Danıştay 15. Daire Başkanlığı 2017/936 E. , 2018/7865 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONBEŞİNCİ DAİRE
Esas No : 2017/936
Karar No : 2018/7865
Davacı :
Vekili :
Davalı :
Vekili :
Davanın Özeti : Başkanlığı tarafından 08/03/2017 tarih ve 30001 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 14. maddesinin 3. fıkrasının ilk cümlesinde yer alan ''oy birliği'' ibaresinin ve 5. fıkrasının son cümlesinin, 24. maddesinin 8. ve 9. fıkralarının ve 26. maddesinin 6. fıkrasının iptali istenilmektedir.
Savunmanın Özeti : Düzenlemelerin 5510 sayılı Kanuna ve hukuka uygun olduğu, davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
Danıştay Tetkik Hakimi:
Düşüncesi : Düzenlemenin 14 üncü maddesinin 3. ve 5. fıkralarının iptali, diğer dava konusu maddeler yönünden ise davanın reddi gerekeceği düşünülmektedir.
Danıştay Savcısı :
Düşüncesi : Dava, 8.3.2017 tarih ve 30001 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 14'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasının ilk cümlesinde yer alan ''oy birliği'' ibaresinin ve 5'inci fıkrasının son cümlesinin, 24'üncü maddesinin 8 ve 9'uncu fıkralarının ve 26'ncı maddesinin 6'ncı fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin, 14'üncü maddesinde düzenlenen "Eczane itiraz değerlendirme komisyonu" ikisi idare temsilcisi, biri eczacı odası temsilcisi, diğer ise reçeteleri incelenen eczacı olmak üzere dört kişiden oluşmaktadır. Komisyon kararlarını kural olarak oybirliği ile alacak olup, oyların eşitliği halinde itiraz dosyası bir üst komisyon olan "Eczane İtiraz Değerlendirme Üst Komisyonu"na intikal ettirilmektedir. Oyların eşit olmaması halinde ise itiraz hakkında ne tür bir işlem tesis edileceği Yönetmelikte düzenlenmemiştir.
Hukukumuzda idarenin düzenleme yetkisi konu bakımından sınırlandırılmamıştır. İdareler bir kanuna dayanmak ve kanunlara ve varsa düzenleyici işlemin bir üst normuna uygun olmak şartıyla düzenleme yapabilmektedir. Anayasanın 124'üncü maddesine göre yönetmelikler, kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkarılabilmektedir.
Hukuk devleti ilkesi uyarınca, idari düzenlemelerin, öngörülebilir olması ve keyfiliğe neden olabilecek uygulamalara yol açmaması gerekmektedir. Düzenleyici işlemlerin açık, belirli ve öngörülebilir olması, hukuk güvenliğinin dolayısıyla hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir.
Hukuk devletinin ayırt edici vasıflarından bir diğeri de; hukuki güvenlik ilkesidir. Hukuk devletinde kişiler, kendilerine uygulanacak hukuk kurallarının neler olduğunu önceden bilme ve davranışlarını ona göre ayarlayabilme imkanına sahip olmalıdır. Kişilerin, haklarını kullanırken belli kısıtlamalara tabi olacağını önceden bilmesi ve bu kısıtlamaların da somut, objektif ve öngörülebilir nitelikte ve netlikte olması gerekmektedir.
Dava konusu düzenlemeler incelendiğinde, komisyonun dört kişiden oluştuğu, hakkında inceleme yapılan eczacının da komisyonun üyesi olduğu, ancak alınacak kararlarda oybirliği şartının arandığı görülmektedir. Düzenleyici bir işlem ile reçetesi incelenen eczacının da katıldığı komisyon toplantısından oybirliği ile karar çıkmasının öngörülmesi temel hukuk mantığıyla çelişir mahiyettedir. Komisyon kararlarında belirli bir çoğunluk şartı aranılması gerekliliği tabiidir. Ancak burada tartışılması gereken husus bu çoğunluğun ne olacağıdır. Oybirliği şartı aranması, komisyonu karar alamaz hale getirecektir.
Ayrıca, komisyonda oyların eşitliği halinde itirazın bir üst komisyona devri öngörülür iken oyçokluğu halinde itirazın kabul veya reddi hususunun açıkça düzenlenmesi gerekirken bu yönde bir düzenleme yapılmaması, hukuki belirlilik ve hukuki güvenlik ilkeleriyle bağdaşmamaktadır. Bu nedenle 14'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasında yer alan "oy birliği" ibaresinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Aynı şekilde, 14'üncü maddenin 3'üncü fıkrasında, komisyonun kurulması ve karar alması için üyelerinin tamamının bulunması ve kararın oybirliği ile alınması şart koşulmuş; ayrıca oyların eşitliği halinde itiraz dosyasının bir üst komisyona intikali öngörülmüşken, maddenin 5'inci fıkrasında, reçetesi incelenen eczacı veya yetkilendireceği eczacının katılmadığı toplantılarda üç kişi ile karar alınabileceği ve alınan kararların nihai karar olarak kabul edilmesi, düzenlemenin kendi içinde de çeliştiğini göstermektedir. Dava konusu düzenleme, bu haliyle hukuki güvenlik ve hukuki belirliliği sağlamaktan uzak bir mahiyette olup, dava konusu bu düzenlemenin bir bütün olarak değerlendirilerek, komisyonun toplantı ve karar nisabının, temel hukuk mantığına uygun bir şekilde yeniden belirlenmesi gerektiği anlaşıldığından, dava konusu edilen 14'üncü maddenin 5'inci fıkranın son cümlesinde de hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Öte yandan; yukarıda belirtilen düzenlemelerin haricinde kalan maddelerin iptali istemine gelince; 5510 sayılı Genel Sağlık Sigortası ve Sosyal Sigortalar Kanununun 97'nci maddesinin 7'nci fıkrasında; sağlık hizmet sunucularınca ilgili ay içinde sunulan sağlık hizmetine ilişkin fatura ve eki belgelerin takip eden ayın onbeşinci gününe kadar teslim edileceği, fatura teslim tarihinden itibaren incelemenin üç ay içinde neticelendirilerek avans hesabının kapatılacağı; 103'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasında da, SGK müfettişleri tarafından yapılan denetimlerde, Kurum alacağının tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi halinde, alacakla orantılı olacak şekilde altı ayı geçememek üzere ödemelerin durdurulabileceği fakat bu sürenin sonunda inceleme veya soruşturma sonuçlanmaz ise bu tedbirin kendiliğinden kalkacağı ve ödemelerin yapılacağı, hususları düzenlenmiştir.
Tüm bu düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, sözleşmesi feshedilen, yeniden sözleşme yapılmayan veya nitelikli dolandırıcılık nedeniyle sözleşmesi feshedildikten sonra tekrar sözleşme imzalanan eczanelerin, reçete ve eki belgelerin, inceleme, denetim ve itiraz süreçleri 5510 sayılı Kanun ve dava konusu Yönetmelikte belirlendiğinden, dava konusu düzenlemede bu sürelere yer verilmemiş olması bu hükümlerin uygulanmayacağı anlamına gelmemektedir.
Ayrıca; 5510 sayılı Kanun, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortasından yararlanacak kişileri ve sağlanacak haklarını, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemektedir. Anılan Kanunun 73'üncü maddesinde sağlık hizmeti sağlama yöntemi düzenlenmektedir. Buna göre, 5510 sayılı Kanuna göre sağlık hizmetleri, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanır.
Sağlık hizmeti sunucusunun alacaklarının ödenmesinin durdurulması tedbirinin uygulanabilmesi için gereken koşulların Yönetmelikte açık, net ve anlaşılır bir biçimde düzenlendiği ve Yönetmeliğin, sağlık hizmet sunucusunun menfaatlerini tamamen gözardı etmediği, haklarının korunması açısından da yeterli güvenceler içerdiği anlaşılmakla; iptali istenilen düzenlemelerde hukuka aykırılık görülmemiştir.
Açıklanan nedenlerle, Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 14'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasında yer alan "oy birliği" ibaresi ile 5'inci fıkrasının son cümlesinin iptali, davanın diğer kısımlarının ise reddi yönünde karar verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onbeşinci Dairesince, tetkik hakiminin açıklamaları dinlenip, dosyadaki belgeler incelenerek gereği görüşüldü:
Dava, 08.03.2017 tarih ve 30001 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 14'üncü maddesinin 3'üncü fıkrasının ilk cümlesinde yer alan ''oy birliği'' ibaresinin ve 5'inci fıkrasının son cümlesinin, 24'üncü maddesinin 8 ve 9'uncu fıkralarının ve 26'ncı maddesinin 6'ncı fıkrasının iptali istemiyle açılmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 14 üncü maddenin 3 ve 5 inci fıkralarının iptali istemine ilişkin olarak;
Dava konusu düzenleme "(3) Komisyon tarafından kararlar en fazla 30 iş günü içerisinde ve oy birliği ile alınır. Eşitlik olması halinde konu Eczane İtiraz Değerlendirme Üst Komisyonuna intikal ettirilir.
(5) Komisyon toplantılarına reçetesi incelenen eczacı veya yerine yetkilendirilen kişinin mücbir sebepler hariç olmak üzere katılmaması halinde, diğer üyeler tarafından bu durum tutanak altına alınır ve yapılan kesintilere ait itirazlar katılımcılar tarafından değerlendirilerek karara bağlanır. Alınan kararlar nihai olup karar ile ilgili Kuruma itirazda bulunulamaz." şeklinde düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, maddenin 3 üncü fıkrasında yer alan "oy birliği" ibaresinin hukuka aykırı olduğu iddia edilmektedir. Davacı, düzenlemede "oy birliği" esası aranmasının, faturası incelenen eczacının kendi aleyhine oy kullanmaya zorlar mahiyette olduğunu, dört kişilik komisyonun alacağı kararlarda, oyların eşitliği halinde itiraz dosyası bir üst komisyona intikal ettirilir iken, oy çokluğu halinde itiraz hakkında ne işlem yapılacağının tayin edilmemesinin hukuki belirsizliğe neden olacağından iptali istenilmektedir.
Davalı idare, düzenlemenin eczacı lehine olduğunu, kararlar "oy birliği" ile alınmıyorsa itiraz dosyasının bir üst komisyona intikal ettirilmesi ile eczacıların mağduriyetlerinin giderileceği, dava konusu fıkraların hukuka uygun olduğu savunulmaktadır.
Yönetmeliğin, 14 üncü maddesinde düzenlenen "Eczane itiraz değerlendirme komisyonu" ikisi idare temsilcisi, biri eczacı odası temsilcisi, diğer ise reçeteleri incelenen eczacı olmak üzere dört kişiden oluşmaktadır. Komisyon kararlarını kural olarak oybirliği ile alacak olup, oyların eşitliği halinde itiraz dosyası bir üst komisyon olan "Eczane İtiraz Değerlendirme Üst Komisyonu"na intikal ettirilmektedir. Oyların eşit olmaması halinde ise itiraz hakkında ne tür bir işlem tesis edileceği Yönetmelikte düzenlenmemiştir.
Hukukumuzda idarenin düzenleme yetkisi konu bakımından sınırlandırılmamıştır. İdareler bir kanuna dayanmak ve kanunlara ve varsa düzenleyici işlemin bir üst normuna uygun olmak şartıyla düzenleme yapabilmektedir. Anayasanın 124 üncü maddesine göre yönetmelikler, kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkarılabilmektedir.
Hukuk devleti ilkesi uyarınca, idari düzenlemelerin, öngörülebilir olması ve keyfiliğe neden olabilecek uygulamalara yol açmaması gerekmektedir. Düzenleyici işlemlerin açık, belirli ve öngörülebilir olması, hukuk güvenliğinin dolayısıyla hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir.
Hukuk devletinin ayırt edici vasıflarından bir diğeri de; hukuki güvenlik ilkesidir. Hukuk devletinde kişiler, kendilerine uygulanacak hukuk kurallarının neler olduğunu önceden bilme ve davranışlarını ona göre ayarlayabilme imkanına sahip olmalıdır. Kişilerin, haklarını kullanırken belli kısıtlamalara tabi olacağını önceden bilmesi ve bu kısıtlamaların da somut, objektif ve öngörülebilir nitelikte ve netlikte olması gerekmektedir.
Dava konusu düzenlemeler incelendiğinde, komisyonun dört kişiden oluştuğu, hakkında inceleme yapılan eczacının da komisyonun üyesi olduğu, ancak alınacak kararlarda oybirliği şartının arandığı görülmektedir. Düzenleyici bir işlem ile reçetesi incelenen eczacının da katıldığı komisyon toplantısından oybirliği ile karar çıkmasının öngörülmesi temel hukuk mantığıyla çelişir mahiyettedir. Komisyon kararlarında belirli bir çoğunluk şartı aranılması gerekliliği tabiidir. Ancak burada tartışılması gereken husus bu çoğunluğun ne olacağıdır. Oybirliği şartı aranması, komisyonu karar alamaz hale getirecektir.
Ayrıca, komisyonda oyların eşitliği halinde itirazın bir üst komisyona devri öngörülür iken oyçokluğu halinde itirazın kabul veya reddi hususunun açıkça düzenlenmesi gerekirken bu yönde bir düzenleme yapılmaması, hukuki belirlilik ve hukuki güvenlik ilkeleriyle bağdaşmamaktadır. Bu nedenle 14 üncü maddesin 3 üncü fıkrasında yer alan "oy birliği" ibaresinde hukuka uyarlık görülmemiştir.
Aynı şekilde, 14 üncü maddenin 3 üncü fıkrasında, komisyonun kurulması ve karar alması için üyelerinin tamamının bulunması ve kararın oybirliği ile alınması şart koşulmuş; ayrıca oyların eşitliği halinde itiraz dosyasının bir üst komisyona intikali öngörülmüşken, maddenin 5 inci fıkrasında, reçetesi incelenen eczacı veya yetkilendireceği eczacının katılmadığı toplantılarda üç kişi ile karar alınabileceği ve alınan kararların nihai karar olarak kabul edilmesi, düzenlemenin kendi içinde de çeliştiğini göstermektedir. Dava konusu düzenleme, bu haliyle hukuki güvenlik ve hukuki belirliliği sağlamaktan uzak bir mahiyette olup, dava konusu bu düzenlemenin bir bütün olarak değerlendirilerek, komisyonun toplantı ve karar nisabının, temel hukuk mantığına uygun bir şekilde yeniden belirlenmesi gerektiği anlaşıldığından, dava konusu edilen 14 üncü maddenin 5 inci fıkranın son cümlesinin de hukuka aykırı olduğu anlaşılmaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin "Ödeme işlemleri" başlıklı 24 üncü maddenin 8 ve 9 uncu fıkralarının iptali istemine ilişkin olarak ;
Dava konusu madde fıkraları; "(8) Kurumca sözleşmesi/protokolü feshedilen veya yeni sözleşme/protokol yapılmayan sağlık hizmeti sunucusuna; Kurum kayıtlarında bulunan tüm fatura dönemlerine ait inceleme, denetim ve itiraz işlemleri sonuçlanıncaya kadar herhangi bir ödeme yapılmaz.
(9) Kurumca sözleşmesi/protokolü nitelikli dolandırıcılık nedeniyle feshedilen sağlık hizmeti sunucusuyla herhangi bir nedenle sözleşme yenilenmiş olsa dahi Kurum kayıtlarında bulunan tüm fatura dönemlerine ait inceleme, denetim ve itiraz işlemleri sonuçlanıncaya kadar herhangi bir ödeme yapılmaz." şeklinde düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, eczacının faturalarının herhangi bir süre sınırlamasına tâbi olmaksızın inceleme, denetim veya itiraz süresince geri ödemesinin yapılmamasının hukuki belirsizlik içerdiği ve keyfi uygulamalara neden olabileceği için hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Davalı idare, düzenlemenin kurum zararlarını engellemek adına yapıldığını ve hukuka uygun olduğunu savunmaktadır.
5510 sayılı Kanunun 97 nci maddesinin 7 inci fıkrasında; “Sağlık hizmeti sunucuları, sunmuş oldukları hizmetlere ilişkin bir ay içinde düzenledikleri fatura ve eki belgeleri izleyen ayın onbeşine kadar Kuruma teslim ederler. Fatura teslim tarihi; süresi içinde teslim edilen faturalar için teslim edildiği ayın onbeşinci günü, süresi içinde teslim edilmeyen faturalar için ise teslim edildiği ayı takip eden ayın onbeşinci günü olarak kabul edilir. Fatura bedelinin tamamı, fatura teslim tarihinden itibaren, altmış gün içinde, sağlık hizmet sunucularına avans olarak ödenir. Fatura ve eki belgeler, fatura teslim tarihinden itibaren üç ay içinde incelenerek avans hesabı kapatılır. İnceleme süresinin takip eden mali yıla sirayet etmesi durumunda, avans artıkları hakkında 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun 35 inci maddesindeki akreditiflere ilişkin hükümler uygulanır.” hükmü yer almakta olup, sözleşme imzalanmış sağlık hizmet sunucusunun faturalarının Kanunda öngörülen süreler içinde incelenip ödemelerin yapılması gerekmektedir.
5510 sayılı Kanunun 103 üncü maddesinde; “(Ek fıkra: 10/9/2014-6552/54 md.) Kurum tarafından sözleşmesi feshedilmiş sağlık hizmeti sunucusuyla feshe neden olan fiillere bağlı olarak oluşan Kurum alacakları tahsil edilmeden ve fesih süresi tamamlanmadan yeni bir sözleşme yapılmaz. Söz konusu sağlık hizmeti sunucusunun devri hâlinde ise feshe neden olan Kurum alacakları tahsil edilmeden ve en az bir yıllık fesih süresi geçmeden devralan sağlık hizmeti sunucusu ile sözleşme yapılmaz. Sözleşme yapılmayan veya sözleşmesi feshedilen sağlık hizmeti sunucusunun muayene ve işlemlere ilişkin fatura bedelleri ödenmez.” hükmü yer almaktadır.
Ayrıca nun Türk Eczacıları Birliği ile yaptığı 01.04.2016 tarihli ilaç temini protokolünün 6.2. maddesinde; “6.2. Hakkında suç duyurusunda bulunulan ve sözleşmesi feshedilen eczacı veya mesul müdür hakkında takipsizlik kararı verilmesi ve bu kararın kesinleşmesinden sonra talep halinde sözleşme yapılır.” kuralı yer almaktadır.
Anayasa Mahkemesinin 14/05/2015 tarih ve E:2014/177, K:2015/49 sayılı kararında da belirtildiği üzere, sözleşmeli sağlık hizmeti sunucularının Kuruma sundukları sağlık hizmetinden doğan alacakları, mülkiyet hakkı kapsamındadır ve bu hakka yapılacak müdahelenin koşullarının kanunda açık, net ve anlaşılır bir biçimde düzenlenmesi ve kanunun, malikin haklarının korunması açısından da yeterli güvenceler içermesi ayrıca, malike, olağanüstü ve katlanılamaz bir yük yüklenmemesi gerekmektedir.
Hukukumuzda idarenin düzenleme yetkisi konu bakımından sınırlandırılmamıştır. İdareler bir kanuna dayanmak ve kanunlara ve varsa düzenleyici işlemin bir üst normuna uygun olmak şartıyla düzenleme yapabilmektedir. Anayasanın 124 üncü maddesine göre yönetmelikler, kanunların uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkarılabilmektedir. Düzenleyici işlemlerin dayanağı olan üst normun uygulamasını gösterir şekilde açık, net, anlaşılabilir nitelikte olması, yani hukuki güvenlik ve hukuki belirlilik ilkelerine uygun olması gerekmektedir.
Anayasa Mahkemesinin 14/05/2015 tarih ve E:2014/177, K:2015/49 sayılı kararında da belirtildiği üzere, hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri, hukuk devletinin önkoşullarındandır. Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir. Bu bakımdan, kanun ve düzenleyici işlem metinlerinin, bireylerin, gerektiğinde hukuki yardım almak suretiyle, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olması gerekmektedir. Dolayısıyla, uygulanması öncesinde kanunun veya düzenleyici işlemin, muhtemel etki ve sonuçlarının yeterli derecede öngörülebilir olması gereklidir.
Dava konusu Yönetmeliğin dayanağı olan 5510 sayılı Kanunun yukarıda yer verilen maddelerinde, sözleşmesi feshedilen, yeniden sözleşme yapılmayan veya nitelikli dolandırıcılık nedeniyle sözleşmesi feshedildikten sonra tekrar sözleşme imzalanan eczanelerin, reçete ve eki belgelerin, inceleme, denetim ve itiraz süreçleri açık, net, öngörülebilir bir şekilde belirlendiği halde, bu Kanunun uygulanmasını gösterir Yönetmelikte yukarıda bahsedilen süreçlere ilişkin yeterli açıklıkta düzenleme yapılmaması, hukuki belirlilik ve hukuki güvenlik ilkeleriyle bağdaşmadığından, söz konusu düzenlemelerde hukuki isabet görülmemiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 26 ncı maddenin 6 ncı fıkrasının iptali istemine ilişkin olarak;
Yönetmeliğin 26 ncı maddesi; "(1) Komisyon, Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürü veya Genel Müdürünün görevlendireceği bir Genel Müdür Yardımcısı başkanlığında Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğü bünyesinde görev alan iki Daire Başkanı, Strateji Geliştirme Başkanlığında görevli bir daire başkanı, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığında görevli bir refakat müfettişi, Hukuk Müşavirliğinde görevli bir hukuk müşaviri ile komisyona iletilen dosyanın ön incelemesini yapan birimden yetkili bir personel olmak üzere yedi üyeden oluşur.
(2) Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Komisyonu ve Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Üst Komisyonu sekretarya işlemleri sağlık hizmeti sunucuları sözleşmelerini yürüten Daire Başkanlığınca yürütülür.
(3) Komisyon, ön incelemesi yapılan sağlık hizmeti sunucusunu değerlendirmek üzere dosyanın Genel Sağlık Sigortası Genel Müdürlüğü kayıtlarına girdiği tarihi takip eden 5 iş günü içinde toplanır.
(4) Komisyonun kurulması ve karar alması için üyelerin tamamının bulunması esastır, kararlar oy çokluğu ile alınır. Alınan karar ilgili sağlık hizmeti sunucusuna ve Kurumun ilgili birimlerine uygulanmak üzere ivedilikle tebliğ edilir.
(5) Alınan kararlara yapılacak itirazların, sağlık hizmeti sunucusuna tebliğ edildiği tarihi takip eden beş işgünü içinde Kuruma elden yapılması gerekir. İtiraz kararın uygulanmasını durdurmaz. Komisyon kararına yapılan itirazlar Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Üst Komisyonunca değerlendirilir.
(6) Komisyon ödemesi durdurulacak tutarın üst sınırını, her bir ay için aylık fatura tutarının % 80’ini geçmeyecek şekilde belirler." şeklinde düzenlenmiştir.
Davacı tarafından, dava konusu düzenlemenin, 5510 sayılı Kanunun 103. maddesinin 3 üncü fıkrasına açıkça aykırı olduğu, Kanun hükümlerinin Yönetmelik ile bertaraf edildiği, dava konusu düzenlemenin mülkiyet hakkına müdahale niteliğinde olduğu ve kanuni dayanaktan yoksun olduğu, dava konusu kural ile eczacıların Kurum nezdindeki alacaklarının Sağlık Hizmeti Sunucuları Değerlendirme Komisyonu tarafından süresi belirsiz şekilde, onaya tabi olmaksızın ve teminat kabul edilmeksizin durdurulabilmesinin yolunun açıldığı, düzenlemenin dayanak Kanun maddesine açıkça aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
Davalı idare tarafından, düzenlemenin kurum zararını önlemeye yönelik olarak getirildiği, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olduğu davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
5510 sayılı Kanun, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortasından yararlanacak kişileri ve sağlanacak haklarını, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemektedir. Anılan Kanun’un 73 üncü maddesinde sağlık hizmeti sağlama yöntemi düzenlenmektedir. Buna göre, 5510 sayılı Kanun’a göre sağlık hizmetleri, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanır.
5510 Sayılı Kanun’un 103 üncü maddesinin 3 üncü fıkrasında; Kurum müfettişlerince yapılan inceleme veya soruşturma esnasında yapılan tespitlere bağlı olarak oluşabilecek Kurum alacağının tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde, en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü ve Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayıyla altı ayı geçmemek üzere, inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar sağlık hizmeti sunucusunun SGK nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesinin, tahsili riske gireceği öngörülen alacakla orantılı olarak durdurulabileceği hüküm altına alınmıştır.
Anayasa’nın 35 inci maddesinin 1 inci fıkrasında, “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.” denilmek suretiyle mülkiyet hakkı güvenceye bağlanmıştır. Sözleşmeli sağlık hizmeti sunucularının Kuruma sundukları sağlık hizmetinden doğan alacaklarının mülkiyet hakkı kapsamında bulunduğu açıktır. Sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesinin durdurulması, mülkiyet hakkına müdahale niteliği taşımaktadır. Anayasa’nın 35 inci maddesinde mülkiyet hakkının, kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür.
Anayasa Mahkemesinin 14/05/2015 tarih ve E:2014/177, K:2015/49 sayılı kararında; sözleşmeli sağlık hizmeti sunucularının Kuruma sundukları sağlık hizmetinden doğan alacaklarının mülkiyet hakkı kapsamında bulunduğu değerlendirilmiştir. Anılan karara göre, SGK alacağının tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi hâlinde, en az üç müfettişten oluşan komisyonun uygun görüşü ve Rehberlik ve Teftiş Başkanının onayıyla altı ayı geçmemek üzere, inceleme veya soruşturma sonuçlanıncaya kadar sağlık hizmeti sunucusunun Kurum nezdindeki muaccel veya müeccel alacaklarının ödemesinin durdurulması, mülkiyet hakkına müdahale niteliği taşımaktadır.
Sağlık hizmet sunucularının SGK nezdindeki alacaklarının ödenmesinin durdurulması, yukarıda yer verilen Anayasa Mahkemesi kararında da belirtildiği üzere, mülkiyet hakkına bir müdahale niteliğindedir ve bu müdahalenin açık, net ve öngörülebilir bir kanuni dayanağının bulunması zorunludur. Alacakların ödenmesinin durdurulması konusunda karar verme yetkisi 5510 sayılı Kanun'un 103 üncü maddesinin 3 üncü fıkrasında belirtilen komisyona ait olup, dava konusu Yönetmeliğin 26 ıncı maddesi ile oluşturulan "Sağlık hizmeti sunucuları değerlendirme komisyonu"nun oluşumu 5510 sayılı Kanun'da öngörülen komisyondan farklıdır. Yönetmelik ile oluşturulan bu komisyona, mülkiyet hakkı kapsamındaki sağlık hizmet sunucularının SGK nezdindeki alacaklarının ödenmesini durdurma yetkisi tanınması, Anayasanın 35. maddesi ile 5510 sayılı Kanunun 103 üncü maddesine aykırı niteliktedir.
Açıklanan nedenlerle, 08.03.2017 tarih ve 30001 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin 14 üncü maddesinin 3'üncü fıkrasının ilk cümlesinde yer alan ''oy birliği'' ibaresinin ve 5 inci fıkrasının son cümlesinin İPTALİNE oybirliğiyle, Yönetmeliğin 24 üncü maddesinin 8 ve 9 uncu fıkralarının ve 26 ncı maddesinin 6 ncı fıkrasının İPTALİNE oyçokluğuyla, aşağıda dökümü yapılan ... yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca belirlenen ... vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, artan posta ücretinin istemi halinde davacıya iadesine, bu kararın tebliğ tarihinden itibaren 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 27/11/2018 tarihinde karar verildi.
KARŞI OY (X) :
08.03.2017 tarih ve 30001 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "Ödeme işlemleri" başlıklı 24 üncü maddenin 8 ve 9 uncu fıkralarının iptali istemine ilişkin olarak;
Dava konusu düzenleme "(8) Kurumca sözleşmesi/protokolü feshedilen veya yeni sözleşme/protokol yapılmayan sağlık hizmeti sunucusuna; Kurum kayıtlarında bulunan tüm fatura dönemlerine ait inceleme, denetim ve itiraz işlemleri sonuçlanıncaya kadar herhangi bir ödeme yapılmaz.
(9) Kurumca sözleşmesi/protokolü nitelikli dolandırıcılık nedeniyle feshedilen sağlık hizmeti sunucusuyla herhangi bir nedenle sözleşme yenilenmiş olsa dahi Kurum kayıtlarında bulunan tüm fatura dönemlerine ait inceleme, denetim ve itiraz işlemleri sonuçlanıncaya kadar herhangi bir ödeme yapılmaz." şeklindedir.
