Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2017/5226 E. , 2020/4097 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/5226
Karar No : 2020/4097
DAVACI : … Odası
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. Hukuk Müşaviri … - (Aynı adreste)
DAVANIN KONUSU :
1-Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın TMMOB'ye bağlı 11 Odanın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki ... tarih ve ... sayılı Olur işleminin (müvekkil Oda yönünden);
2- Bu işleme dayanılarak tesis edilen Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı görev emrinin;
3- Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Bakanlık Müfettişliğinin ... tarih ve ... sayılı 2014, 2015, 2016 yıllarına ait idari ve mali işlemlere ilişkin belgelerin denetime hazır hale getirilmesi ve çalışma odası hazırlanmasının istenilmesine ilişkin işleminin,
4- Bakanlık Müfettişliğinin ... tarih ve ... sayılı işleminin;
5- Bu işlemlerin dayanaklarından olduğu anlaşılan 20.09.2013 tarihli ve 28771 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı Yönetmeliği'nin tamamının (müvekkil Oda yönünden) iptali istemi ile,
6- 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanunu'na 66 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile eklenen Ek 3. maddesi ve Ek 4. maddesinin 3. ve 4. fıkralarının Anayasaya aykırı olduğu gerekçesi ile Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istemidir.
DAVACININ İDDİALARI :
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı Yönetmeliği'nin yasa konusu bir alanı düzenlediği, üstelik idari mali denetimin usul ve esaslarını düzenleyen bir Kanunda bulunmadığı halde odaları da kapsar şekilde düzenlenme yapılması nedeniyle fonksiyon gaspı niteliğinde olduğundan, Yönetmeliğin yetki yönünden hukuka aykırı olduğu; Yönetmelik çıkarılırken, 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 14. maddesine dayanıldığı halde odaları da düzenlemesi nedeniyle Yönetmeliğin sebep yönünden hukuka aykırı olduğu; Yönetmeliğin olaya uygulanması halinde odaların idari ve mali özerkliğinin zedelemesi sonucunu doğuracağından konu yönünden hukuka aykırı olduğu, Yönetmelik ile odanın da arasında bulunduğu meslek kuruluşlarının idari ve mali denetimi yerine tam ve katı bir hiyerarşik denetim altına alınmasının amaçlanmasından dolayı Yönetmeliğin amaç yönünden hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Müfettişliğin gönderdiği yazıda örtülü olarak dava konusu Yönetmeliğe dayanıldığı, 1136 sayılı Avukatlık Kanunu'nun Ek 4. maddesinde ve 1512 sayılı Noterlik Kanunu'nun 164. maddesinde denetim konusunda düzenlemeler getirildiği, konunun yasayla düzenlenmesi zorunlu olduğu gibi, ancak yasayla düzenlenmesi halinde yasaya aykırı olmamak ve yasa çerçevesini aşmamak koşuluyla ayrıntıların yönetmelikte düzenlenebileceği dikkate alındığında, davalı idarenin kendi hiyerarşik düzeni için uygulayabileceği alt üst ilişkisine dayalı yönetmelik kurallarını odaya uygulamasının Anayasada öngörülen idari ve mali denetimin sınırlarını aşar nitelikte ve idari ve mali özerkliğe ortadan kaldırır boyutta olduğu belirtilmektedir.
Düzenleyici işlemler ancak yayımlandığı tarihte yürürlüğe girdiğinden ve hukuki sonuçlar doğurabileceğinden dayanak gösterilen Tebliğin 24.12.2014 tarihinde yürürlüğe girdiği dikkate alındığında, geriye dönük olarak 2014 yılını da kapsar nitelikte denetim oluru verilmesinin hukuka aykırı olduğu iddia edilmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Öncelikle, usule ilişkin olarak, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ'in amacı ve uygulanmasına yönelik düzenlenen ... tarih ve ... sayılı Oluru ve ... tarih ve ... sayılı görev emrinin iptali istemi yönünden davanın derdestlik nedeniyle reddi gerektiği ifade edilmiştir.
