Danıştay 8. Daire Başkanlığı 2017/7799 E. , 2022/2608 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
SEKİZİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/7799
Karar No : 2022/2608
DAVACI : ...
VEKİLİ : Av. ...
DAVALI : ...Bakanlığı
VEKİLİ : 1. Hukuk Müşaviri Yrd. V. ...
DAVANIN KONUSU :
1. 11/05/1988 tarih ve 19811 sayılı Resmi Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe giren Sınır Anlaşmazlığı, Mülki Ayrılma ve Birleşme ile Köy Kurulması ve Kaldırılması Hakkında Yönetmelik'in 26. maddesinin 3. fıkrası ile,
2. İçişleri Bakanlığı'nın ...tarih ve ...sayılı kararının iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 8. maddesine göre, İçişleri Bakanlığı'nın onay ya da ret mercii olmadığı, halk oylamasında katılacak seçmen sayısına dair bir hükmün bulunmadığı, katılmanın gerçekleştiği, bu nedenle dava konusu işlemlerin hukuka aykırı olması nedeniyle iptaline karar verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 8. maddesine göre kayıtlı seçmen sayısının bir fazlası kuralının kanunun amir hükmü olduğu, kayıtlı seçmen sayısının bir fazlasının olumlu oyu alınmadığından, bu husus gözetilmeksizin Uzundere Belediye Meclisi ve Erzurum Büyükşehir Belediye Meclisince alınan kararların da yok hükmünde olduğu, davacının, iade gerekçesini dava konusu Yönetmelik hükmüyle karıştırdığı, işlemin Belediye Kanunu’nun 8. maddesinde geçen “kayıtlı seçmenlerin yarıdan fazlasının başvurusu” kısmına dayandığı savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemlerin iptali gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : ...
DÜŞÜNCESİ : Dava, 11/05/1988 tarih ve 19811 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Sınır Anlaşmazlığı, Mülki Ayrılma ve Birleşme ile Köy Kurulması ve Kaldırılması Hakkındaki Yönetmeliğin 26. maddesinin 3. fıkrasının ve İçişleri Bakanlığının 11/09/2017 tarih, 7505 sayılı kararının iptali istemine ilişkindir.
T.C. Anayasa'nın 175.maddesinin 6. fıkrasında; halkoyuna sunulan Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunların yürürlüğe girmesi için, halkoylamasında kullanılan geçerli oyların yarısından çoğunun kabul oyu olması zorunludur, amir hükmü yer almıştır.
5393 sayılı Belediye Kanununun 8. maddesinde;....... Bir belde veya köyün veya bunların bazı kısımlarının meskûn sahasının, komşu bir beldenin meskûn sahası ile birleşmesi veya bu sahalar arasındaki mesafenin 5.000 metrenin altına düşmesi ve buralarda oturan seçmenlerin yarısından bir fazlasının komşu beldeye katılmak için başvurması hâlinde, katılınacak belde sakinlerinin oylarına başvurulmaksızın, katılmak isteyen köy veya belde veya bunların kısımlarında başvuruya ilişkin oylama yapılır. Oylama sonucunun olumlu olması hâlinde başvuruya ait evrak, valilik tarafından katılınacak belediyeye gönderilir. Belediye meclisi evrakın gelişinden itibaren otuz gün içinde başvuru hakkındaki kararını verir. Belediye meclisinin uygun görmesi hâlinde katılım gerçekleşir. Büyükşehirlerde birleşme ve katılma işlemleri, katılınacak ilçe veya ilk kademe belediye meclisinin görüşü üzerine, büyükşehir belediye meclisinde karara bağlanır. Katılma sonrası oluşacak yeni sınır hakkında, 6 ncı maddeye göre işlem yapılır ve sonuç İçişleri Bakanlığına bildirilir. hükmü, davacı tarafından iptali istenen Sınır Anlaşmazlığı, Mülki Ayrılma ve Birleşme ile Köy Kurulması ve Kaldırılması Hakkındaki Yönetmeliğin 26/3. maddesinde de;........Oylama sonucunda seçmen listesinde, kayıtlı seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oy kullanmış olması esastır» Ancak, olumsuz oy kullanan seçmen sayısının fazla olması halinde Bakanlıkça, 5442 sayılı Kanun gereğince ekonomik durum, coğrafî şartlar ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre durum değerlendirilir ve talep kabul veya reddedilir." hükmü yer almaktadır.
Öte yandan,5393 Sayılı Kanununa göre yapılacak olan halkoylamasında Seçmenlerin Oylarına Başvurma Usul ve Esaslarına İlişkin 147 sayılı Genelge'nin, 298 sayılı Kanun hükümlerine dayanılarak hazırlandığının ifade edilmesinden sonra başvurulacak hallerin de bu Genelge'de tek tek sayıldığı ve 298 sayılı Seçimlerin Temel Hükümleri ve Seçmen Kütükleri Hakkında Kanunun "kapsam" başlıklı 1. maddesinde de ;özel kanunlarına göre yapılacak Cumhurbaşkanı, milletvekili, il genel meclisi üyeliği, belediye başkanlığı, belediye meclisi üyeliği, muhtarlık, ihtiyar meclisi üyeliği, ihtiyar heyeti üyeliği seçimlerinde ve Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunların halk oyuna sunulmasında bu Kanun hükümleri uygulanır.denilmektedir.
Dava dosyasının incelenmesinden, Erzurum İli, Tortum İlçesi, ... Mahallesi sakinlerinin coğrafi, iktisadi, sosyal ve kültürel yakınlık gerekçesiyle aynı ilin Uzundere İlçesine bağlanmak istemeleri üzerine 08/02/2015 tarihinde yapılan halk oylaması sonunda "evet" oyunun çoğunluk sağlaması ile Erzurum Büyükşehir Belediye Meclisinin 15/06/2017 tarihli 6. Olağan toplantısının 3. Birleşiminde alınan kararla katılma yönündeki kararın onaylandığı ve Uzundere Belediye Meclisinin ...tarihli, ...sayılı kararı ile katılma isteminin uygun olduğunun kabul edilerek durumun İçişleri Bakanlığına bildirildiği, anılan Bakanlıkça; sandık seçmen listesinde kayıtlı 910 seçmenden 452 sinin oylamaya katıldığı, 386 sının olumlu oy kullandığı, oylama sonucunda seçmen listesinde kayıtlı seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oy kullanmasının esas olmasına karşın, mevcut halk oylamasının olumlu olmadığından işlem dosyasının iadesine karar verildiği, öte yandan, halkoylamasının sonuçlanmasından sonra, Tortum İlçe Seçim Kuruluna "910 seçmen olmasına rağmen kayıtlı seçmenin yüzde ellisinden az olan 452 seçmenin oy kullanmış olması nedeniyle seçimin iptal edilmesi" yönündeki itirazın da İlçe Seçim Kurulunca reddine karar verilerek oylamanın kesinleştiği görülmüştür.
Yukarıda anılan yasa kurallarında, belediye kurulması ,ayrılması ve birleştirilmesi talebinde bulunulurken seçmenlerin en az yarısından bir fazlasının müracaatı aranmış, yapılacak halk oylaması sonucu ile ilgili açık bir hükme yer verilmemiştir. Ancak, yapılacak halk oylamasına ilişkin 147 sayılı Genelge'de, 298 sayılı kanunu atıf yapılmakla bu halk oylamasının belediye meclisi üye seçimindeki usul ve şartlar dairesinde yapılması gerekmektedir.
Öte yandan, bu güne kadar belediye kurulması ile ilgili Danıştay kararlarında halk oylamasında oylamaya katılanların geçerli oylarının yarısından bir fazlasının olumlu olması yeterli görülmüş ve 1982 Anayasasının halk oylamasıyla ilgili 175. maddesinde de, halk oyuna sunulan Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunların yürürlüğe girmesi için halk oylamasında kullanılan geçerli oyların yarısından çoğunun kabul oyu olması yeterli bulunmuştur. Anayasada dahi katılanların geçerli oyları esas alınarak halk oylamasının sonuçlandırılması öngörülmüş iken, belediye kurulmasında, kayıtlı seçmen sayısına göre sonuca ulaşmanın haklı bir yasal dayanağı bulunmamaktadır.
Bu durumda, yasal düzenlemelerde seçmen sayısının yarıdan bir fazlasının katılmasıyla karar alınması durumları özel olarak düzenlenmekte olduğundan, açık bir kural bulunmayan bu olayda yaygın biçimde uygulandığı gibi katılanların oylarına göre işlem yapılması gerekmektedir.
