Danıştay 6. Daire Başkanlığı 2017/6286 E. , 2020/8497 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ALTINCI DAİRE
Esas No : 2017/6286
Karar No : 2020/8497
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF(DAVALI) : … Belediye Başkanlığı - …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Sakarya ili, Sapanca ilçesi, … Mahallesi, … parsel sayılı taşınmazı kapsayan alanda Sakarya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan Sapanca İlçesi, … (…, …, … Mahallelerini kapsayan) 1/1000 ölçekli Revizyon Uygulama İmar Planının ve anılan imar planına dayalı düzenlenen 15.01.2015 tarihli imar durum belgesinin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: İdare Mahkemesince, dosyanın ve yerinde yaptırılan keşif ve bilirkişi incelemesi neticesinde düzenlenen raporun birlikte değerlendirilmesinden; davaya konu taşınmazın 1/5000 ölçekli nazım imar planında konut alanı ayrıldığı halde 1/1000 ölçekli uygulama imar planında park alanı belirlendiği, oysa öngörülen park kullanımının 1/5000 ölçekli nazım imar planında gösterilmesi gereken büyüklük ve nitelikte olduğu, bu nedenle 1/1000 ölçekli uygulama imar planının planların kademeli birlikteliği ilkesine, şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına uygun olmadığı, diğer taraftan davalı idarece her ne kadar imar planları arasında uyumsuzluğun giderilmesi amacıyla Sakarya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile 1/5000 ölçekli nazım imar planında değişiklik yapılarak taşınmazın konut alanından park alanına çevrildiği ileri sürülmüş ise de, davanın açıldığı tarihte 1/1000 ölçekli uygulama imar planının 1/5000 ölçekli nazım imar planına aykırı olduğu sonucuna varılarak dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; İdare Mahkemesi tarafından 1/1000 ölçekli uygulama imar planının, 1/5000 ölçekli nazım imar planına aykırı olduğu gerekçesiyle dava konusu edilen işlemlerin iptaline karar verilmiş ise de, Sakarya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile 1/5000 ölçekli nazım imar planında değişiklik yapılarak uyuşmazlığa konu taşınmazın bulunduğu alan park alanına dönüştürüldüğünden imar planları arasındaki uyumsuzluğun giderildiği, kaldı ki jeolojik ve jeoteknik etüt raporlarında alanın yapılaşmaya uygun olmayan alan olarak tespit edildiği anlaşıldığından, dava konusu taşınmazın davacının talebi doğrultusunda konut alanı belirlenmesinin şehircilik ilkelerine, planlama esaslarına ve kamu yararına aykırı olacağı sonucuna varılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun kabulüne, dava konusu işleminlerin iptali yolundaki ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının kaldırılarak davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Taşınmazın yerleşime uygun olmayan alan olduğuna dair dosya kapsamında herhangi bir belge olmadığı, yine 1/5000 ölçekli nazım imar planında değişiklik yapıldığına dair bir belediye meclisi kararının dosyaya sunulmadığı, yalnızca idare vekilinin beyanlarına dayalı olarak davanın reddine karar verildiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …'IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulmasının uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY : Davacı tarafından 1990 yılında satın alınan uyuşmazlığa konu taşınmaz 2008 yılında kabul edilen 1/1000 ölçekli uygulama imar planında kısmen 12 ve 7 metrelik yol kısmen de park alanı olarak belirlenmiş, Sakarya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanan Sapanca İlçesi 1/5000 ölçekli Revizyon Nazım İmar Planında gelişme konut alanı kapsamında II. konut yerleşme alanı (25-50 K/H) fonksiyonuna ayrılmıştır.
Dava konusu edilen 1/1000 ölçekli uygulama imar planı ile taşınmazın park alanına ayrılmasına yönelik Sapanca Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı, Sakarya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı ile onaylanarak 09.06.2014 - 09.07.2014 tarihleri arasında askıda ilan edilmiş, davacı tarafça askı süresi içinde imar planına itiraz edilmemiştir.
Daha sonra 14.01.2015 tarihinde, taşınmaza ilişkin imar durumu belgesinin davacı tarafından talep edilmesi ile Sapanca Belediye Başkanlığı İmar ve Şehircilik Müdürlüğünce düzenlenen ve taşınmazın park kullanımında kaldığı belirtilen 15.01.2015 tarihli imar durum belgesinin düzenlenmesi üzerine görülmekte olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT: İşlem tarihindeki yürürlükteki haliyle 3194 sayılı İmar Kanununun 5. maddesinde çevre düzeni planı; ülke ve bölge plân kararlarına uygun olarak konut, sanayi, tarım, turizm, ulaşım gibi yerleşme ve arazi kullanılması kararlarını belirleyen plân; nazım imar planı; varsa bölge planlarının mekâna ilişkin genel ilkelerine ve varsa çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parça-larının; genel kullanış biçimlerini, yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklüklerini, nüfus yoğunlukları ve eşiklerini, ulaşım sistemlerini göstermek ve uygulama imar planlarının hazırlanmasına esas olmak üzere düzenlenen, plan hükümleri ve raporuyla beraber bütün olan plan olarak, uygulama imar planı ise; tasdikli halihazır haritalar üzerine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak nazım imar planı esaslarına göre çizilen ve çeşitli bölgelerin yapı adalarını, bunların yoğunluk ve düzenini, yolları ve uygulama için gerekli imar uygulama programlarına esas olacak uygulama etaplarını ve diğer bilgileri ayrıntıları ile gösteren plan olarak tanımlanmış, 6.maddesinde de, mekânsal planların, kapsadıkları alan ve amaçları açısından mekânsal strateji planlarına uygun olarak; “çevre düzeni planları” ve “imar planları” kademelerinden oluşacağı, imar planlarının ise nazım imar planı ve uygulama imar planı olarak hazırlanacağı, her planın bir üst kademedeki plana uygun olarak hazırlanacağı hüküm altına alınmıştır.
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununun 7. maddesinin 1.fıkrasının (b) bendinde, çevre düzeni planına uygun olmak kaydıyla, büyükşehir belediye ve mücavir alan sınırları içinde 1/5.000 ile 1/25.000 arasındaki her ölçekte nazım imar planını yapmak, yaptırmak ve onaylayarak uygulamak; büyükşehir içindeki belediyelerin nazım plana uygun olarak hazırlayacakları uygulama imar planlarını, bu planlarda yapılacak değişiklikleri, parselasyon planlarını ve imar ıslah planlarını aynen veya değiştirerek onaylamak ve uygulanmasını denetlemek; nazım imar planının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde uygulama imar planlarını ve parselasyon planlarını yapmayan ilçe ve il kademe belediyelerinin uygulama imar planlarını ve parselasyon planlarını yapmak veya yaptırmak büyükşehir belediyesinin görevleri arasında sayılmıştır.
Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğinin "nazım imar planı" başlıklı 23. maddesinde, "(1) Nazım imar planında karar düzeyi ve içerikleri bakımından, uygulama imar planındaki detay kararlar alınmaması esas olup, uygulamaya dönük kararlar uygulama imar planlarında belirlenir.
(2) İhtiyaç duyulması halinde, nazım imar planlarında, sosyal ve teknik altyapı alanları ve kamuya ayrılan alan dengeleri gözetilmek suretiyle uygulama imar planlarının yapım etapları belirlenebilir.
(3) Ulaşım sisteminin yolculukların mesafesini kısaltacak şekilde tasarlanması esastır.
(4) Park, çocuk bahçesi, oyun alanı, meydan gibi açık alanların mahalle ve semt ölçeğinde merkezlerle birlikte tasarlanması esastır.
(5) Açık ve yeşil alan ile diğer sosyal ve teknik altyapı alanları bir bütün olarak, erişilebilir şekilde merkezlerle birlikte planlanmalıdır.
