşmede de karşılığında bir şeyin kullanım hakkının belli şartlarla, belli sürede bırakılmasının söz konusu olduğu, bu nedenle hasılat payının vergi vb. mali yükümlülüklere benzemediği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ... DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ... DÜŞÜNCESİ : Dava; 19/06/2007 günlü, 26557 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik ile yürürlükten kaldırılan Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Aynî Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği'nin, 31/12/2005 günlü, 26040 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik "Hasılattan pay alınması" başlıklı 75. maddesinin (B) bendi ile 19/06/2007 günlü, 26557 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in "Hasılattan pay alınması" başlıklı 79. maddesinin dava tarihindeki ikinci fıkrasında yer alan düzenlemelerin ve Defterdarlık Milli Emlak Müdürlüğü'nün 03/01/2008 günlü, 24 sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; ... yüzölçümlü taşınmazın üniversite sahası olarak kullanılmak üzere Maliye Bakanlığı tarafından ... Rektörlüğü'ne tahsis edildiği, bu taşınmazın 445 m²'lik kısmı üzerinde ... Kalkındırma Vakfı Başkanlığı (Vakıf) ile Türkiye İş Bankası arasında 15/03/1990 tarihinde düzenlenen protokol uyarınca, bir kısım üzerinde adı geçen Banka tarafından yap-işlet-devret modeli ile 2 katlı 2 adet bina yapıldığı, bu binaların birinin Bankanın ...Şubesine bağlı büro olarak faaliyet gösterdiği, diğer binanın ise işyeri olarak kullanılmak üzere adı geçen Vakfa devredildiği, Vakıf tarafından bu binanın market ve manav olarak işletilmek üzere davacıya kiraya verildiği, anılan taşınmazın 455 m² yüzölçümlü kısmı üzerinde, Vakıf tarafından lehlerine irtifak hakkı tesisinin talep edildiği, 05.07.2004 tarihli Bakan Olur'u ile öncelikle ... Rektörlüğü'ne olan tahsisin kaldırıldığı, sonra da söz konusu ... taşınmazın krokisinde işaretli, üzerinde 2 katlı 2 adet bina bulunan ve banka bürosu, market ve manav olarak kullanılan 896 m² yüzölçümlü kısmı üzerinde, banka bürosu olarak kullanılan kısım hariç, diğer manav ve marketin işletilmesinden elde edilecek toplam yıllık brüt hasılattan alınacak %1 (yüzdebir) oranındaki pay ile ilk yıl için tespit edilen ...-TL tahmini irtifak hakkı bedeli üzerinden; 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 51. maddesinin (g) bendine göre yapılacak pazarlık ihalesinde kararlaştırılacak bedel karşılığında, tapu sicil müdürlüğünde düzenlenecek resmi senette yer alan şartlarla, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 826 vd. maddeleri ile Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesisi, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği hükümleri uyarınca, Vakıf lehine 20 (yirmi) yıl süreli irtifak hakkı tesisinin uygun görüldüğü, Tapu Sicil Müdürlüğü'nde resen düzenlenen 03/09/2004 tarih ve 7551 yevmiye no'lu Resmi Senedin ... Defterdarlığı ve Vakıf yetkilileri arasında imzalandığı, irtifak hakkı tesis edilirken yürürlükte olan Mülga Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği'nin 75. maddesi gereğince; Resmi Senedin, Hasılat Payı başlıklı 6/B maddesinin, "Hak lehtarı Vakıf tarafından manav ve market olarak kullanılan kısımdan Hazineye ödenecek paylar" bölümünde, "Manav ve marketin işletmeye geçmesinden sonra bu tesislerin bizzat hak lehtarınca işletilmesinden elde edilecek toplam yıllık brüt hasılattan %1 (yüzdebir) oranında pay alınacaktır. Tahsis edilen taşınmazın üzerinde yapılan manav ve marketin tamamının veya bir kısmının işletmeciliğinin üçüncü kişi veya kuruluşlara kiraya verilmesi hâlinde hak lehtarı vakıf brüt kiranın %25 (yüzdeyirmibeş)'ini kiracı/kiracılar ise