Esasa ilişkin olarak, Kanun koyucunun Anayasa'nın 135. maddesinde, meslek kuruluşlarının idari ve mali denetimlerinin kanunla düzenleneceğini 1995 yılında hükme bağladığı, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesi uyarınca 1983 yılından itibaren davalı idarenin Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği üzerinde idari ve mali denetim yetkisine haiz olduğu, bahsi geçen Birliğe bağlı odalar bakımından ise, ilgili bakanlığın idari ve mali denetim yetkisi olduğu ve hangi bakanlığın hangi oda ile ilgili olduğunun tespitinde yetkinin Bakanlar Kurulu'na verildiği, bu çerçevede 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesi hükmüne dayalı olarak 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği'ne bağlı 11 oda üzerindeki idari ve mali denetiminin davalı idarece yapılacağının kararlaştırıldığı, anılan Bakanlar Kurulu Kararının yürürlüğe girmesiyle birlikte meslek odalarının üyeleri hakkında yapmış oldukları çeşitli uygulamalarla ilgili olarak davalı idareye yapılan şikayetler üzerine, şikayetçi olunan uygulamaların tespiti ve ortadan kaldırılması için idari ve mali denetimde takip edilecek süreçlerin belirlenmesi ve uygulamada birlikteliğin sağlanması amacıyla 6235 sayılı Kanun ve anılan Bakanlar Kurulu Kararına dayanılarak hazırlanan Tebliğ'in 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. madde hükmü haricinde bir kural koymayıp uygulamaya ilişkin usulü belirlediği, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. madde hükmü ile Bakanlığa verilen yetkinin Avukatlık Kanunu ile Adalet Bakanlığı'na verildiği, denetimin usul ve esasları Bakanlığa Tebliğ ile verilmişken, Adalet Bakanlığı'nca hazırlanan Yönetmelik ile şekillendiği, Bakanlar Kurulu kararı ile Tebliğ öncesinde meslek odalarının kimler tarafından denetleneceği belirsiz olduğundan odaların vesayet makamınca denetlenemediği, tebliğ ve Bakanlar Kurulu Kararının, Anayasa, Kanun, hukukun genel prensipleri ve kamu yararına aykırı olmadığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı görev emrinin incelenmeksizin reddine, diğer kısımlar yönünden ise davanın reddine karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın TMMOB'ye bağlı 11 Odanın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki ... tarih ve ... sayılı Olur işleminin (davacı Oda yönünden), bu işleme dayanılarak tesis edilen Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı görev emrinin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Bakanlık Müfettişliğinin ... tarih ve ... sayılı 2014, 2015, 2016 yıllarına ait idari ve mali işlemlere ilişkin belgelerin denetime hazır hale getirilmesi ve çalışma odası hazırlanmasına ilişkin işleminin, ... tarih ve ... sayılı işleminin ve bu işlemlerin dayanaklarından olduğu anlaşılan 20.09.2013 tarihli ve 28771 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı Yönetmeliği'nin tamamının (davacı Oda yönünden) iptali istenilmektedir.
Anayasaya aykırılık iddiası yerinde görülmemiştir.
Anayasanın 135/5. maddesi ile 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Yasası'nın Ek 3. maddesinde ilgili Bakanlıklara, odalar üzerinde idari ve mali denetim yapma yetkisinin tanındığı, denetim yetkisinin hiyerarşik değil idari vesayet kapsamında olduğu, 24.12.2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına dair Tebliğin 6235 sayılı Kanun'un Ek madde hükmü haricinde bir kural koymayıp, idari ve mali denetimin anılan madde gereğince meslek odalarının hangi bakanlık tarafından denetleneceği hususlarında idarenin iç işleyişine yönelik düzenleme içerdiği, düzenlemeler ile Bakanlığa intikal eden şikayetler sonrasında yapılacak iş ve işlemlerin yanı sıra takip edilecek yöntemlerin açıklığa kavuşturulması ve uygulamada birlikteliğin sağlanmasının amaçlandığı, kaldı ki idari ve mali yönden yapılacak denetimin sınırlarının aşılması durumunda ayrıca idari yargı yoluna başvurulabileceği anlaşıldığından davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince duruşma için taraflara önceden bildirilen 07.10.2020 tarihinde, davacı vekili Av. … ile davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nı temsilen Hukuk Müşaviri …'ün geldiği, Danıştay Savcısının hazır olduğu görülmekle, açık duruşmaya başlandı. Taraflara usulüne uygun olarak söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra taraflara son kez söz verilip, duruşma tamamlandı. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ : Davacı Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası tarafından; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın TMMOB'ye bağlı 11 Odanın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki ... tarih ve ... sayılı Olur işleminin, bu işleme dayanılarak tesis edilen Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı görev emrinin; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Bakanlık Müfettişliğinin ... tarih ve ... sayılı 2014, 2015, 2016 yıllarına ait idari ve mali işlemlere ilişkin belgelerin denetime hazır hale getirilmesi ve çalışma odası hazırlanmasının istenilmesine ilişkin işleminin; ... tarih ve ... sayılı işleminin ve 20.09.2013 tarihli ve 28771 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı Yönetmeliği'nin tamamının iptali istemi ile 6235 sayılı Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Kanunu'na 66 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile eklenen Ek 3. maddenin ve Ek 4. maddenin 3. ve 4. fıkralarının Anayasaya aykırı olduğundan Anayasa Mahkemesi'ne başvurulması istenilmektedir.
