T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No:2018/1330
Karar No:2023/2622
TEMYİZ EDEN (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : T.C. …İşletmesi Genel Müdürlüğü (…)
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : …İdare Mahkemesi'nin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ :
Dava konusu istem: Mülkiyeti TCDD'ye ait, İzmir ili, Karşıyaka ilçesi, …Mahallesi, …pafta, …ada, …parsel sayılı taşınmazın 1.747,00 m²'lik kısmının "Kafe, Restoran, Pastane, Müze, Çay Bahçesi, Büfe, İşyeri, Kış Bahçesi, WC" olarak kiralanmasına ilişkin ihale uhdesinde kalan davacı tarafından, taşınmazın kullanılması esnasında gerekli olan her türlü izin ve ruhsatın alınabilmesi amacıyla yapılan ön izin sözleşmesinin, sözleşmeye aykırı tasarruflarda bulunulduğundan bahisle feshine ilişkin …tarih ve E… sayılı TCDD 3. Bölge Müdürlüğü (İzmir) Emlak Servis Müdürlüğü işleminin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesi'nce verilen kararda; kiralama ihalesi sonrası taşınmazların amacına uygun olarak kullanılması maksadıyla ilgili kurum ve kuruluşlardan gerekli ruhsat ve izinlerin alınabilmesini teminen ve 6 aylık süreyi içeren ön izin sözleşmesinin taraflarca 14/07/2017 tarihinde imzalandığı ve 17/07/2017 tarihinde davacı vekiline geçici yer tesliminin yapıldığı, TCDD İşletmesi Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu Başkanlığı'nca 07/08/2017 tarihinde idari tahkikat başlatıldığı ve 22/08/2017 tarihli yazı ile taşınmaz üzerinde herhangi bir tasarrufta bulunulmaması gerektiğinin ihtar edildiği, 20/09/2017 tarihinde taşınmazda yapılan inceleme sonucunda, "taşınmazın mevcut kapalı alanlarında herhangi bir değişiklik yapılmadığı, B blok WC'nin ticari olarak işletmeye başlandığı, C blok işyeri binasında emlak firması afişlerinin bulunduğu, G blok kafe-restoran binasının mutfak olarak düzenlenmesi için içerisine malzeme konulduğu, Emekliler Lokali tarafındaki ihataların önüne cam duvarlardan imal taşınabilir bir yapının konulduğunun" tespit edildiği, 13/11/2017 tarihinde yapılan incelemede de, "Karşıyaka istasyon binasının ahşap markizine ilaveten restorasyon projesinde bulunmayan tente imalatı yapıldığı, taş markiz kaidelerinin yanına 2 sıra gazbeton elemanlar yapıldığı, markiz bitimine ve markiz ahşap kaplama altına metal profilli reklam panosu konulduğu, istasyon sahasının …Sokağa cepheli bahçe girişinin sağına projesinde bulunmayan camekan imalatın konulduğu, G bloğa bitişik vaziyette zeminde seramik kaplama yapıldığı, projesinde kafe olarak belirtilen …blok …mahalinde mutfak düzenlemesi yapıldığı, …-…mekanları arasına projesinde bulunmayan duvar yapıldığı, duvarlarda seramik kaplama yapıldığı, …blok istasyon binasında …kafe mahalinde projesinde sıva-plastik boya olarak belirtilen duvarlarda seramik kaplama yapıldığı, istasyon binası önünde elektrik besleme kabloları için kazı yapıldığı, tadilat projesine göre istasyon binasının zemin katında projesinde mutfak olarak belirtilen …mahallinde kompakt lamine bölme ile tuvalet mekanı oluşturulduğu, …-…arasındaki kapı doğramasının bulunduğu bölüme duvar örülmüş durumda olduğu, tuvalet mekanı üzerindeki tavanın delinerek havalandırma bacası konulduğu, …blok …Sokağa bakan cepheye reklam panosu konulduğu, bina içinde genel olarak boya renginin değiştiği ve inşaat faaliyetlerinin devam ettiği, projesine göre kesintisiz demir korkuluk olarak gösterilen kısımlardan B blok ile C blok arasındaki çitlerin kesildiği giriş çıkışların yapılmak üzere açıldığı, B blok WC binasının faaliyette olduğu, C blokta 20/09/2017 tarihli raporda emlakçılık firmasına ait tabelaların söküldüğü, bina içine atıldığı, bina duvarında bozulmaların olduğunun" tespit edildiği, diğer taraftan mülkiyeti davalı idareye ait olan taşınmaz ve üzerindeki yapıların Taşınmaz Kültür ve Tabiat Varlıkları Yüksek Kurulu'nun 13/04/1985 tarih ve …sayılı kararı ile "…ada, …parsel" numarası üzerinden 2. grup korunması gerekli taşınmaz kültür varlığı olarak tescillendiği, İhale Şartnamesi'nde öngörülen ön izin sözleşmesiyle davacıya, binanın kiralama amacına uygun olarak kullanımı için gerekli olan izin ve ruhsatların alınması amacıyla 6 ay süreli olarak geçici yer tesliminin sağlandığı, davacının ise henüz ruhsat ve izin başvurularını yapmadan doğrudan tadilat işlemlerine başladığı, bu durumun ihale şartnamesi ve ön izin sözleşmesine aykırılık teşkil ettiği açık olduğundan, taşınmazın tescilli niteliği de dikkate alındığında davalı idarece yapılan tespitler sonrası tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Belirtilen gerekçelerle dava konusu işlem hukuka uygun bulunarak davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Davacı tarafından, dava konusu yerin bina ve eklentilerine zarar verecek eksiklerinin olduğu, binayı korumak amacıyla elektrik tesisatında değişiklik yapılmadan onarıldığı, su tesisatının elden geçirilerek mevzuata uygun tadilatının yapıldığı, dışarıdan fark edilmeyen ve yer altından kablolar döşenerek yangın alarm ve klima sistemi kurulduğu, taşınmazın 2 yıl boyunca kullanılmaması nedeniyle ve evsizler tarafından işgali sırasında yakılan ateşten oluşan is ve kara lekelerin giderilmesi için badana yapıldığı, bu koruyucu tedbirlerin alınması sırasında davalı idarece 22/08/2017 tarihinde sözleşmenin askıya alınması yazısının tebliğ edildiği, Karşıyaka Belediyesi'nce işyeri ruhsatı başvurusunun bu yazı gerekçe gösterilerek (idare muvafakat vermediğinden) reddedildiği, davalı idarece binaya zarar verildiğine ilişkin herhangi bir inceleme ve tespit yapılmadığı ve hukuki bir dayanağı bulunmadığı, Mahkemece idarenin yapmış olduğu tespitlerin gerçekliğinin sorgulanmadığı, …Sulh Hukuk Mahkemesi'nin …D.İş dosyasından alınan bilirkişi raporunun dosyaya ibraz edildiği, raporda idarenin tespitlerinin gerçeğe aykırı olduğunun ortaya konduğu, delil tespiti yapılan bir mahkeme işleminin hiçe sayıldığı, onarımlar yapılmadan belediyeden ruhsat alınmasının zaten düşünülemeyeceği, ihalede hiç bir sorun bulunamadığı, ihaleye katılan kimsenin ihale sürecine ilişkin bir itirazda bulunmadığı ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Davalı idare tarafından, ön izin sözleşmesinin ilgili kurum ve kuruluşlardan gerekli izin ve ruhsatların alınması için yapıldığı, kıracılık hakkı vermeyeceği, ruhsat ve izinler alındıktan sonra kira sözleşmesinin yapılacağının ön izin sözleşmesinde belirtildiği, taşınmazda izinsiz imalatlar yapıldığının ve imalatların neler olduğunun tespit edilerek 20/09/2017 ve 13/11/2017 tarihli raporlarla belirlendiği, imalatların dışında …blok WC'nin ticari olarak işletilmeye başlandığının da aynı raporlarla tespit edildiği belirtilerek istemin reddi gerektiği savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ …'UN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesi'nce, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE:
USUL YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY :
Mülkiyeti TCDD'ye ait, İzmir ili, Karşıyaka ilçesi, …Mahallesi, …pafta, …ada, …parsel sayılı taşınmazın 1.747,00 m²'lik kısmının "Kafe, Restoran, Pastane, Müze, Çay Bahçesi, Büfe, İşyeri, Kış Bahçesi, WC" olarak kiralanmasına ilişkin ihale 06/07/2017 tarihinde gerçekleştirilmiştir.
İhale uhdesinde kalan davacı ile davalı idare arasında 14/07/2017 tarihinde "Ön İzin Sözleşmesi" imzalanmıştır. 17/07/2017 tarihinde ise davacıya geçici yer teslimi yapılmıştır.
Taşınmazın kullanılması esnasında gerekli olan her türlü izin ve ruhsatın ilgilisi tarafından alınabilmesi amacıyla yapılan ön izin sözleşmesinin, sözleşmeye aykırı tasarruflarda bulunulduğundan bahisle idarece feshedilmesi üzerine bakılan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinde, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları ve idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları idari dava türleri olarak sayılmış, 14. maddesinin 3. bendinde, dava dilekçelerinin, görev ve yetki, idarî merci tecavüzü, ehliyet, idarî davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı, süre aşımı, husumet ve 3. ve 5. maddelere uygun olup olmadıkları yönlerinden sırasıyla inceleneceği belirtilmiş; 14. maddesinin 3. fıkrasının (a) bendinde, dilekçelerin görev ve yetki yönünden inceleneceği; 15. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde, 14. maddenin 3/a bendine göre adlî yargının görevli olduğu konularda açılan davaların reddine, idarî yargının görevli olduğu konularda ise görevli veya yetkili olmayan mahkemeye açılan davanın görev veya yetki yönünden reddedilerek dava dosyasının görevli veya yetkili mahkemeye gönderilmesine karar verileceği kurala bağlanmıştır.
31/12/2010 tarih ve 27802 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğüne Ait Taşınmaz Kira Yönetmeliği'nin ''Amaç ve kapsam'' başlıklı 1. maddesinde, "Bu Yönetmeliğin amacı; Türkiye Cumhuriyeti Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğüne ait taşınmazların kiralanmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.''; "Kiralama genel esasları" başlıklı 5. maddesinin (c) bendinde, "Kiralamalarda; imar tadilatı, ifraz, tevhit, proje yapımı, ruhsat, izin ve benzeri alınmadan yer teslimi yapılmaz. Kira bedeli yer teslimi ile başlar. İdarenin taşınmazı kullanımı kısıtlandığından dolayı yer teslimine kadar geçecek sürede aylık kira bedelinin yüzde yirmisi oranında bedel alınır. Yer tesliminden önce oluşacak kısıtlılık bedelinin tamamı sözleşme imza tarihinden önce nakden alınır."; "İdarenin sözleşmeyi feshi" başlıklı 58. maddesinde, "Sözleşme yapıldıktan sonra kiracının taahhüdünden vazgeçmesi, taahhüdünü şartname ve sözleşme hükümlerine uygun olarak yerine getirmemesi veya her ne şekilde olursa olsun geciktirmesi üzerine, idarenin 22/4/1926 tarihli ve 818 sayılı Borçlar Kanunu'nda gösterilen ihtar sürelerine uygun olarak süreli ve nedenleri açıkça belirtilen ihtarına rağmen aynı durumu devam ettirmesi hâlinde, sözleşmenin niteliği ve şekline göre gerektiğinde mahkeme tarafından tespit yaptırıldıktan sonra, ayrıca protesto çekmeye ve hüküm almaya gerek kalmaksızın kesin teminatı gelir kaydedilir ve sözleşme feshedilir." kuralları yer almıştır.
Uyuşmazlığa konu ihaleye ait "Kapalı Alan Kiralama İhale Şartnamesi"nin 1. maddesinin (D) bendinde, tesisin işletmeye açılabilmesi veya taşınmazın kullanılabilmesi amacıyla gerekli olan her türlü ruhsat ve izinlerin ilgili belediyelerinden ve ilgili diğer mercilerden kiracı tarafından alınacağı, ruhsat ve izinlerin belirtilen süre zarfında alınamaması durumunda sözleşmenin feshedilmiş sayılacağı, izin ve ruhsatlar alınmadan veya ruhsata aykırı olarak bina veya imalat yapılmasının sözleşmenin feshi ile ilgili işlemlerin başlatılmasını gerektireceği; 21. maddesinde, taşınmaz üzerindeki kapalı alanların restorasyon projesine uygun olarak kullanılacağı, kiracının gerekli izinleri alması hâlinde kapalı alanın silüetini bozmayacak şekilde kullanımlara uygun olarak açık alanlara ihtiyacı doğrultusunda sökülebilir malzemeden şemsiye, gölgelik vb. bulundurabileceği, taşınmazın restorasyon süreci devam ettiğinden yer tesliminin gerekli onaylar alındıktan sonra yapılacağı ve 6 aylık ön izin süresinin geçici yer teslim tarihinden başlayacağı, izin ve ruhsat alımları için ihalenin onayına ilişkin tebligatın tebliğinden itibaren 15 gün içerisinde "ön izin sözleşmesi"nin yapılacağı ve süresinin 6 ay olacağı, ön izin sözleşme süresi içinde izin ve ruhsatların alınması hâlinde "kira sözleşmesi"nin imzalanacağı kurala bağlanmıştır.
Taraflar arasında imzalanan Ön İzin Sözleşmesi'nin 1. maddesinde, "....aşağıda özellikleri belirtilen taşınmaz için, ilgili kurum ve kuruluşlardan gerekli izin ve ruhsatların alınması amacıyla bu ön sözleşme yapılmış olup, bu sözleşmesinin imzalanması ön izin sahibine herhangi bir kiracılık hakkı vermeyecektir...", 3. maddesinde de, "Sözleşmenin Amacı: Yukarıda tapu kaydı, niteliği ve diğer özellikleri belirtilen taşınmazın üzerinde Cafe, Restoran, Pastane, Müze, Çay Bahçesi, Büfe, İş Yeri, Kış Bahçesi, WC, vb. faaliyetinde bulunmak üzere ilgili kurum ve kuruluşlardan gerekli ruhsat ve izinlerin ... ÖN İZİN SAHİBİ tarafından alınması amacıyla bu sözleşme akdedilmiştir."; 10. maddesinde, "... İhale dokümanı, sözleşmenin eki ve ayrılmaz parçası olup, TCDD'yi ve ÖN İZİN SAHİBİ'ni bağlar. ..." kurallarına yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
İdari yargının görev alanı, idare hukuku kuralları içinde, kamu hizmetinin yürütülmesi amacıyla, kamu gücü kullanılarak tesis edilen idari işlemler, idari eylemler ve idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar nedeniyle açılan davaların görüm ve çözümüyle sınırlı bulunmaktadır.
İdari yargı mercilerinde yargısal denetimi yapılarak çözümlenecek uyuşmazlıklarda, öncelikle davaya konu işlemin idari bir işlem olup olmadığı hususunun, başka bir anlatımla idare hukuku kurallarına göre tesis edilen, kamu gücüne dayanarak diğer tarafın rızasını aramaya gerek olmaksızın hukukî durumda tek yanlı irade açıklamasıyla değişiklik meydana getiren bir işlem olup olmadığının ortaya konulması gerekmektedir. İdarî makamlar tarafından tesis edilmiş olsa bile, özel hukuk hükümlerine tâbi olan işlem ve sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünde adli yargı mercileri görevlidir.
Aktarılan kurallardan, davalı idarece gerçekleştirilecek kiralamalarda imar tadilatı, ifraz, tevhit, proje yapımı, ruhsat, izin ve benzeri alınmadan yer teslimi yapılmayacağı, taşınmazın restorasyonu devam ettiğinden yer tesliminin gerekli onaylar alındıktan sonra yapılacağı, izin ve ruhsatlar alınmadan imalat yapılmasının sözleşmenin feshi ile ilgili işlemlerin başlatılmasını gerektireceği, 6 aylık ön izin sözleşme süresi içinde izin ve ruhsatların alınması hâlinde kira sözleşmesinin imzalanacağı, ilgili kurum ve kuruluşlardan gerekli ruhsat ve izinlerin ön izin sahibi tarafından alınması amacıyla ön sözleşme akdedildiği, ihale dokümanının sözleşmenin eki ve ayrılmaz parçası olduğu anlaşılmaktadır.
Sözleşme kavramı, bir mutabakatı, uygunluğu ifade etmektedir. Bununla iki kişinin karşılıklı ve uyumlu davranış biçiminden bir borç kaynağının doğduğu ifade edilmeye çalışılmaktadır. Bu nedenle, böyle bir borç kaynağının doğumu için, iki kişinin uyum içinde bulunan bir davranışı ortaya koyması gerekmektedir. (Borçlar Hukuk Genel Hükümler; Kılıçoğlu, Ahmet; Turhan Kitabevi, 2011, Ankara, s.52)
İdari işlem ise, idare hukukuna ve keza uyuşmazlık hâlinde idarî yargıya tâbi olan kamu gücüne dayanan hukukî işlemler; yani hukuki sonuç açıklamaya yönelik tek yanlı irade açıklamalarıdır. (İdare Hukuku Cilt I; Gözler, Kemal; Ekin Kitabevi Yayınları, 2019, Bursa, s.764)
Bu tanımlar çerçevesinde ön izin sözleşmeleri incelendiğinde; ön izin verilmesinin, idarenin ve ön izin sahibinin karşılıklı mutakabatla imzaladığı, taraflara karşılıklı borç ve haklar yükleyen bir akit olduğu, bu hâlde, idarî işlem olarak nitelendirilmesine hukukî imkân bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, salt ön izin sözleşmesi hükümlerinin uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlıkların çözümünün adlî yargı yerlerine ait olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.
Bununla birlikte, ön izin sözleşmesi hükümlerinin uygulanmasından ayrılabilen ve idarenin kamu gücüne dayalı, tek yanlı ve idarî nitelikteki işlemlerine karşı açılan davalarda ise idari yargının görevli olduğu, bu hususun, her davanın niteliğine göre belirlenmesi gerektiği de açıktır.
Yukarıda yer verilen değerlendirmeler ve dava konusu uyuşmazlık incelendiğinde; davacı ile davalı idare arasında imzalanan ön izin sözleşmesinin uygulanmasından kaynaklanan uyuşmazlığın görüm ve çözümü adli yargının görev alanında olduğundan, davanın esastan reddi yönündeki İdare Mahkemesi kararında hukukî isabet bulunmamaktadır.
Nitekim, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmelik ve 324 sıra no.lu Milli Emlak Genel Tebliği'ne göre imzalanan ön izin sözleşmelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklar bakımından, Dairemizin tüm üyelerinin katılımıyla gerçekleştirilen toplantıda oyçokluğuyla alınan, 27/06/2019 tarih ve E:2019/1208, K:2019/2278 sayılı kararı da bu yöndedir.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Davacının temyiz isteminin kabulüne;
2. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 49. maddesi uyarınca …İdare Mahkemesi'nin …tarih ve E:…, K:…sayılı kararının BOZULMASINA,
3. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Mahkeme'ye gönderilmesine,
4. 2577 sayılı Kanun'un 20/A maddesinin ikinci fıkrasının (i) bendi uyarınca kesin olarak (karar düzeltme yolu kapalı olmak üzere), 24/05/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.