(6) Nazım imar planlarının hazırlanması sürecinde, planlama alanı sınırları kapsamında aşağıda genel başlıklar halinde belirtilen konularda ilgili kurum ve kuruluşlardan veriler elde edilir; bu veriler kapsamında analiz, etüt ve araştırmalar yapılır:
a) İdari sınırlar. b) Jeolojik, jeomorfolojik, hidrolojik ve hidrojeolojik yapı. c) Yerleşme alanlarının karakteristik özellikleri ile mekânsal gelişme eğilimleri ve potansiyelleri. ç) Yenileme, sağlıklaştırma, dönüşüm bölgelemeleri. d) İklim özellikleri. e) Bitki örtüsü. f) Toprak niteliği ve tarımsal arazi kullanımı. g) Ekolojik yapı (ekosistem tipleri, flora ve fauna varlığı). ğ) Koruma statüsü verilmiş alanlar, hassas alanlar (sit alanları, uluslararası sözleşmelerle korunan alanlar, sulak alanlar, özel çevre koruma bölgeleri, milli park, tabiat parkı, tabiat anıtı, tabiatı koruma alanı, yaban hayatı geliştirme alanı, yaban hayatı koruma alanı, tür koruma alanı, içme suyu havzaları koruma alanları ve diğerleri). h) Orman alanları, mera, yaylak, kışlak alanları. ı) Kültür ve turizm gelişim ve koruma bölgeleri, turizm merkezleri. i) Organize sanayi bölgeleri, kapasite ve doluluk oranları. j) Genel peyzaj öğeleri, makroform analizi. k) Demografik yapı ve nüfusun demografik özellikleri (yaş, cinsiyet, çalışma, eğitim, medeni hal). l) Sosyal yapı. m) Ekonomik yapı. n) Ana ulaşım sistemi (Karayolu, demiryolu, denizyolu, havayolu, terminal, gar, liman ve havalimanı). o) Çevre sorunları. ö) Lojistik merkez alanları. p) Sektörel yapı (tarım, sanayi, hizmet, ulaşım, enerji, maden, konut vb.). r) Katı atık depolama, geri kazanım ve bertaraf tesisleri. s) İçme suyu ve atık su arıtma tesisleri. ş) Atık su deşarj yerleri. t) Tarımsal sulama alanları. u) Ruhsatlı maden sahaları. ü) Askeri alanlar, askeri yasak bölgeler ve güvenlik bölgeleri, mania planları. v) Doğal afet tehlikeleri ve kentsel riskler, varsa risk yönetimi ve sakınım planları. y) Mevcut arazi kullanımı, yapılaşma durumu, mülkiyet yapısı. z) Çevre düzeni planı kararları ve yürürlükteki imar planları." kuralına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Yukarıda anılan mevzuat hükümleri uyarınca arazi ve arsaların imar planlarında hangi kullanıma ayrılacağı öncelikle nazım imar planında belirlenmektedir. Nazım imar planında belirlenen ana kararlar doğrultusunda arazi parçalarının genel kullanış biçimleri ve bölge tipleri belirlendikten sonra planlamaya konu edilen alanın özelliklerine göre planlama yapılmaktadır.
Bu anlamda, 1/5000 ölçekli nazım imar planları genel nitelikli planlardır. Bu planlarda arazi kullanımları ile yerleşme alanları şematik olarak gösterildiğinden, nazım imar planına göre uygulama yapılamaz. Bununla birlikte nazım imar planlarında kentsel alan kullanımı, sosyal ve teknik donatı alanları ayrıntılı olarak gösterilir.
Buna karşın 5216 sayılı Yasa gereğince büyükşehir belediyeleri tarafından hazırlanan 1/25.000 ölçekli nazım imar planları ise 1/5000 ölçekli planlara göre daha az ayrıntı içeren planlar olup, 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarında öngörülen mekansal kullanım kararları daha soyut ve genel niteliktedir.
