Danıştay 12. Daire Başkanlığı 2018/1245 E. , 2020/3685 K.
"İçtihat Metni"
T.C.
D A N I Ş T A Y
ONİKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/1245
Karar No : 2020/3685
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … A. Ş. / …
VEKİLLERİ : Av. …, Av. …
İSTEMİN KONUSU: … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ:
Dava konusu istem: Davacı tarafından, Ankara … PTT Merkez Müdürü olarak görev yaptığı dönemdeki eylemleri nedeniyle Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 74/1-(g) maddesi uyarınca işten çıkarma cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: ... İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:…, K:… sayılı kararda; soruşturma kapsamında alınan ifadelerden, davacının asli görevi olmadığı halde Müdürlük odasında kredi talebinde bulunan müşterilerin işlemlerini yaptığı, kredisi çıkmayan, yetersiz olan müşterilerin adına, aynı tarih ve zamanda farklı bankalar adına giriş yaparak, kredi kullanacak şahsın kullanabileceği en yüksek kredi tutarına ve kredibilitesine göre daha fazla kredi ödemesi yaptığı, ödemesini yapmış olduğu kredi tutarlarından müşterilerin rızası olmadan yanıltarak dosya masrafı, sigorta masrafı adı altında bizzat kendisi tarafından 7.117,27 TL., kredi kullanımına aracılık eden, komisyon karşılığında kredi kullandıran şahıslar ile birlikte hareket ederek 12.410,14 TL. komisyon alınmasına iştirak ederek menfaat sağladığı, ayrıca komisyon karşılığı haksız yere gelir elde eden şahıslar ile işbirliği yaptığı, bu yolla içinde bulunduğu zor şartlar nedeniyle kredi kullanmak durumunda kalan şahısların bu durumundan yararlanarak menfaat sağladığı, başkaca menfaat sağlayanlara da aracılık ettiği anlaşıldığından, dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi kararının özeti: … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesince; istinaf başvurusuna konu ... İdare Mahkemesi kararının hukuka ve usule uygun olduğu ve davacı tarafından ileri sürülen iddiaların söz konusu kararın kaldırılmasını sağlayacak nitelikte görülmediği gerekçesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 45. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacıya isnat edilen fiillerle ilgili olarak … Cumhuriyet Başsavcılığı tarafından takipsizlik kararı verildiği, iddiaların somut olarak tespit edilemediği ileri sürülerek, Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması istenilmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davacı hakkındaki iddialar ile ilgili olarak yapılan inceleme neticesinde davacının işten çıkarma cezası ile cezalandırılmasına karar verildiği, tesis edilen işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı, temyize konu kararın onanması gerektiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onikinci Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
MADDİ OLAY :
Davacının Ankara … PTT Merkez Müdürü olarak görev yaptığı dönemdeki eylemleri nedeniyle hakkında yürütülen soruşturma sonucunda Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 74/1-(g) maddesi uyarınca işten çıkarma cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin … tarih ve …sayılı işlemin iptaline karar verilmesi istenilmiştir.
İLGİLİ MEVZUAT:
Posta Ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Yönetmelik ile 11.04.2018 tarihli ve 30388 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlükten kaldırılan Posta Ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinde; "Bu Yönetmeliğin amacı; Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde görev yapan idari hizmet sözleşmeli personelin hak, yükümlülük ve sorumlulukları ile işe alma, unvan, pozisyon sayısı, atama, görevlendirme, eğitim, terfi, görevde yükselme, izin, ödüllendirme, disiplin, sözleşmenin yenilenip yenilenmemesi veya sona erdirilmesi ve diğer özlük haklarına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir." hükmü, "Dayanak başlıklı" 2. maddesinde; "Bu Yönetmelik 09.05.2013 tarihli ve 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanununun 27 nci maddesine dayanılarak hazırlanmıştır." hükmü yer almaktadır. Anılan Yönetmeliğin "İşten çıkarma" başlıklı 74. maddesinin 1. fıkrasının (g) bendinde ise; "Devletin güvenliğine, Anayasal düzene ve bu düzenin işleyişine, milli savunmaya ve devlet sırlarına karşı suç işlemek, casusluk, zimmet, irtikap, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, güveni kötüye kullanma, hileli iflas, ihaleye fesat karıştırma, edimin ifasına fesat karıştırma, suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama veya kaçakçılık gibi görevi ile bağdaşmayacak nitelik ve derecede yüz kızartıcı ve utanç verici eylemlerde bulunmak" fiilleri işten çıkarma cezasını gerektiren fiil ve haller arasında sayılmıştır.
Yönetmeliğin dayanağı olan 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 27. maddesi ise 02.07.2018 tarihli ve 793 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 87. maddesi ile yürürlükten kaldırılmıştır.
Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında, "Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır." düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasıyla memurlar ve diğer kamu görevlileri, özlük hakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin ve bu kapsamda yer alan PTT A.Ş. personelinin statü haklarını doğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin "diğer özlük işleri" kavramı kapsamına girdiğine kuşku bulunmamaktadır.
Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz.
Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında yer alan "Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz." hükmü ile "suçun kanuniliği" ilkesi; üçüncü fıkrasında da "Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur." hükmü ile "cezanın kanuniliği" ilkesi getirilmiştir. Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan "suçta ve cezada kanunilik" ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığının ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.
Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebir içermektedir.
Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemeler de bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun koyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülen yaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerek uygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut ve kapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Bu bağlamda, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.