Anlatılan gerekçeler doğrultusunda, Kanunda açıkca yer alan düzenlemeye uygun hüküm içermeyen yukarıda anılan Yönetmeliğin 26/3. maddesinde yer alan "oylama sonucunda seçmen listesinde kayıtlı seçmenlerin bir fazlasının olumlu oy kullanmış olması esastır" ifadesinin, halk oylamasına başvurma amaç ve usulüne aykırı olduğu ve bu Yönetmelik esas alınarak tesis edilen işlemde de hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, davaya konu yönetmelik maddesi ile bu yönetmelik gereğince tesis edilen işlemin iptaline karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Hüküm veren Danıştay Sekizinci ve Onuncu Dairelerince 2575 sayılı Yasaya 3619 sayılı Yasayla eklenen Ek 1 maddesi hükmü uyarınca birlikte yapılan toplantıda işin gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Erzurum ili, Tortum ilçesi, ...mahallesi sakinleri tarafından, Erzurum ili, Uzundere ilçesine bağlanmak için talepte bulunulduğu, seçmen listesinde kayıtlı 910 seçmenin bulunduğu mahallede, 452 seçmenin katılımıyla yapılan oylama sonucunda 386 seçmenin "Evet", 66 seçmenin ise "Hayır" oyu verdiği, mahalle seçmenlerinin Uzundere ilçesine katılma yönünde verdiği karar üzerine, Belediye Kanunu'nun 4. ve 8. maddelerine uyarınca Uzundere Belediye Meclisi'nin ...tarih ve ...sayılı kararıyla katılma talebinin uygun görüldüğü, bu kararın İl İdaresi Kanunu'nun 2. maddesi uyarınca Erzurum Büyükşehir Belediye Meclisi'nin ...tarih ve ...sayılı kararıyla uygun bulunması sonucunda, Erzurum Valiliği'nin ...tarih ve E....sayılı işlemiyle İçişleri Bakanlığı'na bildirildiği, Bakanlığın ...tarih ve ...sayılı işlemiyle oylama sonucunda seçmen listesinde kayıtlı seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oy kullanmasının esas olduğu belirtilerek, dava konusu olayda bu şartlar sağlanmadığından işlem dosyasının iadesine karar verildiği, bunun üzerine İçişleri Bakanlığı'nın anılan işlemiyle bu işleme dayanak olan Yönetmeliğin 26/3. maddesinin iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı anlaşılmaktadır.
Dava konusu Yönetmelik ...tarih ve ...sayılı İl İdaresi Kanunu, 18/3/1924 tarihli ve 442 sayılı Köy Kanunu, 3/4/1930 tarihli ve 1580 sayılı Belediye Kanunu, 16/5/1987 tarih ve 3360 sayılı Kanunla değişik 13/3/1329 tarihli İl Özel İdaresi Kanunu ile bu Kanunlarda değişiklik yapan ve bu Kanunlara bazı maddeler ekleyen kanunların ilgili hükümlerine göre hazırlanmıştır.
İNCELEME VE GEREKÇE:
İlgili Mevzuat:
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 2. maddesinde "İl, ilçe ve bucak kurulması, kaldırılması, adlarının, bağlılıklarının, merkez ve sınırlarının belirtilmesi ve değiştirilmesi aşağıda gösterilen şekilde yapılır:
A) İl ve ilçe kurulması, kaldırılması, merkezlerinin belirtilmesi, adlarının değiştirilmesi, bir ilçenin başka bir İl'e bağlanması kanun ile;
B) Bucak kurulması, kaldırılması, merkezinin belirtilmesi, il ilçe ve bucak sınırlarının ve bucak adlarının değiştirilmesi bir köyün veya kasabanın veya bucağın başka bir il ve ilçeye bağlanması, mühim mevki ve tabii arazi adlarının değiştirilmesi İçişleri Bakanlığının kararı ve Cumhurbaşkanının tasdiki ile;
C) Yeniden köy kurulması veya yerinin değiştirilmesi Bayındırlık ve Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlıklarının mütalaası alınmak suretiyle;
Ç) Köy ve kasabaların aynı ilçe içinde bir bucaktan başka bir bucağa bağlanması, köy adlarının değiştirilmesi, köylerin birleştirilmesi ve ayrılması, bir köy, mahalle veya semtin o köyden ayrılıp başka bir köy ile birleştirilmesi İçişleri Bakanlığının tasvibiyle yapılır.
D) ( Değişik bent: 11/05/1959 - 7267/1 md.) Kaza kurulmasında ve kaldırılmasında, bir kazanın başka bir vilayete bağlanmasında ve merkezinin belirtilmesinde, sınırlarının değiştirilmesinde ve (B, C, Ç) fıkralarında yazılı hallerde ilgili vilayetler idare heyetleriyle umumi meclislerinin mütalaaları alınır.
Ancak; Türkçe olmayan ve iltibasa meydan veren köy adları, alakadar Vilayet Daimi Encümeninin mütalaası alındıktan sonra, en kısa zamanda Dahiliye Vekaletince değiştirilir.
E) İllere, ilçelere, bucaklara, merkez yapılan şehir, kasaba veya köyün adı verilir. Şu kadar ki, bunların coğrafi veya tarihi bir sanı varsa o da isim olarak verilebilir." düzenlemesi yer almaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 7. maddesinde "Bir il dâhilindeki beldeler veya köyler arasında sınır uyuşmazlığı çıkması hâlinde ilgili belediye meclisi ve köy ihtiyar meclisi ile kaymakamın görüşleri otuz gün süre verilerek istenir. Vali, bu görüşleri değerlendirerek sınır uyuşmazlığını karara bağlar. Büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçe ve ilk kademe belediyelerinin sınır değişikliklerinde büyükşehir belediye meclisinin de görüşü alınır.
İl ve ilçe sınırlarının değiştirilmesini gerektirecek sınır uyuşmazlıklarında 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümleri uygulanır." düzenlemesine; aynı Kanun'un 8. maddesinde "Belde, köy veya bunların bazı kısımlarının bir başka beldeye katılabilmesi için bu yerlerin meskûn sahalarının katılınacak beldenin meskûn sahasına uzaklığı 5.000 metreden fazla olamaz.
Bir belde veya köyün veya bunların bazı kısımlarının meskûn sahasının, komşu bir beldenin meskûn sahası ile birleşmesi veya bu sahalar arasındaki mesafenin 5.000 metrenin altına düşmesi ve buralarda oturan seçmenlerin yarısından bir fazlasının komşu beldeye katılmak için başvurması hâlinde, katılınacak belde sakinlerinin oylarına başvurulmaksızın, katılmak isteyen köy veya belde veya bunların kısımlarında başvuruya ilişkin oylama yapılır. Oylama sonucunun olumlu olması hâlinde başvuruya ait evrak, valilik tarafından katılınacak belediyeye gönderilir. Belediye meclisi evrakın gelişinden itibaren otuz gün içinde başvuru hakkındaki kararını verir. Belediye meclisinin uygun görmesi hâlinde katılım gerçekleşir. Büyükşehirlerde birleşme ve katılma işlemleri, katılınacak ilçe veya ilk kademe belediye meclisinin görüşü üzerine, büyükşehir belediye meclisinde karara bağlanır. Katılma sonrası oluşacak yeni sınır hakkında, 6 ncı maddeye göre işlem yapılır ve sonuç İçişleri Bakanlığına bildirilir.
Bir beldenin bazı kısımlarının komşu bir beldeye katılmasında veya yeni bir belde ya da köy kurulmasında, beldenin nüfusunun 5.000'den aşağı düşmemesi gerekir.
Büyükşehir belediyesi bulunan yerlerde ayrılma yoluyla yeni bir belde kurulması için belde nüfusunun 100.000'den aşağı düşmemesi ve yeni kurulacak beldenin nüfusunun 20.000'den az olmaması şarttır.
Bu madde uyarınca gerçekleşen katılmalarda, katılınan belde ile bazı kısımları veya tümü katılan köy veya belde arasında; taşınır ve taşınmaz mal, hak, alacak ve borçların devri ve paylaşımı, aralarında düzenlenecek protokolle belirlenir.
Birleşme ve katılma işlemlerinde bu maddede düzenlenmeyen hususlarda 4 üncü madde hükmüne göre işlem yapılır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Sınır Anlaşmazlığı, Mülki Ayrılma ve Birleşme ile Köy Kurulması ve Kaldırılması Hakkında Yönetmelik'in "Sınırların Değişmezliği" başlıklı 4. maddesinde "5442 sayılı İl İdaresi Kanununa göre belirlenmiş sınırların değişmezliği esastır. Mevcut sınırın değiştirilmesi ancak, sınır noktalarının belirginlik ve değişmezlik niteliklerini yitirmiş olması, idari birimlerin sosyal, ekonomik, idari ve coğrafi durumlarında eskiye oranla farklılıkların meydana gelmesi ve bu sonuçların sınır anlaşmazlığına yol açmış olduğunun Bakanlıkça tespit edilmesi halinde mümkündür." hükmü; 14/3. maddesinde "Bir köy veya belediyeye bağlı mahalle ve benzeri bağlılardan veya doğruca köy halkı tarafından yapılacak yazılı ve gerekçeli müracaatlar o yerde oturan seçmenlerin yansından bir fazlası tarafından imzalanır. Talepte bulunan birim sayısı birden fazla ise, yazılı talep ayrı ayrı yapılır." hükmü; 26. maddesinde "Oylama sonucunda "EVET" ve "HAYIR" oy pusulaları toplam sayıları ile iptal edilen toplam zarf sayısını gösterir "Ayırım Sonu Tutanağı" iki örnek olarak düzenlenir.
Oylamanın başladığını, bittiğini ve ayırım sonucunu gösterir bu tutanaklar görevli kurul başkan ve üyeleri tarafından gün, saat ve yer belirtmek, ad ve soyadı, memuriyet unvanı yazılmak suretiyle imzalanır.
Oylama sonucunda seçmen listesinde, kayıtlı seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oy kullanmış olması esastır.
Ancak, olumsuz oy kullanan seçmen sayısının fazla olması halinde Bakanlıkça, 5442 sayılı Kanun gereğince ekonomik durum, coğrafî şartlar ve kamu hizmetlerinin gereklerine göre durum değerlendirilir ve talep kabul veya reddedilir." hükmü yer almaktadır.
Dava Konusu Yönetmeliğin İncelenmesi:
Dava konusu olayda, davacının iddiaları ve davalı idarenin savunması bir bütün olarak değerlendirildiğinde, uyuşmazlığın çözümünde hangi mevzuat düzenlemesinin uygulanması gerektiğinin tespiti, uyuşmazlığın çözümünde önem arz etmektedir. Bu bakımdan, Erzurum ili, Tortum ilçesi, Pehlivanlı mahallesi sakinleri tarafından Erzurum ili, Uzundere ilçesine bağlanmak için talepte bulunulduktan sonra, anılan mahalle seçmenlerince yapılan oylama sonucunun Belediye Kanunu hükümleri uyarınca mı, yoksa İl İdaresi Kanunu hükümleri uyarınca mı değerlendirilmesi gerektiğinin çözüme kavuşturulması gerekmektedir.
5393 sayılı Kanun'un 8. maddesinde, bir beldede oturan seçmenlerin yarısından bir fazlasının komşu beldeye katılmak için başvurması hâlinde, bu belde sakinleri arasında yapılacak oylamanın olumlu olması durumunda, katılınacak belediye meclisinin ve büyükşehirlerde büyükşehir belediye meclisinin uygun görmesi sonrasında katılmanın gerçekleşeceği belirtilmiş ve dava konusu süreçte de bu hükümler uygulanmıştır.
Bununla birlikte, 5393 sayılı Kanun'un 7. maddesinin son fıkrasında, il ve ilçe sınırlarının değiştirilmesini gerektirecek sınır uyuşmazlıklarında 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümlerinin uygulanacağı hüküm altına alınmış olup, uyuşmazlık özelinde, Tortum ilçesine bağlı olan Pehlivanlı mahallesinin Uzundere ilçesine bağlanması durumunda ilçe sınırlarının değişeceği açık olduğundan, uyuşmazlıkta 5442 sayılı Kanun'un ve bu Kanun uyarınca çıkartılmış dava konusu Yönetmelik hükümlerinin uygulanması gerektiği sonucuna varılmaktadır.
Nitekim, Pehlivanlı mahallesi büyükşehir belediye sınırları içinde bulunduğundan, oylama sonucunda kararın Erzurum Büyükşehir Belediye Meclisi'ne gönderilmesi üzerine, Meclis tarafından alınan kararda da, 5393 sayılı Kanun'un 8. maddesi hükmü değil, 5442 sayılı Kanun'un 2. maddesi hükmü işletilmiştir.
5442 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, il, ilçe ve bucak sınırlarının İçişleri Bakanlığı'nın kararı ve Cumhurbaşkanı'nın tasdiki ile değiştirileceği düzenlenmiştir. Dava konusu Yönetmeliğin 4. maddesinde de 5442 sayılı Kanun'a göre belirlenmiş sınırların değişmezliğinin esas olduğu kabul edilerek, sınır değişikliğinin istisnai bir durum olduğu vurgulanmıştır.
Yönetmeliğin dava konusu olan 26/3. maddesinde, oylama sonucunda seçmen listesinde kayıtlı seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oy kullanmış olması aranılmış ise de, söz konusu hükmün bağlayıcılık arz etmekten ziyade danışma niteliğinde bir düzenleme olduğu görülmektedir. Zira Yönetmeliğin 26/4. maddesinde, oylama sonucunda olumsuz oy kullanan seçmen sayısının fazla olması halinde dahi İçişleri Bakanlığınca durumun değerlendirilerek talebin kabul edilebileceği hükme bağlanmıştır. Ayrıca, 5442 sayılı Kanun'daki düzenleme de gözönünde bulundurulduğunda, il ve ilçe sınırlarındaki değişikliklerin esasen İçişleri Bakanlığı'nın kararı ve Cumhurbaşkanının tasdiki ile yapılacağı açıktır.
Bu bakımdan, yapılan oylamanın ilçe sınırlarının değiştirilmesi sonucunu doğuracak olması nedeniyle, 5442 sayılı Kanun'a aykırılık teşkil edemeyecek olması da dikkate alınarak, ancak istişari nitelikte bir sonuç arz ettiği görülmektedir.
Bu durumda, seçmenlerce yapılan oylama sonucunun istişari nitelikte olması ve 5442 sayılı Kanun'a dayanılarak çıkartılan Yönetmeliğin dava konusu maddesini kısıtlayan bir üst hukuk normunun da bulunmaması nedeniyle, anılan maddede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Dava Konusu İşlemin İncelenmesi:
İptal davalarında, idari işlemler hakkında hukuka uygunluk denetimi yapılmaktadır. Özellikle vurgulanması gereken husus, yetki ve şekil unsurları yönünden hukuka uygun olduğu anlaşılan bir işlemin, idarece gösterilen sebeple sınırlı olarak yargısal denetiminin yapılamayacağı; işlemin, mevcut yasal düzenlemeler bütünlüğü içinde hukuka uygun bir sebebin bulunup bulunmadığının, idare hukukunun en belirgin ilkesi olan re'sen araştırma ilkesi çerçevesinde incelenmesi gereğidir.
Görülmekte olan bir davada idarece dava konusu işlemin tesisinde esas alınmamış, ancak yargı yerince dosyanın incelenmesi sonucu başka bir neden saptanmış ve idarece ileri sürülen nedenin hukuken geçerli olmadığı belirlenmiş ise, idarenin ileri sürdüğü sebep dışında dosyada saptanan nedene göre uyuşmazlığın çözümlenmesi idare hukukunda "sebep ikamesi" ilkesi olarak nitelendirilmekte olup, re'sen araştırma ilkesi bu duruma cevaz vermektedir.
Uyuşmazlıkta, dava konusu işlemin 5393 sayılı Kanun'un 8. maddesine göre tesis edildiği ve işlem ile davalı idarenin savunmasından anılan maddede yer alan "oylama sonucunun olumlu olması" ibaresinin yorumlanarak kayıtlı seçmenlerin sayısının yarıdan bir fazlasının olumlu oyunun aranıldığı görülmüştür. Bununla birlikte, ilçe sınırının değiştirilmesini gerektiren dava konusu uyuşmazlığın yukarıda yer verildiği üzere 5442 sayılı Kanun'a göre çözümlenmesi gerektiği ve dava konusu Yönetmelik hükmünün de işlemde yer alan "kayıtlı seçmen sayısının yarıdan bir fazlasının olumlu oyu" ibaresiyle uyumlu olduğu anlaşılmakla, söz konusu işlemin hukukilik denetimi dava konusu Yönetmelik hükümleri doğrultusunda yapılmıştır.
Bu durumda, yukarıda yer verilen gerekçe uyarınca dava konusu Yönetmelik hukuka uygun bulunduğundan, anılan Yönetmelik maddesinde yer alan hükme uygun şekilde yapılan oylama sonucunun olumlu olarak değerlendirilmesi mümkün olmadığından, dava idare işleminin bu gerekçeyle ve sonucu itibarıyla hukuka uygun olduğu kanaatine varılmıştır.
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. Sınır Anlaşmazlığı, Mülki Ayrılma ve Birleşme ile Köy Kurulması ve Kaldırılması Hakkında Yönetmelik'in 26. maddesinin 3. fıkrası yönünden DAVANIN REDDİNE oyçokluğu ile,
2. İçişleri Bakanlığı'nın ...tarih ve ...sayılı işlemi yönünden DAVANIN REDDİNE oyçokluğu ile,
3. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
4. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra istemi halinde davacıya iadesine,
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 12/04/2022 tarihinde karar verildi.
KARŞI OY : X- Dava, Sınır Anlaşmazlığı, Mülki Ayrılma ve Birleşme ile Köy Kurulması ve Kaldırılması Hakkında Yönetmelik'in 26. maddesinin 3. fıkrası ile İçişleri Bakanlığı'nın ...tarih ve ...sayılı kararının iptali istemiyle açılmıştır.
5393 sayılı Belediye Kanunu'nun 7. maddesinde "Bir il dâhilindeki beldeler veya köyler arasında sınır uyuşmazlığı çıkması hâlinde ilgili belediye meclisi ve köy ihtiyar meclisi ile kaymakamın görüşleri otuz gün süre verilerek istenir. Vali, bu görüşleri değerlendirerek sınır uyuşmazlığını karara bağlar. Büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan ilçe ve ilk kademe belediyelerinin sınır değişikliklerinde büyükşehir belediye meclisinin de görüşü alınır.
İl ve ilçe sınırlarının değiştirilmesini gerektirecek sınır uyuşmazlıklarında 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu hükümleri uygulanır." düzenlemesine; aynı Kanun'un 8. maddesinde "Belde, köy veya bunların bazı kısımlarının bir başka beldeye katılabilmesi için bu yerlerin meskûn sahalarının katılınacak beldenin meskûn sahasına uzaklığı 5.000 metreden fazla olamaz.