toplam yıllık brüt hasılatın %1 (yüzdebir)'ini ayrıca Hazineye ödemekle yükümlüdür. Hasılata tahsis olunan arazi üzerinde kurulan işletmelere ait tahakkuk eden mal ve hizmet satış bedelleri ile, faizler ve yapılan kiralamalar dahil edilir." şeklinde düzenlemenin bulunduğu, anılan taşınmazla ilgili olarak 2004, 2005 ve 2006 yıllarına ait hasılat paylarının davacı tarafından ödenmemesi nedeniyle, yukarıda belirtilen Resmi Senet hükmü gereğince, bu hasılat paylarının ödenmesini hak lehtarından yani Vakıf'tan, ... Defterdarlığı'nın 17/01/2007 tarih ve 366 sayılı yazısıyla istenildiği, hak lehtarı Vakıf tarafından da belirtilen yıllara ait hasılat paylarının ödendiği, Vakıf'ca yatırılan miktar için ... Asliye Hukuk Mahkemesi'nde davacıya karşı dava açıldığı, davacının 29/11/2007 tarihli başvuru ile "... Üniversite Market ünvanlı işletme için yıllık hasılatın %1'lik payının ödenip ödenmediği, ödenmişse ne kadarının ödendiği ve bu ödemenin hukukî ve kanuni dayanağının tarafıma bildirilmesini ... istediği, başvuru üzerine tesis edilen dava konusu 31/01/2008 tarih ve 24 sayılı işlemle de, hasılat payına ilişkin hukukî dayanaklara yer verilerek Mülga Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Aynî Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği'nin 75. maddesinin (B) bendinin ikinci fıkrasında kiracılardan alınmayan hasılat paylarının hak lehtarından alınacağına dair düzenleme ve Resmi Senedin 6. maddesinin (D) bendinde "Süresi içinde ödenmeyen irtifak hakkı bedelleri,kira işletme bedelleri ile hasılat payları hakkında 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Kanunun 51. maddesinde yazılı nispette gecikme zammı uygulanır.İrtifak hakkı bedelinin veya hasılat paylarının iki yıl üst üste süresi içinde yatırılmaması hâlinde irtifak hakkı iptal edilir." kuralı bulunduğundan davacı tarafında ödenmesi gereken 2004 yılı ve 2005 yılı hasılat paylarının 26/04/2007 tarihinde ... -TL 2004 yılı için ve 26/04/2007 tarihinde ... -TL 2005 yılı için olmak üzere toplam ... TL'nin Vakıf tarafından ödendiğinin belirtildiği, davacıya yönelik anılan işlemin iptali istemiyle davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Devlete Ait Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesis,Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği'nin, 19/06/2007 tarih ve 26557 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik ile yürürlükten kaldırılması nedeniyle bu Yönetmeliğin 75/B maddesinin iptali istemi yönünden karar verilmesine yer bulunmamaktadır.
Davacının 29/11/2007 tarihli dilekçesi doğrultusunda, 2004 ve 2005 yılı için Vakıfca ödenen hasılat payına ve dayanağına ilişkin bilgi verilmesine ilişkin ... Defterdarlığınca tesis edilen 03/01/2008 tarihli işlemde mevzuata aykırılık görülmemiştir.
19/06/2007 tarih ve 26557 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 79. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemine gelince;
Dava tarihinde 2. fıkra olarak yürürlükte bulunan anılan fıkrada;
"İrtifak hakkı kurulan veya kullanma izni verilen Hazine taşınmazı üzerinde bulunan tesisin tamamının veya bir kısmının hak lehtarınca üçüncü kişilere kiraya verilmesi hâlinde; hak lehtarından brüt kiranın yüzde biri oranında, kiracıdan/kiracılardan ise, tesisin işletilmesinden elde edilecek toplam yıllık hasılattan hak lehtarına ödenen kira bedeli düşüldükten sonra, kalan tutar üzerinden yüzde bir oranında ayrıca pay alınır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Bu düzenlemede; 08/09/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 74. maddesine ve 29/6/2001 tarihli ve 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesine aykırı bir yön bulunmaktadır.
