Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2017/7481 E. , 2021/994 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/7481
Karar No : 2021/994
DAVACI : ... Zeytincilik Tarım Gıda Madencilik İnşaat Sanayi ve Ticaret Limited Şirketi
VEKİLİ : Av. …
DAVALILAR : 1- … Bakanlığı
VEKİLİ : Av. …
2- … Milli Emlak Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
Hazine Avukatı
DAVANIN KONUSU :
1. Muğla ili, ... ilçesi, … mahallesi, … mevkiinde bulunan Orman Kanunu'nun 2/B maddesi uyarınca Hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan, mülkiyeti Hazineye ait 3046 parsel sayılı taşınmazın 6292 sayılı Kanun kapsamında davacıya satılması talebiyle yapılan başvurunun reddine dair ... Milli Emlâk Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemi ile;
2. Bu işlemin dayanağı olan Milli Emlâk Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu taşınmazın tapu kaydında, adli yargı yerince verilen karar uyarınca kullanıcı şerhinin iptaline yönelik açılan davada durma kararı verildiğinin belirtildiği, 6292 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrasının herhangi bir yorum gerektirmeyecek kadar açık olduğu, bu madde uyarınca taşınmazın tarafına satılması gerektiği, Kanuna aykırılık teşkil eden düzenleyici işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALI İDARELERİN SAVUNMALARI :
DAVALI …NIN SAVUNMASI :
6292 sayılı Kanunun 6. maddesi uyarınca, güncelleme listelerine veya kadastro tutanaklarına ya da kesinleşmiş mahkeme kararlarına göre oluşturulacak tapu kütüklerinin beyanlar hanesinde kullanıcı ve/veya taşınmazın üzerindeki muhdesatın sahibi olarak gösterilen kişilerin hak sahibi olmasının mümkün olduğu, kullanıcı kadastrosuna karşı İdarelerince açılan davalarda Mahkemelerce, 6292 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrası uyarınca durma kararı verildiği, ancak, maddede belirtilen davaların taşınmazın aynına yönelik olup kullanıcı/muhdesat sahibi belirtmesine karşı açılan davaları kapsamadığı, 345 sayılı Milli Emlak Genel Tebliğinin 17. maddesinin 4. fıkrasında, kullanıcı tespitine karşı açılan davaların Kanunda belirtilen ve durma kararı verilen davalar olarak değerlendirilmeyeceği düzenlemesine yer verildiği, dava konusu 07/10/2013 tarih ve 38212 sayılı düzenleyici işlemde de, 345 sayılı Tebliğe uygun olarak düzenleme yapıldığı savunulmaktadır.
DAVALI … MÜDÜRLÜĞÜNÜN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemlerin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Muğla ili, ... ilçesi, … Mah., … Mevkiindeki Orman Kanunu'nun 2/B maddesi uyarınca Hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan 3046 parsel sayılı taşınmazın 6292 sayılı Kanun kapsamında davacıya satılması talebiyle yapılan başvurunun reddine dair ... Millî Emlâk Müdürlüğünün … gün ve … sayılı işlemi ile bu işlemin dayanağı olan Millî Emlâk Genel Müdürlüğünün … gün ve … sayılı işleminin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla iptali istenilmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, bahse konu taşınmazın kadastro tutanağının beyanlar hanesinde yer alan kullanıcı şerhine yönelik olarak Hazine tarafından açılan davanın durdurulduğu, bu tür taşınmazların doğrudan satışının yapılamayacağına ilişkin işlem ve dayanağı olan Milli Emlak Genel Müdürlüğünün yazısının; 6292 sayılı Orman Köylülerinin Kalkınmalarının Desteklenmesi ve Hazine Adına Orman Sınırları Dışına Çıkarılan Yerlerin Değerlendirilmesi ile Hazineye Ait Tarım Arazilerinin Satışı Hakkında Kanunun 6. maddesi kapsamında hak sahipliğinin kesinleşmesi için kullanıcı-muhdesat sahibi belirtmesine karşı açılan davaların devam etmesi gerektiğinden, anılan Kanuna uygun olarak tesis edilen dava konusu işlem ve genel yazının iptali istemiyle açılan davanın reddine karar verilmesi gerekeceği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Sekizinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY :
Muğla ili, ... ilçesi, … mahallesi, … mevkiinde bulunan Orman Kanunu'nun 2/B maddesi uyarınca Hazine adına orman sınırları dışına çıkarılan, mülkiyeti Hazineye ait … parsel sayılı taşınmaza yönelik yapılan kullanım kadastrosunda, taşınmazın kullanıcısının dava dışı … olduğunun tespit edildiği, bu tespite karşı Maliye Hazinesi tarafından ...’ye karşı açılan kullanım kadastrosuna itiraz davasında ... Kadastro Mahkemesinin ... tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, 6292 sayılı Kanunun 9. maddesi uyarınca Hazinenin davasının durdurulmasına, buna ilişkin tapu kaydına şerh yazılmasına karar verildiği, anılan kararın kesinleşmesinin ardından, dava dışı ... tarafından 6292 sayılı Kanunda öngörülen şekilde noter tarafından düzenlenen muvafakatname ile dava konusu taşınmaza ilişkin 6292 sayılı Kanundan doğan hakların davacıya devredildiği, davacının dava konusu taşınmazın tarafına satılması istemiyle yaptığı başvurunun ... Milli Emlâk Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işlemiyle reddedilmesi üzerine, bu işlem ile işlemin dayanağı olan Milli Emlâk Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istemiyle bakılmakta olan dava açılmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
ESAS YÖNÜNDEN:
İlgili Mevzuat:
6292 sayılı Kanunun 2. maddesinde "Güncelleme listesi" ve "Kadastro tutanağı" tanımlanmış olup, bu Kanunun uygulanmasında güncelleme listeleri, … tarihli ve … sayılı Kadastro Kanunu'nun Ek 4. maddesine göre düzenlenen ve 2/B alanlarından daha önce kullanım kadastrosu yapılan yerlerin fiili kullanım durumlarını gösteren ve tescil edilen listeleri ifade etmekte iken, kadastro tutanağı ise, 3402 sayılı Kanuna göre düzenlenen ve 2/B alanlarının fiili kullanım durumlarını gösteren ve kesinleşen tutanakları ifade etmektedir.
6292 sayılı Kanunun “Hak sahibi, başvuru ve doğrudan satış" başlıklı 6. maddesinde;
"(1) 2/B alanlarında bulunan taşınmazlar hakkında bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten önce düzenlenen güncelleme listelerine veya kadastro tutanaklarına ya da kesinleşmiş mahkeme kararlarına göre oluşturulan tapu kütüklerinin beyanlar hanesine göre; bu taşınmazların 31/12/2011 tarihinden önce kullanıcısı ve/veya üzerindeki muhdesatın sahibi olarak gösterilen kişilerden bu taşınmazları satın almak için süresi içerisinde idareye başvuran ve idarece tespit edilen satış bedelini itiraz ve dava konusu etmeksizin kabul edenler bu Kanuna göre hak sahibi sayılır.
(2) 2/B alanlarında bulunan taşınmazlar hakkında bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonra düzenlenecek güncelleme listelerine veya kadastro tutanaklarına ya da kesinleşmiş mahkeme kararlarına göre oluşturulacak tapu kütüklerinin beyanlar hanesine göre; bu taşınmazların 31/12/2011 tarihinden önce kullanıcısı ve/veya üzerindeki muhdesatın sahibi olarak gösterilecek kişilerden bu taşınmazları satın almak için süresi içerisinde idareye başvuran ve idarece tespit edilen satış bedelini itiraz ve dava konusu etmeksizin kabul edenler de hak sahibi sayılır.