Kentsel planlamanın en temel unsurlarından birisi olan imar planların kademeli birlikteliği ilkesine göre, 1/1000 ölçekli uygulama imar planlarının uygun olması gereken üst ölçekli plan kademeli olarak 1/5000 ölçekli nazım imar planıdır. Söz konusu plan da, planlama kademesinde daha üstte yer alan 1/25.000 ölçekli imar planına uygunluk göstermelidir. Hiyerarşik planlama ilişkisine göre, bir plan bir üst ölçekli plan tarafından yönlendirilmeli ve ona uyumu noktasında denetlenmelidir.
Bu itibarla, imar mevzuatımızın öngördüğü planlama süreci doğrultusunda, 1/25.000 ölçekli nazım imar planı uyarınca hazırlanacak daha somut belirlemelere yer veren 1/5000 ölçekli nazım imar planı sonrasında, buna uygun olarak uygulama imar planı hazırlanması suretiyle uygulamaya geçilmesi gerekmektedir.
Dava dosyasının ve Danıştay Altıncı Dairesinin E:2016/3458 sayılı dosyasının birlikte incelenmesinden, uyuşmazlığa konu taşınmazın 1/25.000 ölçekli nazım imar planında kentsel yerleşme alanları kapsamında çok seyrek yoğunlukta (0-50 kişi/ha) gelişme konut alanı, 1/5000 ölçekli nazım imar planında da, planın ilk onaylandığı hali ile üst ölçekli imar planına uygun olarak konut alanı olarak belirlenmiş iken 2016 yılında yapılan değişiklik ile kısmen park kısmen 12 metrelik yol, uyuşmazlık konusu edilen 1/1000 ölçekli uygulama imar planında ise kısmen park, kısmen 12 metrelik taşıt yolu olarak belirlendiği anlaşılmaktadır.
İdare Mahkemesince hükme esas alınan 09.08.2016 tarihli bilirkişi raporunun 13. ve 14. sayfalarında, alanda geçerli olan 1/100.000 ölçekli Sakarya İli Çevre Düzeni Planının gerek ifade teknikleri, gerekse plan kararlarının niteliği itibariyle dava konusu edilen 1/1000 ölçekli uygulama imar planı kararlarını gösterebilecek ölçekte olmadığı belirtilmiş ve sonrasında "...dolayısıyla davaya konu edilen 1/1000 ölçekli uygulama imar planının üst ölçekli (1/100.000 ya da 1/25.000) plana yönelik bir uyumunun değerlendirme konusu olamayacağı..." ifadelerine yer verilmiş ise de; taşınmazı kapsayan 1/25.000 ölçekli imar planının nazım imar planı niteliğinde olduğu ve 1/25.000 ölçekli nazım imar planlarında plan sınırları içindeki ana arazi kullanım kararlarının geliştirildiği, korunması gerekli doğal alanların belirlendiği, ana ulaşım sisteminin kurgulandığı hususları dikkate alındığında, uyuşmazlık konusu edilen 1/1000 ölçekli uygulama imar planında belirlenen genel kullanım kararlarının öncelikle anılan 1/25.000 ölçekli nazım imar planı ile bu doğrultuda hazırlanan 1/5000 ölçekli nazım imar planında belirlenmesi gerektiği açıktır.
Ayrıca anılan bilirkişi raporunda, uyuşmazlık konusu taşınmazın kuzey ve kuzeybatısında planlanan konut alanlarının erişilebilirlik mesafesi içinde yeşil alan planlandığı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planında bir yeşil alan sistemi içinde park alanları gösterildiği halde taşınmazın 1/5000 ölçekli nazım imar planında öngörülen yeşil alan sistemi içinde tanımlanmadığı, park alanının aktif bir kamu kullanımına da yer seçimi açısından uygun olmadığı, ayrıca taşınmazı kapsayan alan açısından 1/1000 ölçekli uygulama imar planında belirlenen park alanının, 1/5000 ölçekli nazım imar planında gösterilmesi gereken büyüklük ve nitelikte olduğu görüş ve tespitlerine yer verildiği görüldüğünden, leke plan niteliğindeki 1/25.000 ölçekli nazım imar planında konut alanı olarak belirlenen geniş bir bölgenin tamamının alt ölçekli imar planlarında park alanı olarak belirlenmesinde, planların kademeli birlikteliği ilkesine uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Bu itibarla, davaya konu aynı imar planının iptali istemiyle açılan başka bir davada verilen yargı kararının uygulanması amacıyla, taşınmazı kapsayan 2013 tarihli 1/5000 ölçekli nazım imar planında, … tarih ve … sayılı belediye meclisi kararı doğrultusunda taşınmaz ile birlikte …, … ve … parsel sayılı taşınmazlara özgü imar planı değişikliği yapılarak, bu alanın konut kullanımından park alanına değiştirilmesine karar verilmiş ise de; anılan belediye meclisi kararının, görülmekte olan dava açıldıktan sonra ve bir yargı kararının yerine getirilmesi amacıyla tesis edildiği, değişikliğe dair imar planı paftasının, lejantının, açıklama raporunun ve askı tutanaklarının dosyaya sunulmadığı ve 1/5000 ölçekli nazım imar planında yapılan değişikliğin alanda yürürlükte olan 1/25.000 ölçekli nazım imar planına aykırı olduğu dikkate alındığında, bu gerekçeyle davanın reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında isabet görülmemiştir.
Kaldı ki, temyize konu kararda, taşınmazın zemin yapısının yerleşime uygun olmayan alan olduğu belirtilmiş ise de; taşınmaza ilişkin imar durumu belgesinin, imar planı paftalarının ve plan lejantının incelenmesinden, taşınmazın ÖA-2 alanı içinde yer aldığı, planlarda yerleşime uygun olmayan alanların (UOA) lejandı kapsamında ayrıca belirlendiği, 1/25.000 ölçekli nazım imar planında da bu alanın çok seyrek yoğunlukta konut alanı öngörüldüğü hususları değerlendirildiğinde, taşınmazın üst ölçekli imar planlarına uygun olarak konut alanı belirlenmesinde jeolojik açıdan herhangi bir sakınca bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Yine uyuşmazlık konusu taşınmazın komşusu niteliğindeki … parsel sayılı taşınmaza ilişkin aynı imar planının iptali istemiyle açılan davada, ... İdare Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararı ile; … sayılı parselin bulunduğu alanın, 1/25.000 ölçekli nazım imar planında büyük bir kısmının seyrek yoğunlukta kentsel yerleşme alanında, bir kısmının ise kentsel yeşil alanda kaldığı, 1/5000 ölçekli nazım imar planında kısmen konut kısmen orman alanı öngörüldüğü, dava konusu edilen 1/1000 ölçekli uygulama imar planında da taşınmazın tamamının yeşil alan belirlendiği, jeolojik etüt paftasında taşınmazın bir kısmının UOA (uygun olmayan alan), bir kısmının da Pms (metamorfik seri) ve ÖA2 (önemli alan-2) olarak tespit edildiği, parsel üzerinde hali hazırda ruhsatlı olarak faaliyet gösteren butik otel bulunduğu; bu durumda, uyuşmazlığa konu alanın dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planında, üst ölçekli planlara aykırı olarak tamamının yeşil alan olarak belirlenmesinde planların kademeli birlikteliği ilkesine uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle işlemin iptaline karar verilmiş, bu karar Danıştay Altıncı Dairesinin 01/10/2020 tarih ve E:2016/3458, K:2020/8496 sayılı kararı ile onanmıştır.
Diğer yandan, 1/1000 ölçekli uygulama imar planının onaylanmasına dair Sakarya Büyükşehir Belediye Meclisinin … tarih ve … sayılı kararı dava konusu edildiği halde, Sapanca Belediye Başkanlığı husumeti ile görülen davada, bozma kararı üzerine yeniden yapılacak yargılamada Sakarya Büyükşehir Belediye Başkanlığının da hasım mevkine alınması gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2. Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararının kaldırılarak yukarıda özetlenen gerekçeyle davanın reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 01/10/2020 tarihinde, kesin olarak, oybirliğiyle karar verildi.