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
Davacının dava konusu işlemlerin dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesi ile Ek 4. maddesinin 3. ve 4. fıkraları yönünden Anayasa'ya aykırılık iddiası ciddi görülmeyerek ve davalı idarenin usule ilişkin iddiası kabul edilmeyerek işin esasına geçilmiştir.
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 135. maddesinin 1. fıkrasında, "Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleridir." şeklinde tanımlanmış; aynı maddenin 26.07.1995 tarih ve 22355 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 4121 sayılı "07.11.1982 tarihli ve 2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Başlangıç Metni ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Dair Kanun"un 13. maddesiyle eklenen 5. fıkrasında, "Bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir." kuralına yer verilmiş; aynı maddenin 6. fıkrasında "Amaçları dışında faaliyet gösteren meslek kuruluşlarının sorumlu organlarının görevine, kanunun belirlediği merciin veya Cumhuriyet savcısının istemi üzerine mahkeme kararıyla son verilir ve yerlerine yenileri seçtirilir." hükmü ile 7. fıkrasında "Ancak, milli güvenliğin, kamu düzeninin, suç işlenmesini veya suçun devamını önlemenin yahut yakalamanın gerektirdiği hallerde gecikmede sakınca varsa, kanunla bir merci, meslek kuruluşlarını veya üst kuruluşlarını faaliyetten men ile yetkilendirilebilir. Bu merciin kararı, yirmidört saat içerisinde görevli hakimin onayına sunulur. Hakim, kararını kırksekiz saat içinde açıklar; aksi halde, bu idari karar kendiliğinden yürürlükten kalkar." hükmüne yer verilmek suretiyle Devletin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının sorumlu organları üzerinde yapacağı idari denetimin usul ve esasları belirlenmiştir.
Yine Anayasa'nın 123. maddesinin 2. fıkrasında, idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanacağı ifade edilerek yerinden yönetim esası getirilmiş, 126. maddesinde merkezi idare, 127, 130, 131, 133. ve 135. maddelerinde ise kamu tüzel kişiliği şeklinde kurulması öngörülerek yerinden yönetimler belirlenmiştir. Anayasa'nın 127. maddesinin 5. fıkrasında ise, merkezi idarenin, mahalli idareler üzerinde mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğu belirtilmiştir.
Anayasa Mahkemesi, 25.05.2013 tarih ve 28657 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 10.01.2013 tarih E:2012/95 ve K:2013/9 sayılı kararı ile, "Anayasanın 135. maddesinin beşinci fıkrasında, 'Bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idarî ve malî denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir.' hükmü yer almaktadır. Genel olarak kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindeki devlet denetiminin bir vesayet yetkisi olduğu kabul edilmektedir. Ancak, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında uygulanması gereken vesayet, Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen vesayet yetkisinden farklıdır. Bu maddede vesayet yetkisinin hangi koşullarda kullanılabileceği açıklanmakta olup, bu koşullar, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması olarak sayılmaktadır. Buna karşın, Anayasa'nın 135. maddesinin beşinci fıkrasında, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde devletin 'idari ve mali denetiminden' söz edilmektedir. Dolayısıyla, merkezî idarenin kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerindeki denetimi idari ve mali denetimin ötesine geçmemelidir." gerekçesine yer vererek meslek kuruluşları üzerindeki vesayet yetkisinin idari ve mali denetim yetkisi ile sınırlı olduğunu ifade etmiştir.
6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği üzerinde, Bayındırlık Bakanlığınca; ihtisas dallarına göre Odalar üzerinde ise, ilgili bakanlıklarca idari ve mali denetim yapılır. İlgili Bakanlıklar, Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile tesbit edilir." hükmüne yer verilmiş, 17.12.2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararında ise, 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesi dayanak gösterilmek suretiyle Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği'ne bağlı Çevre Mühendisleri Odası, Elektrik Mühendisleri Odası, Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası, İç Mimarlar Odası, İnşaat Mühendisleri Odası, Jeofizik Mühendisleri Odası, Jeoloji Mühendisleri Odası, Makine Mühendisleri Odası, Mimarlar Odası, Peyzaj Mimarları Odası ve Şehir Plancıları Odası üzerinde idari ve mali denetimin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca yapılacağı kararlaştırılmıştır.
24.12.2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ'inn "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, Tebliğin amacı, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ile ilgili odalar üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca idari ve mali denetim yapılmasına dair iş ve işlemlere ilişkin usul ve esasları düzenlemek" olarak belirtilmiş; "Kapsam" başlıklı 2. maddesinde ise, bu Tebliğ'in Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve ilgili odalar ile şube ve temsilciliklerinin idari ve mali denetimini kapsadığı hüküm altına alınmıştır.
Tebliğ'in 4. maddesinde, "Genel Müdürlük", Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğü; "Müdürlük" ise, ilgili Odanın bulunduğu Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü olarak tanımlanmış; 5. maddesinde, idari ve mali denetimin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından yapılacağı belirtildikten sonra, "Şikayet ve ihbar üzerine yapılacak işlemler" başlıklı 6. maddesinin 1. fıkrasında "Şikâyet ve ihbar üzerine, Genel Müdürlükçe gerekli araştırma yapılır. Bu amaçla, ilgili valilikten (Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü) şikâyet veya ihbarla ilgili inceleme yapması istenir. Müdürlük tarafından, şikâyet veya ihbar sahibinin ifadeleri ile Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği, ilgili odalar ve odaların şubeleri veya temsilcilikleri nezdinde yapılacak incelemeler neticesinde elde edilecek bilgi, belge ve açıklamaların değerlendirilmesi sonucunda en az birisi teknik personel olmak üzere Müdürlüğün en az üç personeli tarafından hazırlanan ve en az il müdür yardımcısı seviyesinde onaylanmış olan inceleme raporu Genel Müdürlüğe gönderilir." hükmü, aynı maddenin ikinci fıkrasında ise "Hazırlanan inceleme raporu ile a) Şikâyet ve ihbar konusunun denetim gerektirdiğinin Genel Müdürlükçe değerlendirilmesi halinde, elde edilen bilgi ve belgeler Bakanlığın Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına iletilir. b) Şikâyet ve ihbar konusunun denetim gerektirmediğinin Genel Müdürlükçe değerlendirilmesi halinde, Genel Müdürlükçe yapılan araştırmaların neticesine göre ilgilisine bilgi verilir." hükmü, 7. maddesinin 1. fıkrasında ise, Bakanlığın Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Yüksek Haysiyet Divanının gerekli durumlarda toplantıya çağıracağı hükmüne yer verilmiştir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı görev emrinin iptal isteminin incelenmesi:
Uyuşmazlık konusu olayda, öncelikle, anılan işlemin, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14/3-d maddesinde belirtildiği şekilde idarî davaya konu olabilecek nitelikte bir işlem olup olmadığı yönünden tespitinin yapılması gerekmektedir.
2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde iptal davaları tanımlanmış, 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde, dava dilekçelerinin, idarî davaya konu olacak kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı yönünden inceleneceği, 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde ise, kesin ve yürütülebilir nitelikte olmayan işlemlere karşı açılan davaların reddine karar verileceği belirtilmiştir.
İdarî işlemler, idarî makamların, kamu gücü kullanarak, idare işlevine ilişkin olarak tesis ettikleri, muhatapları yönünden çeşitli hak ve/veya yükümlülükler doğuran, muhataplarının hukukî durumlarında değişiklik yapan tek yanlı irade açıklamalarıdır. Buna göre, idari işlemlerin "idari makamlarca tesis edilmiş olma", "tek yanlı olma" ve "icrailik niteliğini taşıma" unsurlarını bünyesinde barındırması gerekmektedir. Bir işlemin iptal davasına konu edilebilir nitelikte kesin ve yürütülebilir bir işlem olup olmadığının, işlemin ismine veya idarenin isimlendirmesine bakılarak değil, işlemin içeriğine bakılarak belirlenmesi gerekmektedir.
Bir idarî işlemin kesin ve yürütülmesi zorunlu işlem sayılabilmesi; hukuk düzeninde varlık kazanabilmesi için gerekli idarî usulün son aşamasını da geçirmiş bulunmasına, bir başka idarî makamın onayına ihtiyaç göstermeksizin hukuk düzeninde değişiklikler meydana getirebilmesine bağlı bulunmaktadır. İlgililerin hukukî durumları üzerinde etki yaparak, ilgililer için yeni hukukî durumlar doğuran, ilgililerin mevcut hukukî durumlarını değiştiren veya ortadan kaldıran işlemler, icraî nitelik taşıyan işlemlerdir. İdarenin iç yazışmalarında işlemlerde olduğu gibi, muhataplarının hukukî durumları üzerinde etkide bulunmayan işlemler ise, icraî işlemler değildir.
Olayda, davalı Çevre ve Şehircilik Bakanlığı tarafından tesis edilen dava konusu işlem, başmüfettişe denetimin gerçekleştirilmesi için yazılmış bir yazı olup, iç yazışma niteliğinde olduğu anlaşılan dava konusu işlemin tek başına icraî bir yönünün bulunmadığı ve idarî davaya konu edilebilecek nitelikte bir işlem olmadığı, bu suretle, bu işlem yönünden davanın esasının incelenmesine olanak bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın TMMOB'ye bağlı 11 Odanın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki ... tarih ve ... sayılı Olur işleminin; Bakanlık Müfettişliğinin ... tarih ve ... sayılı 2014, 2015, 2016 yıllarına ait idari ve mali işlemlere ilişkin belgelerin denetime hazır hale getirilmesi ve çalışma odası hazırlanmasının istenilmesine ilişkin işleminin; ... tarih ve ... sayılı işleminin iptal isteminin incelenmesi;
Dava konusu 05.10.2016 tarihli Bakanlık oluruyla Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğünün "meslek odalarının yürürlükteki mevzuat hükümlerine aykırı tutumları nedeniyle gerek Bakanlığın gerekse meslek odalarına üye olup serbest çalışan mimar, mühendis ve şehir plancılarının karşılaştığı sorunlar açıklanarak hazırlanan dosyanın Rehberlik ve Teftiş Başkanlığına aktarılarak gerekli değerlendirmenin ve işlemlerin gerçekleştirilmesinin talep edildiği, ancak Rehberlik ve Teftiş Başkanlığınca dosya içeriğinde yer alan ve Bakanlık makamınca yazılan derkenar notuna istinaden Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğü'nce TMMOB'ye gerekli cevabın verilmesini takiben Tebliğin 5. maddesine göre işlem tesis edilmesini gerektirir bir hususun tespiti halinde Tebliğin ilgili maddesinin uygulanabileceğinin bildirildiği, geçen süre içerisinde meslek odalarının söylem ve işlemlerine ilişkin benzer tarzda şikayetlerin Bakanlığa intikal ettiği, meslek odaları ile geçmişte yapılan yazışmalarla gerekli bilgilendirme ve ikazların yapıldığı göz önüne alındığında meslek odalarına yazılabilecek yeni bir cevabi yazının geçmiş söylemlerin bir tekrarı niteliğinde olacağı, TMMOB'nin ve şikayete konu meslek odalarının 2014-2015 yıllarını kapsayan mali denetimleri ile 3194 ve 4708 sayılı Kanunlara ve ilgili yönetmeliklere aykırı gerçekleştirilen işlemleri de dahil idari denetimlerinin Tebliğ çerçevesinde gerçekleştirilmesi"ne yönelik 21.06.2016 tarih ve 8278 sayılı yazısına istinaden TMMOB'ye bağlı 11 Oda'nın (Çevre Mühendisleri Odası, Elektrik Mühendisleri Odası, Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası, İç Mimarlar Odası, İnşaat Mühendisleri Odası, Jeofizik Mühendisleri Odası, Jeoloji Mühendisler Odası, Makina Mühendisleri Odası, Mimarlar Odası, Peyzaj Mimarları Odası, Şehir Plancıları Odası) idari ve mali denetimlerinin 2014 yılı başından itibaren yapılmasının talimatlandırıldığı, bunun üzerine de davacı Oda'nın 2014 yılı başından itibaren idari ve mali denetiminin yapılmasına yönelik ... tarih ve ... sayılı görev emrinin düzenlendiği görülmektedir.
Bu görev emrine istinaden de Bakanlık Müfettişliğinin ... tarih ve ... sayılı 2014, 2015, 2016 yıllarına ait idari ve mali işlemlere ilişkin belgelerin denetime hazır hale getirilmesi ve çalışma odası hazırlanmasına ilişkin işleminin tesis edildiği, davacı tarafından, idari ve mali denetime ilişkin hazır edilmesi istenilen belgelerin neler olduğunun, hukuki dayanağının ve kapsamının açık olarak bildirilmesi durumunda bilgi verileceğinin belirtilmesi üzerine, "2014, 2015 ve 2016 yıllarına ait yönetim kurulu faaliyet raporları, denetleme kurulu raporları, genel kurul kararları, yönetim kurulu kararları, oda onur kurulu kararları, bilanço, mizan, gelir-gider tabloları ile ilgili belgelerin onaylı birer suretlerinin teslim edilmesinin istenilmesine" yönelik dava konusu ... tarih ve ... sayılı işlemin tesis edildiği anlaşılmaktadır.
Bu durumda, 17.12.2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile davacı Oda'nın idari ve mali denetimi ile yetkilendirilen davalı idarece, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Mesleki Hizmetler Genel Müdürlüğü'nün … tarih ve … sayılı yazısına istinaden Tebliğ hükümlerinde belirlenen usul ve esaslar çerçevesinde, denetim yetkisine haiz olduğu 2014 yılından itibaren bu yetki kullanılmak suretiyle davacı Oda nezdinde idari ve mali denetim faaliyetlerine başlanılmasına yönelik olarak tesis edildiği anlaşılan dava konusu işlemlerde de hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
20.09.2013 tarihli ve 28771 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı Yönetmeliği'nin iptal isteminin incelenmesi;
20.09.2013 tarihli ve 28771 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı Yönetmeliği'nin "Müfettişlerin görev ve yetkileri" başlıklı 9. maddesinde; "(1) Müfettişler Müsteşarın emri veya onayı ve Başkanın görevlendirmesi üzerine aşağıdaki görev ve yetkileri haizdirler:
a) Bakanlık teşkilatının her türlü faaliyet, hizmet ve işlemleri ile ilgili olarak teftiş, rehberlik, inceleme, araştırma ve soruşturma işlerini yürütmek..." düzenlemesine; "Teftiş edilenlerin yükümlülük ve sorumlulukları" başlıklı 13. maddesinde, "(1) Müfettişler; yürüttükleri hizmet yönünden gerekli gördükleri görevle ilgili bilgileri, defter ve belgeleri, gizli de olsa, teftiş, inceleme ve soruşturma yaptıkları birim ve kuruluşlardan istemek ve görmek, bunların onaylı örneklerini, bir yolsuzluğun kanıtını oluşturanların asıllarını almak, kasa, depo ve ambarları incelemek ve saymak, bunları mühürlemek, inceleme ve sayma işlerinde yardım isteminde bulunmak, gerektiğinde diğer kamu idare ve kurumlarıyla, gerçek ve tüzel kişilerden bilgi ve belge istemek yetkisine sahiptirler.İlgililer, müfettişlerin bu isteklerini geciktirmeden yerine getirmek ve sorularını cevaplamakla yükümlüdürler.
(2) Denetlenen birim ve kuruluşlar ile bunların her kademedeki personeli; müfettişlerin, sözlü veya yazılı sorularını cevaplamak, ifade vermek, bilgi işlem sistemleri, raporlama araçları, internet, intranet ve benzeri ağlar ile veri tabanlarına erişimini sağlamak, elektronik, manyetik ve benzeri bilgi işlem ortamlarındaki bilgiler ve kayıtları, sözlü veya yazılı talebinde derhal müfettişe göstermek, incelemesine sunmak ve yine sözlü veya yazılı talebi halinde bunların kopyalarını müfettişe vermek zorundadırlar.
(3) Asılları alınan belgelerin müfettişlerin mühür ve imzasıyla onanmış örnekleri, dosyasında saklanmak üzere alındığı birim, kişi veya kuruluşa verilir.
(4) Teftiş, rehberlik, inceleme ve soruşturma yapılan birim veya kuruluşların yöneticileri, kendi birimlerinin iş ve işlemlerini aksatmaya sebebiyet vermeyecek şekilde, hizmetin gereği gibi yürütülebilmesi için müfettişlere, görevleri süresince konumlarına uygun bir çalışma yeri sağlamak, gereken her türlü kolaylığı göstermek ve yardımda bulunmakla yükümlüdürler.
(5) Denetime başlanan kuruluş görevlilerine daha önce verilmiş izinlerin kullanılması, hastalık ve zorunlu nedenler dışında, müfettişin istemi üzerine denetim sonuna kadar ertelenebilir.
(6) İznini kullanmaya başlamış olanlar, zorunluluk bulunmadıkça geri çağrılmaz." düzenlemesine yer verilmiştir.
Davacı tarafından, dava konusu Yönetmeliğin yasa konusu bir alanı düzenlediği, fonksiyon gaspı niteliğinde olduğu, davalı idarenin kendi hiyerarşik düzeni için uygulayabileceği alt üst ilişkisine dayalı yönetmelik kurallarını odaya uygulamasının Anayasada öngörülen idari ve mali denetimin sınırlarını aşar nitelikte ve idari ve mali özerkliğe ortadan kaldırır boyutta olduğu gerekçesi ile iptal isteminde bulunulmakta olup, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığının teşkilat ve görevleri ile Rehberlik ve Teftiş Başkanı, müfettişler, müfettiş yardımcıları ve şube müdürlüklerinin görev, yetki ve sorumluluklarını, teftiş edilenlerin sorumluluklarını, Rehberlik ve Teftiş Başkanı ile müfettiş ve müfettiş yardımcılarının atanmalarını, özlük haklarını ve başkanlık ile müfettiş ve müfettiş yardımcılarının çalışma esas ve usullerini kapsayan Yönetmeliğin, fonksiyon gaspı niteliğinde olmadığı gibi, odalar üzerinde idari ve mali denetim aşamasında uygulanmasını engelleyen hukuki bir engel olmadığından, dava konusu Yönetmelikte mevzuata ve hukuka aykırılık görülmemiştir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı görev emri yönünden oybirliği ile DAVANIN İNCELENMEKSİZİN REDDİNE,
2. Diğer kısımlar yönünden oyçokluğu ile DAVANIN REDDİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
07/10/2020 tarihinde karar verildi.
KARŞI OY :
(X) - Davacı Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası tarafından; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın TMMOB'ye bağlı 11 Odanın "İdari ve Mali Denetiminin" yapılması yönündeki ... tarih ve ... sayılı Olur işleminin, bu işleme dayanılarak tesis edilen Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı görev emrinin; Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Bakanlık Müfettişliğinin ... tarih ve ... sayılı işleminin ve 20.09.2013 tarihli ve 28771 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı Yönetmeliği'nin tamamının iptali istenilmektedir.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı görev emri ve 20.09.2013 tarihli ve 28771 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı Yönetmeliği yönünden çoğunluk kararına katılmakla beraber, ... tarih ve ... sayılı Olur işlemi, Bakanlık Müfettişliğinin ... tarih ve ... sayılı işlemi, ... tarih ve ... işleminin iptal isteminin incelenmesi:
Anayasa'nın 135. maddesinin 1. fıkrasında, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üst kuruluşları, belli bir mesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, mesleki faaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarak gelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleri ile ve halk ile olan ilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hakim kılmak üzere meslek disiplini ve ahlakını korumak maksadı ile kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafından kanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilen kamu tüzelkişilikleri olarak tanımlanmıştır.
Aynı maddenin 5. fıkrasında ise, "Bu meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kurallar kanunla düzenlenir." kuralına yer verilmiştir.
6235 sayılı Türk Mimar ve Mühendis Odaları Birliği Kanunu'nun Ek 3. maddesinde, 'Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği üzerinde, Bayındırlık ve İskan Bakanlığınca; ihtisas dallarına göre Odalar üzerinde ise, ilgili bakanlıklarca idari ve mali denetim yapılır. İlgili Bakanlıklar; Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile tespit edilir.' hükmüne yer verilmiştir.
Kanun'un Ek 3. maddesi ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kuralların Kanunla düzenleneceğine yönelik Anayasal hüküm çerçevesinde idari ve mali denetimin Bakanlıklarca yapılacağı ve bu denetimin hangi Bakanlık tarafından yapılacağına yönelik belirlemenin Bakanlar Kurulu'nun yetkisine bırakıldığı görülmektedir.
Bu yetki çerçevesinde 17.12.2013 tarih ve 28854 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu kararnamesi ile de Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği'ne bağlı bazı odaların idari ve mali denetiminin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca yapılacağı kararlaştırılmış olup, anılan kararnamede, "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğine bağlı Çevre Mühendisleri Odası, Elektrik Mühendisleri Odası, Harita ve Kadastro Mühendisleri Odası, İç Mimarlar Odası, İnşaat Mühendisleri Odası, Jeofizik Mühendisleri Odası, Jeoloji Mühendisleri Odası, Makine Mühendisleri Odası, Mimarlar Odası, Peyzaj Mimarları Odası ve Şehir Plancıları Odası üzerinde idari ve mali denetim, Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca yapılır." şeklinde düzenlemeye yer verildiği görülmüştür.
Çevre ve Şehircilik Bakanlığı'nca hazırlanıp 24.12.2014 tarih ve 29215 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan "Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve İlgili Odalar Üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca İdari ve Mali Denetim Yapılmasına Dair Tebliğ"in 1. maddesinde, bu Tebliğin amacının, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ile ilgili odalar üzerinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca idari ve mali denetim yapılmasına dair iş ve işlemlere ilişkin usul ve esasları düzenlemek olduğu; 2. maddesinde, bu Tebliğin, Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği ve ilgili Odalar ile şube ve temsilciliklerinin idari ve mali denetimini kapsayacağı belirtilmiş, 3. maddesinde Tebliğin 6235 sayılı Kanun'un Ek 1. ve Ek 3. maddeleri ile 18/11/2013 tarih ve 2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına dayanılarak hazırlandığı ifade edildikten sonra, 4. maddesinde tanımlara yer verilmiş, 5. maddesinde, idari ve mali denetimin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı tarafından yapılacağı kurala bağlanmıştır. Tebliğin 6. maddesinde, şikayet ve ihbar üzerine yapılacak işlemler ve işlemleri yapacak idari birimler ve işlemlerin yapılış usulleri belirlenmiş, 7. maddesinin birinci fıkrasında ise, Bakanlığın Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliği Yüksek Haysiyet Divanını gerekli durumlarda toplantıya çağıracağı öngörülmüştür.
2013/5660 sayılı Bakanlar Kurulu kararnamesi yönünden değerlendirme yapıldığında, kamuda değişen ihtiyaçlar göz önüne alındığında bakanlıkların görev alanlarındaki değişiklik ihtiyacına göre denetimin hangi bakanlık tarafından yapılacağına yönelik belirlemenin Bakanlar Kurulu'na bırakılmasında ve bu yetki kapsamında yapılan belirlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır. Ancak, Tebliğ'in dayanağı olan 6235 sayılı Kanun'un Ek 3. maddesinde yer alan düzenlemenin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde Devletin idari ve mali denetimine ilişkin kuralların yasama organınca düzenleneceğine yönelik Anayasal hüküm hilafına yasalarla düzenlenmemiş bir alanda yürütme organına düzenleme yapmak suretiyle kural koyma yetkisi vermediği açıktır.
Kaldı ki, Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrasında yer alan hüküm uyarınca Kanunla düzenlenmesi gereken idari ve mali denetimin yöntem ve biçimine ilişkin kuralların yürütme organınca düzenlenmesine olanak bulunmamaktadır.
Bu durumda, Anayasa'nın 135. maddesinin 5. fıkrası gereğince Kanun'la düzenlenmesi gerektiği açık olan idari ve mali denetime ilişkin usul ve esasları düzenleyen Tebliğ hükümlerine dayanılarak tesis edilen Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'nın ... tarih ve ... sayılı Olur işlemi, Bakanlık Müfettişliğinin ... tarih ve ... sayılı işlemi, ... tarih ve ... sayılı işleminde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyorum.