Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2017/646 E. , 2021/4666 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/646
Karar No : 2021/4666
Temyiz İsteminde Bulunan (Davalı) : … Valiliği
Karşı Taraf (Davacılar) : 1- …
2- …
3- … 4- …
İstemin Özeti : … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının hukuka aykırı olduğu öne sürülerek, 2577 sayılı Yasanın 49. maddesi uyarınca temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi : … Düşüncesi : İdare Mahkemesi kararının gerekçesi değiştirilmek suretiyle onanması gerektiği düşünülmektedir
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci ve Onüçüncü Dairelerince 2575 sayılı Yasaya 3619 sayılı Yasayla eklenen Ek 1 maddesi hükmü uyarınca birlikte yapılan toplantıda işin gereği görüşüldü:
Dava, Kırklareli ili, Merkez ilçesi, … mahallesinde hayvancılık ile uğraşan davacılar tarafından, ikamet ettikleri alanda bulunan mera vasıflı 1.087,768 dekar yüzölçümlü … ve … parsel numaralı taşınmazların 4342 sayılı Mera Kanunu'nun 12. maddesi ve Mera Yönetmeliğinin 7/b maddesi uyarınca 10 yıl süreyle ıslah amaçlı kiralanmasına ilişkin Kırklareli Valiliği İl Mera Komisyonu'nun 20/06/2014 tarih ve … sayılı kararı ile 12/08/2014 tarihinde ihale yapılmasına ilişkin 03/07/2014 tarih ve … sayılı Kırklareli Valiliği işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
İdare Mahkemesince, Mera Kanunu'nun 12. maddesinde meraların ihtiyaç fazlası olan kısımlarının, ihtiyaç içinde bulunan çevre köy veya belediyelerle hayvancılık yapan özel veya tüzel kişilere kiralanabileceğinin hüküm altına alındığı, bu maddede, meraların ıslah amacı ile kiralanabileceğinin düzenlenmediği, ancak, Mera Yönetmeliği'nin 7. maddesinin (b) bendinde meraların ıslah amacı ile kiralanabileceğinin düzenlendiği, yalnız söz konusu düzenlemenin anılan Kanun'un 12. maddesini genişletici mahiyette ve Kanun hükümlerine aykırı olduğu, yönetmelik hükümlerinin kanunda yer bulan ve yetki verilmemiş olan alanı genişletici mahiyette olmaması gerektiği, diğer taraftan, Danıştay içtihatları uyarınca açıkça Kanun'a aykırı olan Yönetmelik hükümlerinin ihmal edilebileceği ve bu kapsamda Kanun hükümlerine göre karar verilebileceği sonucuna varıldığı; bu kapsamda dava dosyası ve içinde bulunan her iki teknik raporun da incelenmesinden söz konusu meraya orada yaşayan insanların ihtiyacının olduğu, dolayısıyla ihtiyaç fazlası konumunda olmayan meranın salt ıslah amaçlı olarak kiralanmasına ve bunun için de ihaleye çıkılmasına ilişkin işlemlerde hukuka ve mevzuata uygunluk bulunmadığı sonuç ve kanaatine varıldığı; öte yandan, üniversite öğretim üyeleri tarafından hazırlanan ilk raporda da söz konusu meranın ıslah edilmesine gerek olmadığının açıkça vurgulanması nedeniyle meranın ıslah amaçlı olarak kiraya verilmesinde bu yönüyle de mevzuata uygunluk bulunmadığı; diğer taraftan, Komisyon tarafından oluşturulan teknik heyetin gerek Mera Kanunu'nun 6. maddesine gerekse de Yönetmelik ve Talimatnameye de uygun olarak hazırlanmadığı, Kanun'un 6. maddesinde teknik heyetin kimlerden oluşacağının açıkça ifade edildiği, bu kapsamda heyette ilgili müdürlüklerden gelen temsilciler ile beraber, 2 mahalli bilirkişi ve köy ise muhtar; belediye ise belediye temsilcisinin bulunması gerekirken sadece İl Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü ile Tarımsal Araştırma Enstitüsü'nden gelen temsilcilerden oluştuğu, dava konusu işlemler de usulüne uygun şekilde oluşmayan teknik heyet raporuna göre tesis edildiğinden bu yönüyle de dava konusu işlemlerde hukuka uygunluk bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmiştir.
Mera Kanunu'nun 11. maddesinde, "Komisyon; bölgenin ekonomik durumunu, iklim özelliklerini, toprak işleme esaslarını, arazi kullanma şekillerini ve kullanma kabiliyet sınıflarını dikkate alarak mevcut mera, yaylak ve kışlaklar ile bu amaçla kullanılabilecek diğer alanları, sulama ve geçit yerlerini tespit eder ve haritaları üzerinde belirler. Köy veya belediyenin münferiden veya müştereken yararlanacağı mera, yaylak ve kışlak ihtiyacının belirlenmesinde, bu alanların karakter ve otlatma kapasitesi, bitkisel ve hayvansal gelişme ve otlatılacak hayvan miktarı dikkate alınır. Hesaplamada, bir büyükbaş hayvan birimi için verilmesi gerekli olan mera, yaylak ve kışlak alanı üzerinden o yerlerdeki çiftçi ailelerinin otlatma hakkı bulunur." hükmü bulunmaktadır.
Aynı Kanun'un 12. maddesinde ise, "Komisyon, 11 inci maddeye göre belirlenen ihtiyacı karşılayacak miktarda mera, yaylak ve kışlaklar ile bunlarla ilgili sulama ve geçit yeri olarak tespit edilen alanları halkın ortak olarak yararlanmaları amacıyla, o köy veya belediye tüzel kişiliğine tahsis eder ve tahsis kararı valiliğin onayına sunulur. Bu kararda, tahsis edilen yerin niteliği, miktarı, sınırları, hayvan sulama ve geçit yerleri, tahsis amacı, otlatma kapasitesi, aile işletmelerinin büyükbaş hayvan birimi üzerinden otlatma hakkı ve otlatabilecekleri hayvan sayısı da belirtilir. İhtiyaçtan fazla çıkan kısım ise, ihtiyaç içinde bulunan çevre köy veya belediyelerle hayvancılık yapan özel veya tüzel kişilere kiralanabilir. Ancak kiralama durumu tahsis edilen köy ve belediyelerin hayvan sayısına göre her 5 yılda yeniden değerlendirilir. Ayrıca bu Kanun kapsamına alınmakla birlikte, ancak ıslah edilmek suretiyle mera olarak kullanılabilecek alanlar, gerekli ıslah işlemlerini taahhüt eden özel ve tüzel kişilere kiralanabilir. Kiralama usul ve esasları yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almıştır.
Ayrıca, Mera Yönetmeliği'nin "Mera, Yaylak ve Kışlakların Kiralanması" başlıklı 7. maddesinde, "(Değişik madde: 29/11/2013-28836 S.R.G. Yön./1. md.) Mera, yaylak ve kışlakların kiralanmalarında uyulması gereken usul ve esaslar şunlardır:
b) Komisyon, kayıtlarda mera, yaylak ve kışlak ile umuma ait çayır ve otlak olarak görülen, ancak ıslah etmek koşulu ile mera, yaylak, kışlak ile umuma ait çayır ve otlak olarak kullanılacak yerleri, öncelikle o köy veya belediyede oturanlar ile bunların kurdukları kooperatif, birlik veya tüzel kişiliklere, bunun mümkün olmaması halinde büyükbaş ve küçükbaş hayvancılık yapan veya yapmak isteyen gerçek ve tüzel kişilere uygun görülecek proje ile yirmi beş yıla kadar ihale ile kiralayabilir. Kiralama durumu sözleşme hükümlerine uygunluğu yönünden her beş yılda bir, Komisyon tarafından yeniden değerlendirilir. Uygulamaya yönelik usul ve esaslar Bakanlıkça belirlenir." düzenlemesi yer almıştır.
Dava dosyasının incelenmesinden, … İnşaat Turizm İşlt. San. Tic. A.Ş. tarafından, Kırklareli ili, Merkez ilçesi, … mahallesinde bulunan mera vasıflı 1.087,768 dekar yüzölçümlü … ve … parsel numaralı taşınmazların kiralanması için davalı idareye başvuruda bulunulduğu, anılan başvuru üzerine İl Mera Komisyonu tarafından oluşturulan ekip tarafından hazırlanan teknik raporda; Mera Kanunu'nun 12. maddesi ve Mera Yönetmeliği'nin 7. maddesi uyarınca ıslah amaçlı olarak kiralanabileceğinin belirtilmesi üzerine İl Mera Komisyonu'nun 20/06/2014 tarih ve … sayılı kararı ile söz konusu meranın kiralanmasına karar verildiği ve davalı idarenin 03/07/2014 tarih ve … sayılı işlemi ile de söz konusu meranın öncelik hakkı bulunanlara kiralanması için 2886 sayılı Kanun'un 51/g maddesi uyarınca pazarlık usulü ile ihale edilmesine karar verildiği, davacılar tarafından da bu işlemlerin iptali istemiyle görülmekte olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Uyuşmazlıkta, … İnşaat Turizm İşlt. San. Tic. A.Ş. tarafından, söz konusu meranın ıslah amaçlı kiralanması için davalı idareye başvuru yapıldığı, anılan başvuru üzerine Kırklareli İl Mera Komisyonu tarafından teknik ekip görevlendirildiği, teknik ekibin Namık Kemal Üniversitesi Ziraat Fakültesi Öğretim Üyeleri Prof.Dr. … ve Doç Dr. … ile Trakya Tarımsal Araştırmalar Enstitüsü'nde görevli Ziraat Yüksek Mühendisi Cengiz Kurt olarak belirlendiği, bu ekip tarafından Komisyona sunulan 12/07/2013 tarihli teknik raporda, söz konusu meralara bölgede yaşayan ve hayvancılık ile geçimini sağlayan insanların ihtiyacı olduğu, mevcut meranın dışında ayrıca meraya ihtiyaç olduğu, söz konusu alanın Kırklareli il merkezine yakın konumda olduğu ve değerinin yüksek olduğu, bu alanın şehrin içinde kalması durumunda yeşil alan olarak değerlendirilebileceği, aynı zamanda meranın ıslah edilmesine gerek olmadığı yönünde tespitlere yer verildiği, anılan rapor üzerine 25/10/2013 tarih ve … sayılı İl Mera Komisyonu kararı ile her meranın ıslah amaçlı olarak kiralanabileceği, bu kapsamda köylülerin ihtiyacının dışındaki mera alanlarının kiralanmasına karar verildiği, daha sonra 25/04/2014 tarih ve … sayılı İl Mera Komisyonu kararı ile de söz konusu meranın kiralanması yönündeki talebin, 2014/1 sayılı Mera, Yaylak ve Kışlakların Kiralanması Teknik Talimatı uyarınca değerlendirilmesi kapsamında teknik heyet kurularak rapor alındıktan sonra değerlendirilmesine karar verilmiştir. Bu kapsamda teknik heyet oluşturulduğu, Trakya Tarımsal Araştırmalar Enstitüsü'nde görevli Ziraat Yüksek Mühendisi … ve İl Gıda Tarım ve Hayvancılık Müdürlüğü'nde görevli ziraat mühendisleri … ve … tarafından hazırlanan teknik raporda, söz konusu meraya köylülerin ihtiyacının olduğu, ancak meranın bir kısımının iyi, bir kısmının ise orta sınıf olduğu, bu sınıfların iyi ve çok iyi sınıf meraya dönüştürülmesi için ıslah edilebileceği yönünde tespitlere yer verildiği görülmektedir.
Mera Kanunu'nun 12. maddesinde, yalnızca ihtiyaç fazlası meraların kiralanmasına dair hükümlere yer verilmemiştir. Ayrıca Mera Kanunu kapsamında olup, ancak ıslah edilmek suretiyle mera olarak kullanılabilecek alanların da, gerekli ıslah işlemlerini taahhüt eden özel ve tüzel kişilere kiralanabileceği ve kiralama usul ve esaslarının yönetmelikle belirleneceği kurala bağlanmıştır.
Bu kapsamda, Mera Yönetmeliği'nin 7/b maddesinde, ancak ıslah edilmek suretiyle yararlanılabilecek olan mera, yaylak, kışlak ile umuma ait çayır ve otlak olarak kullanılacak yerlerin kiralama usullerinin belirlendiği görülmektedir.
İdare Mahkemesince her ne kadar, Mera Kanunu'nda meraların ıslah amacı ile kiralanabileceğinin düzenlenmediği, bu yöndeki düzenlemeye Mera Yönetmeliği'nde yer verildiği, yönetmelik hükümlerinin kanunda yer bulan ve yetki verilmemiş olan alanı genişletici mahiyette olmaması gerektiği, bu nedenle Mera Yönetmeliği hükümlerinin ihmal edilerek karar verildiği belirtilmiş ise de, belirtilen Kanuni düzenlemeden ve yapılan açıklamalardan görüleceği üzere, ıslah amaçlı kiralama yapılabileceğine dair hükümlere ilk olarak Mera Kanunu'nda yer verildiği ve kiralama usûl ve esaslarının yönetmeliğe bırakıldığı, bu nedenle Mera Yönetmeliği'nde bulunan düzenlemelerin kurallar hiyerarşisine aykırı bir yönünün bulunmadığı ve uyuşmazlığın çözümüne esas alınabileceği sonucuna varılmaktadır.
Dava dosyasında bulunan ve yukarıda ayrıntısına yer verilen her iki teknik raporun birlikte incelenmesinden, söz konusu meraya orada yaşayan insanların ihtiyacının olduğu, dolayısıyla ihtiyaç fazlası meranın bulunmadığı açık olmakla birlikte, meraların ıslah amacıyla kiralanıp kiralanamayacağının değerlendirilmesi gerekmektedir.
Bu bakımdan, gerek üniversite öğretim üyeleri tarafından hazırlanan ilk raporda söz konusu meraların ıslah edilmesine gerek olmadığının açıkça vurgulanması, gerekse de İl Mera Komisyonu tarafından teknik ekibe hazırlatılan raporda meraların mevcut durumda orta ve iyi vasıflı mera olduklarının belirtilmesi nedeniyle, başka bir ifadeyle dava konusu meraların mera mevzuatı uyarınca ancak ıslah edildikten sonra yararlanılabilecek mera olmayıp, halihazırda kullanılmasının mümkün olması karşısında ıslah amaçlı olarak kiraya verilmelerinde mevzuata uygunluk bulunmamaktadır.
Öte yandan, temyize konu Mahkeme kararında Komisyon tarafından oluşturulan teknik heyetin gerek Mera Kanunu'nun 6. maddesine gerekse de Yönetmelik ve Talimatnameye uygun olarak hazırlanmadığı belirtilmiş ise de; İl Mera Komisyonu tarafından oluşturulan teknik heyetin Mera Yönetmeliği'nin 16. maddesine dayanılarak hazırlanan Mera, Yaylak ve Kışlakların Kiralanması Teknik Talimatı'na uygun olduğu, bu Talimata göre oluşturulan teknik heyetin Mera Kanunu ve Mera Yönetmeliği'ne göre oluşturulan teknik ekipten farklı olduğu görülmüştür.
Açıklanan nedenlerle, davalının temyiz isteminin reddiyle ... İdare Mahkemesince verilen ve hüküm fıkrası itibariyle hukuka uygun bulunan kararın yukarıda belirtilen gerekçeyle onanmasına, temyiz giderlerinin istemde bulunan üzerinde bırakılmasına, 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 20/10/2021 tarihinde oybirliği ile karar verildi.