Açıklanan nedenlerle; davanın, 19/06/2007 günlü, 26557 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik ile yürürlükten kaldırılan Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Aynî Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği'nin, 31/12/2005 günlü, 26040 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile değişik "Hasılattan pay alınması" başlıklı 75. maddesinin (B) bendinin iptaline ilişkin kısmı açısından karar verilmesine yer olmadığı; 19/06/2007 günlü, 26557 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in "Hasılattan pay alınması" başlıklı 79. maddesinin dava tarihindeki ikinci fıkrasında yer alan düzenlemelerin ve Defterdarlık Milli Emlak Müdürlüğü'nün 03/01/2008 günlü, 24 sayılı işleminin iptaline ilişkin kısmı açısından ise reddedilmesi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Dairemizin 18/04/2012 tarih ve E:2009/332, K:2012/805 sayılı davanın kısmen süre aşımı nedeniyle reddi, kısmen incelenmeksizin reddi yolundaki kararının Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 18/01/2016 tarih ve E:2013/410, K:2016/22 sayılı kararıyla kısmen onanması, kısmen bozulması ve davalı idarece yapılan karar düzeltme başvurusunun İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 22/11/2016 tarih ve E:2016/3427, K:2016/3048 sayılı kararıyla reddi üzerine, bozulan kısımla sınırlı olarak işin gereği yeniden görüşüldü:
09/07/2018 tarih ve 30473 sayılı (3. Mükerrer) Resmî Gazete'de yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesiyle, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmış; 216. maddesinde, "Kanun ve kanun hükmünde kararnamelerle bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarına yapılan atıflar Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde bunlara karşılık olarak belirtilen ve düzenlenen bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarına yapılmış sayılır."; Geçici 1. maddesinin 19. fıkrasında ise, "Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte kapatılan veya bünyesinde bulunduğu bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşu değiştirilen birimlerin görevlerinden dolayı yapılan işlem ya da taraf olunan sözleşmelerde bu birimlerin veya görevlerinin devredildiği bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları taraf olur. Söz konusu birimlerin bünyesinde bulundukları bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarının leh ve aleyhlerine açılmış olan davalar, başlatılmış olan takipler ile başvurulan alternatif uyuşmazlık çözüm yollarında devredildikleri bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşları kendiliğinden taraf sıfatını kazanır." kuralına yer verilmiştir.
10/07/2018 tarih ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 99. maddesinde 'nın hizmet birimleri arasında Milli Emlak Genel Müdürlüğü'ne yer verilmiştir.
Milli Emlak Genel Müdürlüğü'ne, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nde hizmet birimleri arasında yer verildiğinden, Maliye Bakanlığı yerine 'nın davalı sıfatıyla taraf olduğu görülmüştür.
MADDİ OLAY VE HUKUKÎ SÜREÇ :
Mülkiyeti Hazineye ait ... yüzölçümlü taşınmaz, üniversite sahası olarak kullanılmak üzere Maliye Bakanlığı tarafından ... Rektörlüğü'ne tahsis edilmiştir.
Bu taşınmazın 445 m²'lik kısmı üzerinde ... Kalkındırma Vakfı Başkanlığı (Vakıf) ile Türkiye İş Bankası arasında 15/03/1990 tarihinde düzenlenen protokol uyarınca, anılan Banka tarafından yap-işlet-devret modeli ile 2 katlı 2 adet bina yapılmış, bu binaların biri Bankanın ...Şubesine bağlı büro olarak faaliyet göstermiş, diğer bina ise iş yeri olarak kullanılmak üzere Vakfa devredilmiştir.
Vakıf tarafından binanın market ve manav yeri olarak 01/01/1999 tarihinde faaliyete geçtiği belirtilerek taşınmazın 455 m2'lik kısmı üzerinde lehlerine irtifak hakkı tesisi talep edilmiş, 05/07/2004 tarihli Bakan Olur'u ile ... Rektörlüğü'ne olan tahsis kaldırılmış ve söz konusu ...İli, Merkez İlçesi, Muratpaşa Mahallesinde bulunan mülkiyeti Hazineye ait 10 pafta, 223 ada, 109 parsel numaralı ve 8.137.452,99 m² yüzölçümlü taşınmazın krokisinde işaretli, üzerinde 2 katlı 2 adet bina bulunan ve banka bürosu, market ve manav olarak kullanılan 896 m² yüzölçümlü kısmı üzerinde, banka bürosu olarak kullanılan kısım hariç, diğer manav ve marketin işletilmesinden elde edilecek toplam yıllık brüt hasılattan alınacak %1 (yüzdebir) oranındaki pay ile ilk yıl için tespit edilen ...-TL tahmini irtifak hakkı bedeli üzerinden, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 51. maddesinin (g) bendine göre yapılacak pazarlık ihalesinde kararlaştırılacak bedel karşılığında, tapu sicil müdürlüğünde düzenlenecek resmi senede yazılacak hususları içeren ilişik sözleşmelerde belirtilen şartlarla, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu'nun 826 vd. maddeleri ile Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Ayni Hak Tesisi, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği hükümleri uyarınca, Vakıf lehine 20 (yirmi) yıl süreli irtifak hakkı tesisi uygun görülmüş ve 03/09/2004 tarih ve ... yevmiye no'lu Resmi Senet ...Defterdarlığı ve Vakıf yetkilileri arasında imzalanmıştır.
Defterdarlık Milli Emlak Müdürlüğü tarafından 17/01/2007 tarih ve 366 sayılı yazıyla Resmi Senet'in "Hasılat Payı" başlıklı 6/B maddesi uyarınca taşınmazla ilgili olarak 2004, 2005 ve 2006 yıllarına ait hasılat paylarının davacı tarafından ödenmemesi nedeniyle, Resmi Senet hükmü gereğince, bu hasılat paylarının ödenmesi hak lehtarından yani Vakıf'tan, istenilmiş, hak lehtarı Vakıf tarafından da belirtilen yıllara ait hasılat payları ödenmiş ve yatırılan miktar için ...Asliye Hukuk Mahkemesi'nde davacıya karşı dava açılmıştır.
Bunun üzerine davacı tarafından 29/11/2007 tarihli başvuru ile, "... Üniversite Market unvanlı işletme için yıllık hasılatın %1'lik payının ödenip ödenmediği, ödenmişse ne kadarının ödendiğinin ve bu ödemenin hukukî ve kanuni dayanağının tarafıma bildirilmesi ..." istenmiştir.
Başvuru üzerine tesis edilen dava konusu 31/01/2008 tarih ve 24 sayılı Defterdarlık Milli Emlak Müdürlüğü işlemiyle, hasılat payına ilişkin hukukî dayanaklara yer verilerek Mülga Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Aynî Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği'nin 75. maddesinin (B) bendinin ikinci fıkrasında, kiracılardan alınmayan hasılat paylarının hak lehtarından alınacağına dair düzenleme ve Resmi Senedin 6. maddesinin (D) bendinde "Süresi içinde ödenmeyen irtifak hakkı bedelleri, kira işletme bedelleri ile hasılat payları hakkında 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsili Usulü Hakkında Kanunun 51. maddesinde yazılı nispette gecikme zammı uygulanır. İrtifak hakkı bedelinin veya hasılat paylarının iki yıl üst üste süresi içinde yatırılmaması hâlinde irtifak hakkı iptal edilir." kuralı bulunduğundan davacı tarafından ödenmesi gereken 2004 yılı ve 2005 yılı hasılat paylarının, 26/04/2007 tarihinde 2004 yılı için ...-TL ve aynı tarihte 2005 yılı için ...-TL olmak üzere toplam ...-TL'nin Vakıf Başkanlığı tarafından ödendiğinin bildirilmesi üzerine anılan işlem ile Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Aynî Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği'nin "Hasılattan pay alınması" başlıklı 75. maddesinin (B) bendi ve Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in "Hasılattan pay alınması" başlıklı 79. maddesinin 2. fıkrasının iptali istemiyle bakılan dava açılmıştır.
Dairemizin 18/04/2012 tarih ve E:2009/332, K:2012/805 sayılı kararıyla uygulama işlemi yönünden davanın incelenmeksizin reddine, düzenleyici işlemler yönünden ise davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.
Dairemizin anılan kararının temyiz edilmesi üzerine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 18/01/2016 tarih ve E:2013/410, K:2016/22 sayılı kararıyla; kararın, davanın incelenmeksizin reddine ilişkin kısmının onanmasına, süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin kısmının bozulmasına karar verilmiş; davalı Bakanlık tarafından yapılan karar düzeltme başvurusu da İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 22/11/2016 tarih ve E:2016/3427, K:2016/3048 sayılı kararıyla reddedilmiştir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın "Yönetmelikler" başlıklı 124. maddesinin işlem tarihi itibarıyla yürürlükte olan metninde, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği, hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağının kanunda belirtileceği kurala bağlanmıştır.
10/09/1983 tarih ve 18161 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun "Tarihi ve bedii değeri olmayan taşınmaz mallarla ilgili işlemler" başlıklı 74. maddesinde, "Tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazinenin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esasları Maliye Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikte belirlenir." kuralına yer verilmiştir.
18/07/2001 tarih ve 24466 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi Ve Katma Değer Vergisi Kanunu'nda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un, 24/07/2008 tarih ve 5793 sayılı Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun'un 28. maddesiyle eklenen Ek 2. maddesinde, "Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlar üzerinde tesis edilecek irtifak hakları ile Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerler üzerinde verilecek kullanma izinlerinde, irtifak hakkı veya kullanma izni bedellerine ilave olarak, bu alanlarda yürütülen faaliyetlerden elde edilecek tüm hâsılatın yüzde 1’i oranında Hazinece pay alınır. ..." kuralı bulunmaktadır.
Dava tarihinde yürürlükte bulunan 14/12/1983 tarih ve 18251 (Mükerrer) sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 13/12/1983 tarih ve 178 sayılı Maliye Bakanlığı'nın Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacı, maliye politikalarının hazırlanmasına yardımcı olmak, maliye politikasının uygulanması, uygulamanın takibi ve denetlenmesi hizmetlerini yapmak üzere Maliye Bakanlığının kurulmasına, teşkilat ve görevlerine ilişkin esasları düzenlemektir."; "Milli Emlak Genel Müdürlüğü" başlıklı 13. maddesinde ise, "Milli Emlak Genel Müdürlüğünün görevleri şunlardır: a) Hazinenin özel mülkiyetinde ve Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki taşınmaz malların yönetimine ilişkin hizmetleri, gerektiğinde diğer kamu kurum ve kuruluşları ile işbirliği yaparak yürütmek, b) Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, kiralanması, trampası ve üzerinde sınırlı aynî hak tesisi, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiralanması ve bu yerler için gerekli görülen hâllerde kullanma izni verilmesi işlemlerini yapmak, ... d) Hazinenin özel mülkiyetinde veya Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerden kamu hizmeti için kullanılması gerekli olanları; genel, katma ve özel bütçeli idarelere tahsis etmek ve tahsis amacının ortadan kalkması veya amaç dışı kullanılması hâlinde tahsisi kaldırmak; tahsisi kaldırılan taşınmaz mallar üzerinde Hazine dışındaki kamu kurum ve kuruluşlarına ait yapı ve tesisleri tasfiye etmek, tasfiyeye ilişkin esas ve usulleri belirlemek, ..." kuralı yer almıştır.
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. Yasama organının yasama tasarrufları dışında, idare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla "genel düzenleyici işlemler"), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olması zorunlu olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi gerekir. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s.426)
Kurallar hiyerarşisinde anayasal ve yasal düzenlemelerden sonra gelen idari düzenlemeler bir kanun hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve kanun hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu kanun hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. Diğer yandan, kurallar hiyerarşisindeki düzenlemeler soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içermektedir. Kanun koyucu, düzenleyeceği konularda genel ilke ve kuralları belirler ve bunun uygulanmasını yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakır. Bu aslî düzenleme yetkisinin yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur. Ancak, idarelerin düzenleyici işlem yapma yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, kanun, tüzük gibi üst hukuk kurallarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.