Bir belde veya köyün veya bunların bazı kısımlarının meskûn sahasının, komşu bir beldenin meskûn sahası ile birleşmesi veya bu sahalar arasındaki mesafenin 5.000 metrenin altına düşmesi ve buralarda oturan seçmenlerin yarısından bir fazlasının komşu beldeye katılmak için başvurması hâlinde, katılınacak belde sakinlerinin oylarına başvurulmaksızın, katılmak isteyen köy veya belde veya bunların kısımlarında başvuruya ilişkin oylama yapılır. Oylama sonucunun olumlu olması hâlinde başvuruya ait evrak, valilik tarafından katılınacak belediyeye gönderilir. Belediye meclisi evrakın gelişinden itibaren otuz gün içinde başvuru hakkındaki kararını verir. Belediye meclisinin uygun görmesi hâlinde katılım gerçekleşir. Büyükşehirlerde birleşme ve katılma işlemleri, katılınacak ilçe veya ilk kademe belediye meclisinin görüşü üzerine, büyükşehir belediye meclisinde karara bağlanır. Katılma sonrası oluşacak yeni sınır hakkında, 6 ncı maddeye göre işlem yapılır ve sonuç İçişleri Bakanlığına bildirilir.
Bir beldenin bazı kısımlarının komşu bir beldeye katılmasında veya yeni bir belde ya da köy kurulmasında, beldenin nüfusunun 5.000'den aşağı düşmemesi gerekir.
Büyükşehir belediyesi bulunan yerlerde ayrılma yoluyla yeni bir belde kurulması için belde nüfusunun 100.000'den aşağı düşmemesi ve yeni kurulacak beldenin nüfusunun 20.000'den az olmaması şarttır.
Bu madde uyarınca gerçekleşen katılmalarda, katılınan belde ile bazı kısımları veya tümü katılan köy veya belde arasında; taşınır ve taşınmaz mal, hak, alacak ve borçların devri ve paylaşımı, aralarında düzenlenecek protokolle belirlenir.
Birleşme ve katılma işlemlerinde bu maddede düzenlenmeyen hususlarda 4 üncü madde hükmüne göre işlem yapılır." düzenlemesine yer verilmiştir.
Uyuşmazlığın çözümünde hangi mevzuat düzenlemesinin uygulanması gerektiğinin tespiti, uyuşmazlığın çözümünde önem arz ettiğinden, Erzurum ili, Tortum ilçesi, Pehlivanlı mahallesi sakinleri tarafından Erzurum ili, Uzundere ilçesine bağlanmak için talepte bulunulduktan sonra, anılan mahalle seçmenlerince yapılan oylama sonucunun Belediye Kanunu hükümleri uyarınca mı, yoksa İl İdaresi Kanunu hükümleri uyarınca mı değerlendirilmesi gerektiğinin çözüme kavuşturulması gerekmektedir.
5393 sayılı Kanunun 7. maddesi "Sınır uyuşmazlıklarının çözümü" başlığını taşımakta olup, bu maddede il ve ilçe sınırlarının değiştirilmesini gerektirecek sınır uyuşmazlıklarının çözümünde 5442 sayılı Kanunun uygulanacağı hüküm altına alınmıştır. Bahsi geçen maddede, beldeler veya köyler arasında "sınır uyuşmazlığı çıkması hali" düzenlenmiş olup, bu durumda birden fazla belde veya köyün, aralarındaki sınır üzerinde bir "anlaşmazlık" söz konusudur.
Bununla birlikte, bakılmakta olan uyuşmazlık ise, bir mahallenin bağlı bulunduğu ilçeden başka bir ilçeye katılmasına ilişkindir. Olayda, birden fazla taraf arasında meydana gelen ve sınır uyuşmazlığı olarak nitelendirilebilecek bir "anlaşmazlık" söz konusu olmayıp, katılma ve birleşmenin bir sonucu olarak "sınır değişikliği" tezahür etmektedir. Bu durum da 5393 sayılı Kanunda "Birleşme ve katılma" başlığını taşıyan ve bu konuda münhasıran ayrı hükümler içeren 8. maddede düzenlenmiştir.
Daha açık ifade etmek gerekirse, kanun koyucu tarafından, birden fazla tarafı ilgilendiren ve çekişmeli bir durum olan "sınır uyuşmazlığı" farklı bir maddede (Kanunun 7. maddesinde), düzenlenmişken, dava konusu uyuşmazlığı doğrudan ilgilendirdiği görülen "katılma ve birleşme" usulleri farklı bir maddede (Kanunun 8. maddesinde) düzenlenmiştir.
Nitekim, Kanunun 7. maddesinin gerekçesinde, belediye sınırlarının onaylanmasında öngörülen usulün, sınır uyuşmazlıklarının çözümünde de esas alındığı belirtilmişken, 8. maddenin gerekçesinde ise, bir belde, köy veya bunların kısımlarının komşu bir belde ile birleşmesine veya ayrılmasına ilişkin usul ve esasların düzenlendiği belirtilmiştir.
Ayrıca, 5393 sayılı Kanunun 8. maddesinin gerekçesinde "Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 5 inci maddesinde öngörülen sınır değişikliklerinde belde halkına önceden danışılması şartına istinaden, birleşmek isteyen belde veya belde kısımları ile köy veya köy kısımlarında halkın oyuna başvurulması ve yapılan oylamanın sonucuna göre dosyanın, valilikçe ayrılma olunan ve iltihak olunacak belediyelere gönderilmesi, katılmanın, belediye meclisinin otuz gün içerisinde karar vermesi ve kararın olumlu olması durumunda başka bir işleme gerek kalmaksızın gerçekleşmesi öngörülmektedir.
Yukarıda yer verildiği üzere, 5393 sayılı Kanunun 8. maddesinin Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın 5. maddesinde yer alan düzenleme doğrultusunda çıkartıldığı, maddenin gerekçesinde de aynı hususun (yerel yönetimlere referandum yoluyla danışma) vurgulandığı, ayrıca, oylama sonucuna göre belediye meclisinin kararının olumlu olması halinde katılmanın başka bir işleme gerek kalmaksızın gerçekleşmesinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, kanun koyucu aynı olaya uygulanacak iki farklı düzenleme meydana getirmeyeceğinden (abesle iştigal etmeyeceğinden) birleşme ve katılma işlemlerinin ve dava konusu uyuşmazlığın 5393 sayılı Kanunun 8. maddesinde yer alan hükümlere göre çözümlenmesi gerektiği sonucuna varılmaktadır. Esasen dava konusu olayda da, bu maddede yer alan usulün işletildiği ve dava konusu işlemin de bu maddeye göre tesis edildiği görülmektedir.
Dava Konusu İşlemlerin İncelenmesi:
Dava konusu bireysel işlemde ve davalı idarece verilen savunmada, 5393 sayılı Kanunun 8. maddesinde yer alan "oylama sonucunun olumlu olması" ibaresi yorumlanarak, anılan ibareyle kastedilenin seçmen listesinde kayıtlı seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oyu şeklinde anlaşılması gerektiği ifade edilmiştir. Bu nedenle, uyuşmazlığın çözülebilmesi için "oylama sonucunun olumlu olması" ibaresinden ne anlaşılması gerektiğinin açıklığa kavuşturulması gerekmektedir.
5393 sayılı Kanunun 8. maddesinde, bir beldenin bazı kısımlarının komşu beldeye katılması için, bu beldede oturan seçmenlerin yarısından bir fazlasının komşu beldeye katılmak için başvurması, başvuru sonrası yapılacak oylamada ise oylama sonucunun olumlu olması aranılmıştır.
Başka bir ifadeyle, kanun koyucu tarafından, katılma başvurusunda bulunmak için seçmenlerin yarıdan bir fazlasının başvurusu şart koşulmuşken, oylama sonucu için benzer bir şart ya da (nitelikli) çoğunluk aranmamış; oylama sonucunun olumlu olması yeterli görülmüştür. Oylama sonucu için "seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oyunun" aranmamasının nedeni, kanun koyucunun bu konuda düzenleme yapmayı "unutması" olmayıp, konuya ilişkin bilinçli bir tercihin sonucudur.
Bu itibarla, katılma usulü açısından, başvuru ile oylama sonucunun farklı hükümlere bağlandığı açıktır. Bu nedenle, Kanunda geçen "oylama sonucunun olumlu olması" ibaresinden anlaşılması gerekenin, (tüm seçmenlerin değil) seçime katılanların yarısından bir fazlasının olumlu oyu (Evet tercihi) olduğu sonucuna varılmaktadır. Dava konusu olayda da, seçime katılan 452 seçmenin 386'sı "Evet" oyu verdiğinden sonucun olumlu olduğu açıktır.
Bu durumda, 5393 sayılı Kanunun 8. maddesinde, bizzat kanun koyucu tarafından başvuru ile oylama sonucunun farklı hükümlere bağlanması ve oylama için "sonucun olumlu olmasının" yeterli görülmesi karşısında, maddenin bu şekilde yorumlanarak uygulanması gerektiğinden, bu hükmün uygulanmasını "oylama sonucunun olumlu olması için seçmenlerin yarıdan bir fazlasının olumlu oy kullanması" şeklinde daha ağır bir şarta bağlayarak zorlaştıran, dolayısıyla dayanağını oluşturan üst hukuk kuralını daraltıcı nitelikte olan dava konusu Yönetmelik maddesinin ve aynı yoruma dayanılarak tesis edilen bireysel işlemin hukuka aykırı olduğu sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmelik maddesinin ve bireysel işlemin iptali gerektiği oyuyla aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.