5510 sayılı Genel Sağlık Sigortası ve Sosyal Sigortalar Kanunu'nun 97 nci maddesinin 7 nci fıkrasında; sağlık hizmet sunucularınca ilgili ay içinde sunulan sağlık hizmetine ilişkin fatura ve eki belgelerin takip eden ayın onbeşinci gününe kadar teslim edileceği, fatura teslim tarihinden itibaren incelemenin üç ay içinde neticelendirilerek avans hesabının kapatılacağı düzenlenmiştir.
5510 sayılı Kanun'un 103 üncü maddesinin 3 üncü fıkrasında, SGK müfettişleri tarafından yapılan denetimlerde, Kurum alacağının tahsilinin riske gireceğinin öngörülmesi halinde, alacakla orantılı olacak şekilde altı ayı geçmemek üzere ödemelerin durdurulabileceği fakat bu sürenin sonunda inceleme veya soruşturma sonuçlanmaz ise bu tedbirin kendiliğinden kalkacağı ve ödemelerin yapılacağı hususuna yer verilmiştir.
Dava konusu Yönetmeliğin 14 üncü maddesinde ise; itiraza ilişkin dilekçenin Kurum kayıtlarına girdiği tarihten itibaren beş iş günü içinde komisyonun toplanacağı ve en fazla 30 iş günü içinde itirazların sonuçlandırılacağı belirtilmiştir.
Tüm bu düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, sözleşmesi feshedilen, yeniden sözleşme yapılmayan veya nitelikli dolandırıcılık nedeniyle sözleşmesi feshedildikten sonra tekrar sözleşme imzalanan eczanelerin, reçete ve eki belgelerin, inceleme, denetim ve itiraz süreçleri 5510 sayılı Kanun ve dava konusu Yönetmelikte belirlendiğinden, dava konusu düzenlemede bu süreçlere açıkça yer verilmemiş olması, ihtilafa konu olabilecek olaylarda 5510 sayılı Kanun hükümlerin uygulanmayacağı anlamına gelmemektedir. Bu nedenle dava konusu Yönetmeliğin "ödeme işlemleri" başlıklı 24 üncü maddesinin 8 ve 9 uncu fıkraları açısından davanın reddi gerektiği oyuyla, düzenlemenin iptali yönündeki çoğunluk kararına katılmıyorum.
KARŞI OY (XX) :
08.03.2017 tarih ve 30001 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Sağlık Hizmeti Sunucularının Faturalarının İncelenmesine ve Bedellerinin Ödenmesine İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmeliğin "Sağlık hizmet sunucuları değerlendirme komisyonu" başlıklı 26 ncı maddesinin 6 ncı fıkrasının iptali istemine ilişkin olarak;
5510 sayılı Kanun, sosyal sigortalar ile genel sağlık sigortasından yararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartları ile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemektedir. Anılan Kanun’un 73. maddesinde sağlık hizmetlerinin sağlama yöntemi düzenlenmektedir. Buna göre, 5510 sayılı Kanun’a göre sağlık hizmetleri, Kurum ile yurt içindeki veya yurt dışındaki sağlık hizmeti sunucuları arasında yapılan sözleşmeler yoluyla ve/veya bu Kanun hükümlerine uygun olarak genel sağlık sigortalısı ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sözleşmesiz sağlık hizmeti sunucularından satın aldıkları sağlık hizmeti giderlerinin ödenmesi suretiyle sağlanmaktadır.
5510 sayılı Kanunun 73 üncü maddesinin 12 nci fıkrasında, "Kurum, fatura denetimi konusunda kriterler koymaya, alternatif geri ödeme modelleri oluşturmaya ve bu konularda tespitler ve denetimler yapmaya ve/veya yaptırmaya, buna bağlı olarak hizmet alımı yapmaya yetkilidir.” kuralı yer almaktadır.
Sağlık hizmeti sunucusunun SGK nezdindeki alacaklarının ödenmesinin durdurulması tedbirinin uygulanabilmesi için gereken koşulların Yönetmelikte açık, net ve anlaşılır bir biçimde düzenlendiği ve Yönetmeliğin, sağlık hizmet sunucusunun menfaatlerini tamamen gözardı etmediği, haklarının korunması açısından da yeterli güvenceler içerdiği anlaşıldığından, dava konusu Yönetmelik kuralı yönünden davanın reddi gerektiği oyuyla, düzenlemenin iptali yönündeki çoğunluk kararına katılmıyoruz.