(3) Hak sahiplerinden birinci fıkra kapsamında olanlar bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içinde, ikinci fıkra kapsamında olanlar ise, güncelleme listelerinin tescil edildiği veya kadastro tutanaklarının kesinleştiği tarihten itibaren sekiz ay içinde idareye başvurarak, bu taşınmazların bedeli karşılığında kendilerine doğrudan satılmasını isteyebilirler. (...) " hükmüne yer verilmiştir.
Aynı Kanunun "Davalar" başlıklı 9. maddesinin 2. fıkrasında ise; "Bu Kanuna göre yapılacak işlemler sonuçlanıncaya kadar 2/B alanları hakkında Hazine tarafından kişiler aleyhine açılması gereken davalar açılmaz, açılmış ve devam eden davalar durdurulur. Durdurulan bu davalara konu taşınmazlar hakkında hak sahipleri veya ilgilileri tarafından bu Kanunda belirtilen süreler içinde gerekli başvuruların yapılmaması veya başvuru yapılmasına rağmen yükümlülüklerin yerine getirilmemesi hâlinde mahkemelerce bu davalara devam edilerek genel hükümlere göre karar verilir.
" kuralı yer almaktadır.
Dava Konusu Milli Emlâk Genel Müdürlüğünün 07/10/2013 Tarih ve 38212 Sayılı İşleminin İncelenmesi:
Davacı tarafından dava konusu işlemin tamamının iptali istenilmekte ise de, işlemin yalnızca 2. maddesinin davacının menfaatini ihlal ettiği görüldüğünden, dava konusu işlem 2. maddesine hasren incelenmiştir.
Dava konusu işlemin 2. maddesinde, 2/B alanlarında kadastro teşkilatınca yapılan kadastro veya güncelleme çalışmalarında kullanıcı olarak tespit edilen kişilerin kullanıcı olmadıkları gerekçesiyle İdarelerince açılan davalar sonucunda, Mahkemelerce 6292 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrasında yer alan düzenlemeye istinaden durma kararı verildiği; bu davaların 345 sayılı Milli Emlak Genel Tebliğinin 17. maddesinin 4. fıkrası kapsamında değerlendirilmesi gerektiği; buna göre söz konusu durma kararlarının idare aleyhine kesinleşmesi halinde, bu kararlara konu taşınmazların ilgililerine/başvuru sahiplerine yönelik olarak yapılacak bir bildirimle; kullanıcı iddiasında bulunulan taşınmaz hakkında tespite itiraz davası açılması sonucunda kadastro tutanaklarının veya güncelleme listelerinin kesinleşmediği, taşınmazın tapu kütüğünde bu kişilerin kullanıcı oldukları yönünde belirtmenin bulunmadığı, bu sebeple taşınmazın satışının mümkün olmadığı bildiriminde bulunulması gerektiği düzenlenmiştir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu taşınmazın dava dışı ... adına yapılan kullanıcı tespitine karşı açılan itiraz davasında, ilk olarak ... Kadastro Mahkemesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, kadastro tespitinin iptali ile taşınmazın eylemli biçimde orman olduğu anlaşıldığından orman vasfı ile Hazine adına tapuya tesciline ve beyanlar hanesindeki şerhlerin silinmesine karar verilmiş; bu karar Yargıtay ... Hukuk Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, davanın mülkiyete ilişkin olmayıp 2/B şerhine yönelik olduğunun gözden kaçırıldığı, dava konusu taşınmazın mülkiyet durumunun kesinleşmiş olduğunun gözardı edilerek taşınmazın orman vasfıyla Hazine adına tesciline karar verilmesinin isabetsiz olduğu, davada 6292 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrasına göre durma kararı verilerek, taşınmazın tespit gibi Hazine adına tapuya tescili için kadastro tutanağının tapu müdürlüğüne gönderilmesine karar verilmesi gerektiği gerekçesiyle bozulmuş; ... Kadastro Mahkemesinin ... tarih ve E:…, K:… sayılı kararıyla, bozma kararına uyularak 6292 sayılı Kanunun 9. maddesi uyarınca Hazinenin davasının durdurulmasına, buna ilişkin tapu kaydına şerh yazılmasına karar verilmiş ve bu karar 05/01/2015 tarihinde kesinleşmiştir.
Yukarıda ilgili kısımlarına yer verilen Kanun hükümlerinin değerlendirilmesinden, 2/B alanlarında bulunan taşınmazların hak sahiplerinin, güncelleme listelerine veya kadastro tutanaklarına ya da kesinleşmiş mahkeme kararlarına göre oluşturulan tapu kütüklerinin beyanlar hanesine göre belirlendiği anlaşılmaktadır.
Dava konusu taşınmazın tapu kütüğünün beyanlar hanesine göre kullanıcısının dava dışı ... olduğu ve anılan şahıs tarafından 6292 sayılı Kanuna uygun şekilde verilen muvafakatname ile hakkın davacıya devredildiği; bu aşamadan sonra davacının, hak sahibi olarak taşınmazın 6292 sayılı Kanuna göre kendisine satışını isteyebileceği hususunda şüphe bulunmamaktadır.
Bu durumda, 6292 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrası uyarınca ... Kadastro Mahkemesince verilen ve kesinleşen durma kararının davaya olan etkisinin, başka bir ifadeyle, söz konusu şerhin dava konusu taşınmazın satışına engel olup olmadığının değerlendirilmesi gerekmektedir.
6292 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrasında, bu Kanuna göre yapılacak işlemler sonuçlanıncaya kadar 2/B alanları hakkında Hazine tarafından kişiler aleyhine açılması gereken davaların açılmayacağı, açılmış ve devam eden davaların ise durdurulacağı düzenlenmiştir. Anılan hükümde, Kanuna göre yapılacak "işlemlerin" neler olduğu açıkça belirtilmemiş ise de, Kanunun "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesi gözönünde bulundurulduğunda; dava konusu uyuşmazlığın (satış işleminin) maddede belirtilen işlemlerden biri olduğunda duraksama bulunmamaktadır.
Söz konusu düzenlemenin devamında, durdurulan davalara konu taşınmazlar hakkında hak sahipleri veya ilgilileri tarafından Kanunda belirtilen süreler içinde gerekli başvuruların yapılmaması ya da yükümlülüklerin yerine getirilmemesi halinde durdurulan davalara devam edileceği hükümlerine yer verilmiştir.
6292 sayılı Kanunun 9. maddesinin gerekçesinde de, Kanun maddesiyle benzer yönde bir yaklaşımın benimsendiği, madde metninde yer verilen düzenlemenin dışına çıkılacak şekilde bir gerekçeye yer verilmediği görülmüştür.
Davalı idarece, 345 sayılı Milli Emlak Genel Tebliğinin 17. maddesinin 4. fıkrasında yer alan düzenlemeye dayanılarak dava konusu işlemin tesis edildiği, dava dosyasına sunulan savunmada da bu hususa yer verildiği görülmektedir. Anılan Tebliğin 17. maddesinin 4. fıkrasının birinci cümlesinde, 6292 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrasıyla aynı şekilde bir düzenleme getirilmiştir. Tebliğin 17. maddesinin 4. fıkrasının ikinci cümlesinde ise, "Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü tarafından yapılan çalışmalar sonucunda; güncelleme listelerinde veya kadastro tutanaklarında belirtilen kişilerin kullanıcı olmadıklarına yönelik olarak İdarece açılmış davalar bu kapsamda değerlendirilmeyecektir (...)" hükmüne yer verilmiştir.
Hukuk düzeninde normlar hiyerarşisi, Anayasa, kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, yönetmelik ve adsız düzenleyici işlemler olarak sıralanmakta; daha altta yer alan bir norm, kendisinden üstte bulunan norma aykırı hükümler getiremeyeceği gibi bir düzenlemenin hiyerarşik sıralamada daha altta bulunan bir düzenleme ile değiştirilememesi ve kaldırılamaması gerekmektedir. İdare Hukukunun temel ilkeleri uyarınca, normlar hiyerarşisinde kanunlardan sonra gelen ve idarelerin, takdir yetkisini kullanarak yaptıkları yönetmelik, genelge, tebliğ, talimat gibi düzenleyici işlemler, bir üst hukuk kuralının uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla açıklayıcı hükümler taşıyan, dayanağı mevzuatta yer alan hükümlere aykırı düzenleme içermeyen genel düzenleyici işlemlerdir. Anılan düzenleyici işlemler tesis edilirken, üst hukuk normlarına açıklık getirilmesi ve bu normlarca çizilen çerçeve içerisinde teknik detayların belirlenmesi, uygulamadaki belirsizliklerin giderilmesi amaçlanmakla birlikte, idarelerin düzenleme yetkisinin yasalarla getirilen hükümleri aşacak veya daraltacak bir biçimde kullanılamayacağı hususu da göz önünde tutulmalıdır.
Buradan hareketle, 6292 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrasında yer almayan bir düzenlemeye 345 sayılı Milli Emlak Genel Tebliğinin 17. maddesinin 4. fıkrasında yer verilerek, normal hiyerarşisine aykırı olacak şekilde Kanun hükümlerinin Tebliğ ile kısıtlandığı, bu nedenle Tebliğde yer alan düzenlemenin dava konusu olay yönünden ihmal edilmesi gerektiği; başka bir ifadeyle, uyuşmazlığın çözümünde 6292 sayılı Kanun hükümlerinin esas alınması gerektiği sonucuna varılmıştır.
Buna göre, 6292 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrasında, Kanuna göre yapılacak işlemler sonuçlanıncaya kadar taşınmazlar hakkında açılan davaların duracağı hükme bağlandığından ve satış işleminin de anılan işlemler arasında yer aldığı sonucuna varıldığından; 6292 sayılı Kanuna aykırı şekilde, bu Kanunun 9. maddenin 2. fıkrası kapsamına giren taşınmazların satışına engel olan dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Nitekim, dava konusu taşınmazın kullanım kadastrosunun iptali istemiyle açılan davada, Yargıtay ... Hukuk Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararında, 6292 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrası yönünden bir değerlendirme yapılmış; anılan davada durma kararı verilmekle yetinilmeyerek satış işleminin sağlanabilmesi için sicilin de oluşturulması gerektiği karara bağlanmıştır. Bu bakımdan, Yargıtay tarafından, 6292 sayılı Kanunun 9. maddesinin 2. fıkrası, tapu kütüğünün ve burada yer alan kullanıcı tespitinin tescil edilmesi önünde bir engel olarak görülmemiştir.
Dava Konusu ... Milli Emlâk Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı İşleminin İncelenmesi:
Dava konusu işlem Milli Emlâk Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı (işlemde 3822 olarak yazılmıştır.) işlemine dayanılarak tesis edilmiştir. Milli Emlâk Genel Müdürlüğü işleminin yukarıda yer verilen gerekçelerle hukuka aykırı bulunması nedeniyle, ... Milli Emlâk Müdürlüğünce tesis edilen dava konusu taşınmazın davacıya satılamayacağına ilişkin işlemde de hukuka uyarlık bulunmamıştır.
Bununla birlikte, davacının dava konusu taşınmazı satın alabilmesi için 6292 sayılı Kanunun 6. maddesinde aranılan diğer şartları sağlaması gerektiğinde duraksama bulunmamakta olup, bakılmakta olan davada verilen iptal kararı, davacının doğrudan hak sahibi olmasını veya taşınmazın doğrudan davacıya satışını sağlamayacağından, davacının ve dava konusu taşınmazın 6292 sayılı Kanunun 6. maddesindeki şartları sağlayıp sağlamadığının davalı idarece tespit edilmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Milli Emlâk Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin dava konusu 2. maddesinin İPTALİNE,
2. ... Milli Emlâk Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin İPTALİNE,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine,
4. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere,
18/02/2021 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.