Öğretide türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, kanunlarla konulan hükümleri aşacak bir şekilde kullanılamayacağı açıktır. Sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir düzenleme yetkisine sahip olan idarenin, Anayasa'da öngörülen istisnaî durumlar dışında, kanunlarla düzenlenmemiş bir alanda, düzenleme yapmak suretiyle kural koyması mümkün değildir.
Bu bağlamda, yönetmelikler, kanun tekniğine uygun olmaması ve güçlükler bulunması nedeniyle kanunî düzenlemelerde yer almayan, ancak idarenin işleyişi ve kamu yararı için önceden belirlenmesi zorunlu bulunan teknik konu ve ayrıntıları kanunî çerçeve içerisinde kalmak şartıyla düzenleyebilir.
Kamu idaresi tarafından görev alanına giren konularda yönetmelikler yapılırken, dayanağı kanunun bütününe bağlı kalınması zorunlu olduğu gibi, kanunu ve kanunun amacını aşar veya kanun konusu alanlara girer nitelikte düzenleme yapılması mümkün değildir.
Devlete Ait Taşınmaz Mal Satış, Trampa, Kiraya Verme, Mülkiyetin Gayri Aynî Hak Tesis, Ecrimisil ve Tahliye Yönetmeliği'nin "Hasılattan pay alınması" başlıklı 75. maddesinin (B) bendinin incelenmesi:
Yönetmelik'in "Amaç ve Kapsam" başlıklı 1. maddesinde, bu Yönetmelik'in Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmaz malların satışı, trampası, kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi, ecrimisili ve tahliyesi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi, ecrimisili ve tahliyesi işlemlerini ve usullerini düzenlediği, tarihi ve bedii değeri olan taşınmaz malların Yönetmelik kapsamı dışında olduğu; "Yönetmeliğin Kanuni Dayanağı" başlıklı 93. maddesinde, Yönetmelik'in 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 74. maddesindeki yetkiye dayanılarak hazırlandığı belirtilmiştir.
Yönetmelik'in "İlk Yıldan Sonraki Yıllara Ait İrtifak Hakkı Bedellerinin Tesbiti ve Hasılattan Pay Alınması" başlıklı 75. maddesinde, "A) İlk yıldan sonraki yıllara ait irtifak hakkı bedellerinin tesbiti: İlk yıldan sonraki irtifak hakkı bedeli bir önceki yıl irtifak hakkı bedelinin Türkiye İstatistik Kurumunca yayımlanan Üretici Fiyatları Endeksi (bir önceki yılın aynı ayına göre % değişim oranı) oranında arttırılması suretiyle tespit edilecek bedeldir.
Özel mevzuatı bulunan irtifak hakkı tesislerinde özel mevzuat hükümleri uygulanır.
B) Hasılattan pay alınması: Eğitim, sağlık, sosyal yatırımları teşvik, fuarcılık ve sergileme amaçlı irtifak hakkı tesis edilen Hazine taşınmazı üzerinde yapılacak tesisin bizzat hak lehdarınca işletilmesi hâlinde, bu tesisin işletilmesinden elde edilen toplam yıllık hasılatın % 1 (yüzdebir)’i oranında pay alınır.
Eğitim, sağlık, sosyal yatırımları teşvik, fuarcılık ve sergileme amaçlı irtifak hakkı tesis edilen Hazine taşınmazı üzerinde bulunan tesisin tamamının veya bir kısmının Bakanlıktan izin alınması şartıyla, hak lehdarınca üçüncü kişilere kiraya verilmesi hâlinde; hak lehdarından brüt kiranın % 25 (yirmibeş)’i oranında, kiracı/kiracılardan ise tesisin işletilmesinden elde edilecek toplam yıllık brüt hasılatın % 1 (yüzdebir)’i oranında ayrıca pay alınır. Hak lehdarı ile kiracı arasında yapılan kira sözleşmesinin bir örneği İdareye verilir. Kira payları, hak lehdarı ile kiracı arasında yapılan sözleşmeye göre kira bedellerinin hak lehdarına ödenmesi gereken ayı takip eden ayın 20. günü mesai saati bitimine kadar ilgili saymanlığa yatırılır. Kiracılardan alınmayan hasılat payları hak lehdarından alınır.