Buna karşılık, "suçta ve cezada kanunilik" ilkesinin daha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin düzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterli değildir. Anayasa Mahkemesinin 14.01.2015 tarihli ve E:2014/100, K:2015/6 sayılı kararında da vurgulandığı üzere, söz konusu düzenlemelerin içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Bu açıdan kanunun metni, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek düzeyde kaleme alınmış olmalıdır. Bu nedenle, belirli bir kesinlik içinde kanunda hangi fiile hangi hukuksal yaptırımın bağlandığının bireyler tarafından bilinmesi ve eylemlerin sonuçlarının öngörülebilmesi gerekir.
Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan, yasal olarak düzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış, bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür.
Yukarıda açıklananlar ışığında, disipline ait yaptırımların sadece kanunla düzenleneceği, kanun dışında tüzük, yönetmelik gibi ve diğer alt düzenleyici işlemlerle disiplin cezasını gerektiren fiil ve hareketlerin belirlenmesinin ve buna göre disiplin cezası verilmesinin hukuken mümkün olmadığı görülmektedir.
Dava konusu olayda, davacının; Ankara ... PTT Merkez Müdürü olarak görev yaptığı dönemde işlediği ileri sürülen disiplin suçu nedeniyle 04.10.2013 tarihli ve 28785 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren -11.04.2018 tarihli ve 30388 sayılı Resmi Gazetede Posta Ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Yönetmelik ile yürürlükten kaldırılan- Posta Ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmeliğin 74/1-(g) maddesi uyarınca işten çıkarma cezası ile cezalandırıldığı, Posta Ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketi personelinin disiplin suçları ve cezalarının kanunla düzenlenmesi öngörülen hususlar arasında yer almasına karşın, söz konusu yönetmeliğin 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 27. maddesine dayanılarak hazırlandığı ve bu haliyle Yönetmelikte düzenlenen disiplin cezalarının, Anayasa’nın 38. maddesinde düzenlenen “suçta ve cezada kanunilik” ilkesine ve Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında hükme bağlanan “kanuni düzenleme” ilkesine aykırılık oluşturduğu açıktır.
Bu durumda, üst hukuk normu olan kanun hükmü aşılarak hazırlanan Yönetmeliğe dayanılarak tesis edilen dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Bu itibarla, davanın reddi yönündeki ... İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1.2577 sayılı Kanun'un 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne,
2.Davanın yukarıda özetlenen gerekçeyle reddine ilişkin ... İdare Mahkemesi kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:…, K:… sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın … Bölge İdare Mahkemesi ... İdari Dava Dairesine gönderilmesine, (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere) 12/11/2020 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X):
Dava, davacının Posta ve Telgraf Teşkilatı Anonim Şirketinde Çalıştırılacak İdari Hizmet Sözleşmeli Personel Hakkında Yönetmelik'in 74. maddesinin 1/g fıkrası uyarınca işten çıkarma cezasıyla cezalandırılmasına ilişkin … tarih ve … sayılı işlemin iptaline karar verilmesi istemiyle açılmıştır.
Dava konusu işlemin dayanağı olan ve işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan anılan Yönetmelik, 09.05.2013 tarihli 6475 sayılı Posta Hizmetleri Kanunu'nun 27. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan; "... disiplin...işlerine ilişkin hususlar Bakanlar Kurulu kararı ile yürürlüğe konulan yönetmelikle düzenlenir." hükmüne dayanılarak hazırlanmış olup, Bakanlar Kurulu'nun 10.09.2013 tarih ve 2013/5383 sayılı kararı ile 04.10.2013 tarih ve 28785 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak, yayımlandığı tarihte yürürlüğe girmiştir.
Olayda; davacının, usulüne uygun olarak hazırlanan ve yürürlüğe konulan anılan Yönetmeliğin 74. maddesinin 1/g fıkrası uyarınca işten çıkarma cezası ile cezalandırıldığı, olay tarihi itibariyle anılan Yönetmelik'e dayanak Kanun maddesinin "disiplin" ile ilgili fıkrasına ilişkin olarak, benzer kanunlarda olduğu gibi Anayasa Mahkemesince yapılmış bir başvuru ve verilmiş bir iptal kararı bulunmamaktadır.
Hal böyleyken; anılan Yönetmelik hükmünü, dolayısıyla Kanun hükmünü yok sayarak karar vermek; idarece disipline aykırı eylemlere hiç bir disiplin cezası verilememesi veya daha önce verilip de henüz yargılama süreci devam eden tüm disiplin cezalarının da iptali sonucunu doğurur ki; bu durum da, anılan Yönetmeliğin yürürlükte bulunduğu süreçte işlenen ve disiplin cezasını gerektiren tüm fiillerin/hallerin müeyyidesiz bırakılması sonucunu doğuracaktır. Davalı idarenin gördüğü hizmetin kapsamı ile önem ve özelliği, personel çeşitliliği dikkate alındığında böylesi bir hal, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde yerine getirilmesinde zafiyet oluşturabileceği gibi kamu zararı ile kamu düzeninin de bozulmasına yol açabilecektir. Bu istenilmeyen durum ise; hukuken kabul edilemez.
Açıklanan nedenlerle; dosyada anılan Kanun hükmünün iptali için Anayasa Mahkemesine yapılmış bir başvuru ve verilmiş bir iptal kararı bulunmadığına göre, uyuşmazlığın esası incelenmek, maddi ve hukuki olgular değerlendirilmek suretiyle bir karar verilmesi gerektiği oyu ile aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmıyorum.