Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2017/7298 E. , 2021/5933 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/7298
Karar No : 2021/5933
DAVACI : ... Odası
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ... Bakanlığı
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
21/09/2017 günlü, 30187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Maden Yönetmeliğinin "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlığını taşıyan 4. maddesinin;
1. (u) bendinde yer alan ''Haritacı'' tanımının
2. (ggg) bendinde yer alan ''Teknik Eleman'' tanımındaki "ihtiyaç halinde" ibaresinin iptali istemidir.
DAVACININ İDDİALARI :
Madencilik hizmetlerindeki harita işlerinin tekniker, harita teknisyeni ve topograflar tarafından yapılabilmesinin mümkün kılınmasının hukuka aykırı olduğu, Yetkilendirilmiş Tüzel Kişiler ile İlgili Yönetmeliğin 15. maddesinde harita ve kadastro mühendislerinin madencilik hizmetleri ile ilgili görev ve yetkilerinin sayıldığı, teknik eleman tanımında harita ve kadastro mühendislerine yer verilmişse de ‘’ihtiyaç halinde’’ ifadesi ile ihtiyaç duyulmayabileceği yorumuna yol açabilecek bir düzenleme yapıldığı, üst hukuk normlarına aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Madencilik sektöründe birincil meslek grubunun maden, jeoloji ve jeofizik mühendisleri olduğu, bu nedenle ihtiyaç durulması halinde ifadesinin kullanıldığı, daimi nezaretçinin önerisi doğrultusunda ihtiyaç halinde harita ve kadastro mühendislerin görevlendirildiği, Yönetmeliğin 131. maddesinde kurala bağlanan zorunlu olarak teknik eleman çalıştırılması gereken ruhsat sahaları dışında teknik eleman görevlendirilmesinin ruhsat sahibinin takdirinde olduğu, dava konusu düzenlemelerde hukuka aykırılık bulunmadığı ve davanın reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 21/09/2017 günlü, 30187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Maden Yönetmeliğinin "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlığını taşıyan 4. maddesinin (u) bendinde yer alan ''Haritacı'' tanımının ve (ggg) bendinde yer alan ''Teknik Eleman'' tanımındaki "ihtiyaç halinde" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
Anayasanın 124. maddesinde, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır.
Normlar hiyerarşisinde yasalardan sonra gelen yönetmelikler bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanır ve yasa hükümlerine açıklık getirilmesi suretiyle bu yasa hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanır. Yasa koyucu düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını yürütmeye bir başka ifadeyle idarelere bırakır. Ancak, idarelerin yönetmelik düzenleme yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, Kanun , Tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir.
3213 sayılı Maden Kanununun “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinde, “Teknik Eleman, işletme tekniği, büyüklüğü ve yapısal durumu göz önüne alınarak, Kanun ve ilgili mevzuat kapsamında istihdam edilen maden, jeoloji, jeofizik mühendisleri ve ihtiyaç halinde harita mühendisleri ile diğer mühendisler, şeklinde tanımlanmış; ''Daimi nezaret ve teknik eleman'' başlığını taşıyan 31. maddesinde, kaynak tuzlaları hariç olmak üzere maden ruhsat sahalarındaki işletme faaliyetlerinin, maden mühendisi nezaretinde yapılacağı, maden ruhsat sahalarındaki işletme faaliyetlerinde asgari bir maden mühendisi daimi olmak üzere, işletme tekniği, büyüklüğü ve yapısal durumu göz önüne alınarak diğer meslek disiplinlerinden mühendis istihdam edilmesinin zorunlu olduğu, daimi nezaretçi ile vardiyalı çalışan işletmelerde işletmenin büyüklüğü ve niteliği esas alınarak her vardiyada zorunlu olarak istihdam edilecek maden mühendisi ve görevlendirilecek diğer mühendislerin görev, yetki ve sorumlulukları, atanma usul ve esasları, eğitimi, çalışma usul ve esaslarının Bakanlıkça yürürlüğe konulan yönetmelikle belirleneceği, birinci fıkrada belirtilen istihdam şartlarını sağlamadan maden işletme faaliyetinde bulunulması hâlinde 30.000 TL idari para cezası uygulanarak maden işletme faaliyetlerinin durdurulacağı, istihdam şartlarının sağlanması hâlinde faaliyete izin verileceği kurala bağlanmıştır.
Türkiye Cumhuriyeti Devletinin hüküm ve tasarrufu altında olan ve içerisinde bulundukları arzın mülkiyetine tabi olmayıp Devletin mülkiyetinde olan maden kaynaklarının, milli menfaatlere uygun olarak aranması, işletilmesi, geliştirilmesi ve üretilmesi amacıyla gerçek ve tüzel kişilere Bakanlık tarafından belli bir süreyle hak verilmesi için 3213 sayılı Maden Kanununun uygulanması ile ilgili usul ve esasları düzenlemek amacıyla Maden Kanununa dayanılarak hazırlanan Maden Yönetmeliği 21/09/2017 tarih ve 30187 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Yönetmeliğin “Tanımlar ve kısaltmalar” başlıklı 4. maddesinin (u) bendinde “Haritacı”; Harita ve kadastro mühendisi, harita teknikeri, harita teknisyeni ve topografı, şeklinde, (ggg) bendinde ise “Teknik Eleman”; İşletme tekniği, büyüklüğü ve yapısal durumu göz önüne alınarak, Kanun ve bu Yönetmelik kapsamında istihdam edilen maden, jeoloji, jeofizik ve ihtiyaç halinde harita ve kadastro mühendisleri ile diğer mühendisleri, şeklinde tanımlanmıştır.
Tüzel kişiler veya maden arama ya da işletmecilerinin 3213 sayılı Maden Kanunu kapsamında Genel Müdürlüğe verilmesi gereken rapor, proje ve her türlü teknik belgeyi hazırlamak için, Genel Müdürlükçe tüzel kişilere yeterlik belgesi verilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla Maden Kanununun 10. maddesine dayanılarak hazırlanan ve 03/06/2016 tarih ve 29731 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yetkilendirilmiş Tüzel Kişiler İle İlgili Yönetmeliğin 5. maddesinde, yetkilendirilmiş tüzel kişiliklerin maden ve jeoloji mühendisi dışında
harita ve kadastro, hidrojeoloji, çevre, jeofizik, cevher hazırlama, metalürji, ziraat, orman, elektrik ve makine mühendislerinden en az bir personeli sürekli olarak istihdam etmesi öngörülmüş, 15. maddesinde, yetkilendirilmiş tüzel kişilerde harita ve kadastro mühendisinin görevleri ile imzalamakla yetkili olduğu belgeler düzenlenmiştir.
3213 sayılı Maden Kanununun “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinde “Haritacı” tanımına yer verilmediği halde Maden Yönetmeliğinin 4. maddesinde bu tanımın yapılması Kanunu aşar mahiyette olduğu gibi, yine Kanunun 3. maddesinde tanımı yapılan “Teknik Eleman” kapsamında olmayan harita teknikeri, harita teknisyeni ve topografa yer verilmesi de Kanuna aykırılık teşkil etmektedir.
Yönetmeliğin 4. maddesinin (ggg) bendinde yer alan “Teknik Eleman” tanımındaki “ihtiyaç halinde” ibaresi, Maden Kanununda yapılan tanımda da yer aldığından düzenlemede hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle Maden Yönetmeliğinin 4. maddesinin (u) bendinde yer alan “Haritacı” tanımının iptali, (ggg) bendine yönelik olarak davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
HUKUKİ SÜREÇ :
Dava, 21/09/2017 günlü, 30187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Maden Yönetmeliğinin "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlığını taşıyan 4. maddesinin (u) bendinde yer alan ''Haritacı'' tanımının ve (ggg) bendinde yer alan ''Teknik Eleman'' tanımındaki "ihtiyaç halinde" ibaresinin iptali istemiyle açılmıştır.
21/09/2017 günlü, 30187 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Maden Yönetmeliği, 4/6/1985 tarihli ve 3213 sayılı Maden Kanununa dayanılarak hazırlanmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
Türkiye Cumhuriyeti Anayasa'nın 124. maddesinde; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri kuralı yer almıştır.
3213 sayılı Maden Kanunu'nun "Tanımlar" başlıklı 3. maddesinde; teknik belge, maden arama ve işletme faaliyetleri ile Kanunda belirtilen diğer işler için ilgili mühendis ve diğer teknik elemanlar tarafından hazırlanan imalât haritası, jeolojik, jeofizik, hidrojeolojik etüt, harita, kesitler, raporlar ve bunun gibi teknik içerikli belge; imalât haritası ise işletmelerde üretim yapılan yerleri, miktarları ve yapılış şeklini gösterir ölçekli beyan niteliğinde harita olarak tanımlanmıştır.
Aynı Kanun'un "Daimi nezaret ve teknik eleman" başlıklı 31. maddesinin 1. fıkrasında; "(Değişik: 4/2/2015-6592/16 md.) Kaynak tuzlaları hariç olmak üzere maden ruhsat sahalarındaki işletme faaliyetleri, maden mühendisi nezaretinde yapılır. Maden ruhsat sahalarındaki işletme faaliyetlerinde asgari bir maden mühendisi daimi olmak üzere, işletme tekniği, büyüklüğü ve yapısal durumu göz önüne alınarak diğer meslek disiplinlerinden mühendis istihdam edilmesi zorunludur. Daimi nezaretçi ile vardiyalı çalışan işletmelerde işletmenin büyüklüğü ve niteliği esas alınarak her vardiyada zorunlu olarak istihdam edilecek maden mühendisi ve görevlendirilecek diğer mühendislerin görev, yetki ve sorumlulukları, atanma usul ve esasları, eğitimi, çalışma usul ve esasları Bakanlıkça yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir." hükmü yer almıştır.
Hukuki Değerlendirme:
Anayasanın 124. maddesi ve normlar hiyerarşisi bağlamında, bir yasa hükmüne dayalı olarak hazırlanan yönetmelikler ile yasa hükümlerine açıklık getirilmesi ve yasa hükümlerinin uygulamaya geçirilmesi amaçlanmaktadır.
Normlar hiyerarşisi kuramına göre; hukuk düzeni, farklı kademede yer alan Anayasa, kanun, tüzük, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemlerden oluşan birçok normu içermekte ve her norm geçerliliğini bir üst basamakta yer alan normdan almaktadır. Bu nitelikleri gereği, dayandıkları üst hukuk normlarına aykırı hüküm ihtiva etmeleri mümkün değildir. Diğer yandan, normlar hiyerarşisindeki düzenleme soyuttan somuta doğru kademeli bir sistem içermektedir.
Yasa koyucu düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını yürütmeye, bir başka ifadeyle idarelere bırakır. İdare Hukukunun temel ilkeleri uyarınca; idare tarafından, düzenleyici işlemler tesis edilirken, üst hukuk normlarına açıklık getirilmesi ve bu normlarca çizilen çerçeve içerisinde teknik detayların belirlenmesi, uygulamadaki belirsizliklerin giderilmesi amaçlanmalıdır.
Yönetmeliğin "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlığını taşıyan 4. maddesinin (u) bendinde yer alan ''Haritacı'' tanımı yönünden yapılan inceleme:
Yönetmeliğin "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlığını taşıyan 4. maddesinin (u) bendinde haritacı; harita ve kadastro mühendisi, harita teknikeri, harita teknisyeni ve topografı olarak tanımlanmıştır.
Dava konusu düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarih itibariyle yürürlükte olan ve 15/07/2005 tarih ve 25876 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Mülga Harita ve Harita Bilgileri Üretim Yönetmeliğinin "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, yönetmeliğin amaçlarından birisinin büyük ölçekli (1/5000 ve daha büyük) mekânsal (coğrafî) bilgilerin ve haritaların üretiminde ülke genelinde standardın sağlanması, üretimin tek elden izlenmesi ve sektörde hizmet tekrarının önlenmesi olduğu, "Yetki ve Sorumluluk" başlıklı 4. maddesinde de, büyük ölçekli mekânsal bilgilerin ve haritaların kamu kurum ve kuruluşları ile gerçek veya tüzel kişilerce üretilmesi veya ürettirilmesi durumlarında, proje kapsamında olsa bile, yetki ve sorumluluğun yasal yetkiyi haiz bir jeodezi ve fotogrametri (harita, harita ve kadastro) mühendisi tarafından üstlenileceği hükmüne yer verilmiştir.
26/06/2018 tarih ve 25876 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Büyük Ölçekli Harita ve Harita Bilgileri Üretim Yönetmeliği'nde de; aynı yönetmeliğin 105. maddesi ile yürürlükten kaldırılan 15/07/2005 tarih ve 25876 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Harita ve Harita Bilgileri Üretim Yönetmeliği'nin yukarıda yer verilen düzenlemelerine paralel düzenlemeler yer almıştır.
Harita ve Harita Bilgileri Üretim Yönetmeliğine göre 1/5000 ve daha büyük ölçekli haritaların üretilmesinde yetki ve sorumluluğun, harita ya da harita ve kadastro mühendisi tarafından üstlenileceği anlaşılmakta olup, madencilik sektöründe istenilen harita ve çizimlerin, Harita Genel Komutanlığı tarafından üretilen ED-50 ve 6 derecelik 1/25000 ölçekli haritalar esas alınarak yapıldığı ve proje ekinde istenilen 1/500 ölçekli imalat planları ve küçük çaplı 3-5 hektarlık haritaların hazırlanmasında, hazırlayanın harita ve kadastro mühendisi olma zorunluluğunun aranmadığı, kaldı ki sözü edilen işlerin Maden İşleri Genel Müdürlüğü’nde harita teknikeri ve topograf tarafından kontrol edildiği anlaşıldığından, Yönetmelikte yer alan dava konusu haritacı tanımında üst hukuk normlarına ve hukuka aykırık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Nitekim, Maden Yönetmeliği ile yürürlükten kaldırılan Mülga Madencilik Faaliyetleri Uygulama Yönetmeliği’nde de "haritacı" tanımı yönünden aynı tanıma yer verilmiş olup, bu tanımın da iptali istemiyle davacı TMMOB Harita Mühendisleri Odası tarafından Dairemizin E:2011/41 sayılı dosyasında açılan davada; 08/04/2015 tarih ve K:2015/2784 sayılı karar ile davanın reddine karar verilmiş olup, Dairemizin anılan kararı İdari Dava Daireleri Kurulu'nun 03/05/2018 tarih ve E:2015/3942, K:2018/2128 sayılı kararı ile onanmıştır.
Yönetmeliğin "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlığını taşıyan 4. maddesinin (ggg) bendinde yer alan ''Teknik Eleman'' tanımındaki "ihtiyaç halinde" ibaresi yönünden yapılan inceleme:
Yönetmeliğin "Tanımlar ve Kısaltmalar" başlığını taşıyan 4. maddesinin (ggg) bendinde teknik eleman; İşletme tekniği, büyüklüğü ve yapısal durumu göz önüne alınarak, Kanun ve bu Yönetmelik kapsamında istihdam edilen maden, jeoloji, jeofizik ve ihtiyaç halinde harita ve kadastro mühendisleri ile diğer mühendisler olarak tanımlanmıştır.
Aynı Yönetmeliğin "Zorunlu olarak teknik eleman çalıştırılacak ruhsat sahaları" başlıklı 131. maddesinde ise; "Teknik eleman istihdam edileceği durumlar şunlardır;
a) Madencilik faaliyetlerinin yürütüldüğü vardiyalı çalışılan işletmelerde çalışan sayısı, vardiyada seksenin altında ise her vardiyada bir maden mühendisi istihdam edilmek zorundadır. Ancak her vardiyada seksen çalışana biri maden mühendisi olmak üzere en az iki teknik elemanın istihdam edilmesi zorunludur.
b) Teknik eleman istihdam şartının oluştuğu ancak teknik eleman istihdam edilmediğinin tespiti halinde teknik eleman istihdamı için on beş gün süre verilir. Bu sürede teknik eleman istihdamı yapılmaması durumunda Kanunun 31 inci maddesinin ikinci fıkrası gereğince işlem tesis edilir. Ancak, bu hükümlere göre yapı ve inşaat hammaddeleri üretimi için izin alan kamu kurum ve kuruluşlarının sadece faaliyetleri durdurulur." düzenlemesi yer almıştır.
Zorunlu olarak teknik eleman çalıştırılacak ruhsat sahalarının Yönetmeliğin 131. maddesinde belirtilmiş olup, teknik eleman istihdamının maden sahalarındaki iş sağlığı ve iş güvenliğinin sağlanmasına yönelik olduğu, bu nedenle Yönetmelikte yer alan teknik eleman tanımı
içerisinde harita ve kadastro mühendisine yer verilmemiş olmasında da üst hukuk normlarına ve hukuka aykırık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Öte yandan, Maden Yönetmeliği'nin yürürlüğe girdiği tarih itibariyle 3213 sayılı Maden Kanunu'nda "teknik eleman" tanımına yer verilmemiş ise de, 14/02/2019 tarihinde yürürlüğe giren 7164 sayılı Kanun'un 5. maddesi ile; Maden Kanunu'nun 3. Maddesine "teknik eleman" tanımı eklenmiş olup, teknik eleman, işletme tekniği, büyüklüğü ve yapısal durumu göz önüne alınarak, Kanun ve ilgili mevzuat kapsamında istihdam edilen maden, jeoloji, jeofizik mühendisleri ve ihtiyaç hâlinde harita mühendisleri ile diğer mühendisler olarak tanımlanmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ... TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ... TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
02/12/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.