Yıllık hasılatı gösteren beyanname 3568 sayılı Serbest Muhasebecilik, Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanununa göre yetkili kılınanlara tasdik ettirilerek, hasılat payları her yılın bilanço dönemini takip eden ay içinde ilgili saymanlığa yatırılır. Süresinde yatırılmayan hasılat payları hakkında 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun 51. maddesinde yazılı nispette gecikme zammı uygulanır." kuralına yer verilmiştir.
Yönetmelik'in 75. maddesinin B bendinde, maddede belirtilen amaçlarla irtifak hakkı tesis edilen taşınmaz üzerinde bulunan tesisin bizzat hak lehdarınca işletilmesi hâlinde, tesisin işletilmesinden elde edilen toplam yıllık hasılatın % 1 (yüzde bir)’i oranında pay alınacağı, tesisin tamamının veya bir kısmının hak lehdarınca üçüncü kişilere kiraya verilmesi hâlinde ise hak lehdarından brüt kiranın % 25 (yüzde yirmi beş)’i oranında, kiracı/kiracılardan ise tesisin işletilmesinden elde edilecek toplam yıllık brüt hasılatın % 1 (yüzdebir)’i oranında ayrıca pay alınacağı, kira paylarının hak lehdarı ile kiracı arasında yapılan sözleşmeye göre kira bedellerinin hak lehdarına ödenmesi gereken ayı takip eden ayın 20. günü mesai saati bitimine kadar ilgili saymanlığa yatırılacağı, kiracılardan alınmayan hasılat paylarının hak lehdarından alınacağı, süresinde yatırılmayan hasılat payları hakkında 6183 sayılı Kanun'un 51. maddesinde yazılı nispette gecikme zammı uygulanacağı kurala bağlanmıştır.
Bu itibarla, 2886 sayılı Kanun'un 74. maddesiyle, tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazine'nin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esaslarının Maliye Bakanlığı'nca çıkarılacak yönetmelikte belirleneceği yönündeki düzenleme ve 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesi çerçevesinde verilen yetkiye dayanılarak çıkarılan dava konusu Yönetmelik'in 75. maddesinin B bendinde hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik'in "Hasılattan pay alınması" başlıklı 79. maddesinin 2. fıkrasının incelenmesi:
Yönetmelik'in 1. maddesinde, Yönetmelik'in amacının, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazların satışı, trampası, arsa veya kat karşılığı inşaat yaptırılması, kiraya verilmesi, ön izin verilmesi ve üzerlerinde irtifak hakkı kurulması, Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, ön izin ve kullanma izni verilmesi ile ecrimisil ve tahliye işlemlerine ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, Yönetmelik'in tarihî ve bediî değeri olan taşınmazlar hariç olmak üzere, Hazinenin özel mülkiyetindeki taşınmazlar ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerleri kapsadığı; 3. maddesinde ise, Yönetmelik'in, 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu'nun 74. maddesine ve 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilât ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesine dayanılarak hazırlandığı kurala bağlanmıştır.
Dava tarihinde yürürlükte bulunan hâliyle Yönetmelik'in "Hasılattan pay alınması" başlıklı 79. maddesinde, "(1) İrtifak hakkı kurulan veya kullanma izni verilen Hazine taşınmazı üzerinde yapılacak tesisin bizzat hak lehtarınca işletilmesi hâlinde, bu tesisin işletilmesinden elde edilen toplam yıllık hasılatın yüzde biri oranında pay alınır.
(2) İrtifak hakkı kurulan veya kullanma izni verilen Hazine taşınmazı üzerinde bulunan tesisin tamamının veya bir kısmının hak lehtarınca üçüncü kişilere kiraya verilmesi hâlinde; hak lehtarından brüt kiranın yüzde biri oranında, kiracıdan/kiracılardan ise, tesisin işletilmesinden elde edilecek toplam yıllık hasılattan hak lehtarına ödenen kira bedeli düşüldükten sonra, kalan tutar üzerinden yüzde bir oranında ayrıca pay alınır.
(3) Hak lehtarı ile kiracı arasında yapılan kira sözleşmesinin bir örneği İdareye verilir. Kira payları, hak lehtarı ile kiracı arasında yapılan sözleşmeye göre kira bedellerinin hak lehtarına ödenmesi gereken ayı takip eden ayın yirminci günü mesai saati bitimine kadar ilgili muhasebe birimine yatırılır. Kiracılardan alınamayan hasılat payları hak lehtarından alınır
(4) Yıllık hasılatı gösteren ve ilgili vergi dairesine yıllık beyanname ekinde verilen gelir tablosu, 1/6/1989 tarihli 3568 sayılı Serbest Muhasebecilik, Serbest Muhasebeci Malî Müşavirlik ve Yeminli Malî Müşavirlik Kanununa göre yetkili kılınanlara tasdik ettirilerek, hasılat payları her yılın yıllık beyanname verme dönemini takip eden ay içinde ilgili muhasebe birimine yatırılır.
(5) İrtifak hakkı kurulan veya kullanma izni verilen taşınmazın üzerinde yürütülen faaliyetle ilgili olarak toplam yıllık hasılatın tespitinde; 26/12/1992 tarihli ve 21447 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 Sıra No’lu Muhasebe Sistemi Uygulama Genel Tebliğinde yer alan "60. Brüt Satışlar" tanımı esas alınır." kuralı yer almaktadır.
Dava konusu Yönetmelik'in 79. maddesinin 2. fıkrasıyla, irtifak hakkı kurulan veya kullanma izni verilen Hazine taşınmazı üzerinde bulunan tesisin tamamının veya bir kısmının hak lehtarınca üçüncü kişilere kiraya verilmesi hâlinde; hak lehtarından brüt kiranın %1 (yüzde bir)'i oranında, kiracıdan/kiracılardan ise, tesisin işletilmesinden elde edilecek toplam yıllık hasılattan hak lehtarına ödenen kira bedeli düşüldükten sonra, kalan tutar üzerinden %1 (yüzde bir) oranında ayrıca pay alınacağı kurala bağlanmıştır.
Bu itibarla, 2886 sayılı Kanun'un 74. maddesiyle, tarihi ve bedii değeri olanlar hariç Hazine'nin özel mülkiyetindeki yerlerin satışı, kiraya verilmesi, trampası ve mülkiyetin gayri ayni hak tesisi ile Devletin hüküm ve tasarrufu altındaki yerlerin kiraya verilmesi, mülkiyetin gayri ayni hak tesisi esaslarının Maliye Bakanlığı'nca çıkarılacak yönetmelikte belirleneceği yönündeki düzenleme ve 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesiyle verilen yetkiye dayanılarak çıkarılan; dava konusu yönetmeliğin 4706 sayılı Kanun'un Ek 2. maddesindeki, Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazlar üzerinde tesis edilecek irtifak hakları ile Devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan yerler üzerinde verilecek kullanma izinlerinde, irtifak hakkı veya kullanma izni bedellerine ilave olarak, bu alanlarda yürütülen faaliyetlerden elde edilecek tüm hâsılatın yüzde 1’i oranında Hazinece pay alınacağı yönündeki düzenleme ile de uyumlu olduğu anlaşıldığından, dava konusu Yönetmelik'in 79. maddesinin 2. fıkrasında hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Dava konusu Yönetmeliklerle ilgili kısım yönünden de DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen davacı tarafından yapılan toplam ....-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen davalı Bakanlık tarafından yapılan toplam ...-TL yargılama giderinin davacıdan alınarak davalı Bakanlık'a verilmesine,
4. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı Bakanlığa verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra taraflara iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 18/11/2019 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.