T.C.
D A N I Ş T A Y
İKİNCİ DAİRE
Esas No : 2018/138
Karar No : 2022/5880
DAVACI : … Derneği
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Bakanlığı
VEKİLİ : Hazine Avukatı …
DAVANIN KONUSU : 11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin;
- 5. maddesinde yer alan "... Başkanın ... değerlendirmelerini" ve "... diğer çalışmalarına ilişkin değerlendirmeleri" ibarelerinin,
- 16. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Vergi Müfettişlerinin yeterlik sınavında aldıkları notun %5'i" ibaresinin,
- 17. maddesinin,
- 18. maddesinin,
- 20. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinin,
- 22. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "Ancak ilave alınacak puan, 0,50 puanı geçemez" cümlesinin,
- 27. maddesinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararname (KHK) uyarınca, performans değerlendirme sistemini oluşturma ve değerlendirme yapma yetkisinin Vergi Denetim Kuruluna ait olduğu, aynı KHK'nin Ek 29. maddesinin dokuzuncu fıkrasında yer alan "grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri" ibaresi ile yalnızca grup başkanlarına değerlendirme yapma yetkisi verildiği, KHK hükmü ile Vergi Denetim Kurulu Başkanına vergi müfettişlerinin performans değerlendirmesi konusunda yetki verilmediği halde yönetmelikle bu yetkinin tanınamayacağı, öte yandan, Yönetmeliğin 5. maddesindeki "...diğer çalışmalarına ilişkin değerlendirmeleri" ibaresinin idareye çok geniş bir takdir yetkisi verdiği, sınırlarının belli olmadığı,
Vergi müfettişlerinin yeterlik sınavlarında aldıkları notun, her yıl hesaplanacak performans değerlendirmesinde hesaplamaya dahil edilmemesi gerektiği, zira 1999 yılından önce mesleğe girenlerin yeterlik sınavına katılmadığı,
178 sayılı KHK'nin Ek 29. maddesinin dokuzuncu fıkrasında yer alan "grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri" ibaresi ile grup başkanlarına yalnızca iş performansı kapsamında değerlendirme yapma yetkisi verildiği, ancak dava konusu hükümlerde disipliner eylemlere yönelik olarak değerlendirme yapma yetkisinin de bulunduğu, anılan düzenlemelerin keyfi değerlendirmelere yol açabileceği,
Vergi müfettişleri tarafından yazılan raporların kaç kez düzeltmeye konu olduğu hususunun performans değerlendirme kriterleri arasında olmasının hukuka aykırı olduğu, bir raporun birkaç kez düzeltme görmesinin o raporun düzgün yazılmadığı sonucunu doğurmayacağı,
Sahte belge veya muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge incelemesine yönelik olarak alınacak puanlara sınır konulmasının adil olmadığı, bunun sadece sahte belge veya muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge incelemesine ilişkin olmasının angarya yasağını ihlal ettiği,
Disiplin cezalarının performans puanını etkilemesinin aynı eylem nedeniyle iki kez cezalandırma sonucunu doğuracağı ve bunun hukuka aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI : Vergi Denetim Kurulu Başkanının yalnızca "vergi müfettiş yardımcılarının birinci yıllarına ilişkin performans notunu" verdiği, onun dışında vergi müfettişlerine performans notu vermesinin söz konusu olmadığı,
Yönetmeliğin 5. maddesinde yer alan "... diğer çalışmalarına ilişkin değerlendirmeleri" ibaresinin ise hukuka aykırı bir yönü olmadığı, oldukça kapsamlı bir sistem olan performans değerlendirme sisteminde, sayma suretiyle belirlenen kriterler dışında kalan hususların da değerlendirmeye alınmasının amaçlandığı,
Raporun kaç kez düzeltmeye konu olduğunun bilinmesinin, söz konusu rapora verilen nitelik puanı açısından önemli olduğu,
Sahte belge veya muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge incelemesinin, diğer incelemelerden farklı olduğu, bu sebeple verilecek puana üst sınır getirildiği, her inceleme görevinin aynı değerlendirilmesinin mümkün olmadığı,
Vergi müfettişinin almış olduğu disiplin cezasının, performans değerlendirmesinde dikkate alınmasında hukuka aykırı bir yön olmadığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesinde yer alan "... Başkanın ... değerlendirmelerini" ve "...diğer çalışmalarına ilişkin değerlendirmeleri" ibarelerinin, 20. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinin ve 22. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "Ancak ilave alınacak puan, 0,50 puanı geçemez" cümlesinin iptali istemi yönünden davanın reddi; 16. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Vergi Müfettişlerinin yeterlilik sınavında aldıkları notun %5'i" ibaresinin ve 27. maddesinin iptali; 17. maddesinin ve 18. maddesinin iptali istemine yönelik olarak karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmesi gerektiği düşünülmüştür.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Davacı Dernek tarafından, 11/01/2016 tarih ve 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliğinin 5. maddesinde yer alan "...Başkanın ... değerlendirmelerini" ile "... diğer çalışmalarına ilişkin değerlendirmeleri" ibarelerinin, 16. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Vergi Müfettişlerinin yeterlilik sınavında aldıkları notun %5'i" ibaresinin, 17. maddesinin, 18. maddesinin, 20. maddesinin 2. fıkrasının g bendinin, 22. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "Ancak ilave alınacak puan, 0,50 puanı geçemez" cümlesinin ve 27. maddesinin iptali istenilmektedir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın (dava tarihinde yürürlükte olan haliyle) 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkartabileceği hüküm altına alınmıştır.
Dava konusu Yönetmelik, 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 29. maddesine dayalı olarak, bu maddenin uygulanmasını sağlamak üzere çıkarılmıştır.
Her ne kadar 178 sayılı KHK; 09/07/2018 günlü, 30473 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe giren 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin 13. maddesi ile yürürlükten kaldırılmış ise de; aynı Kanun Hükmünde Kararname'nin 179. maddesi ile 375 sayılı KHK'ya eklenen Geçici 27. maddenin ikinci fıkrası hükmü karşısında, somut uyuşmazlığın çözümünde, 178 sayılı KHK'nın Ek 29. maddesinin uygulanacağı açıktır.
Öte yandan, 703 sayılı KHK'nın 178. maddesi ile 375 sayılı KHK'ya eklenen Ek 32. maddede, yürürlükten kaldırılan 178 sayılı KHK'nın Ek 29. maddesinde yer alan düzenlemelere benzer hükümlerin getirildiği görülmektedir.
178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname'nin "Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği" başlıklı Ek 29. maddesinin altıncı fıkrasında; "Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacak yeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grup başkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları ve sınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. ... Yeterlik sınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar ise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar." hükmü, dokuzuncu fıkrasında; "Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesi, grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri ve benzeri kriterler esas alınarak oluşturulur. Vergi Müfettişlerinin performans değerlendirmesi takvim yılı itibarıyla yapılır." hükmü, onuncu fıkrasında ise; "Başkanlığın görev, yetki ve sorumlulukları, grup başkanlıklarının görev alanları, performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir." hükmü yer almaktadır.
Öte yandan, 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 29. maddesine dayanılarak çıkarılan dava konusu Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliğinin 1. maddesiyle, Vergi Müfettişlerinin ve Vergi Müfettiş Yardımcılarının mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için Performans Değerlendirme Sisteminin oluşturulması ve yönetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek amaçlanmış; 6. maddesinde ise, dayanak Kanun Hükmünde Kararname maddesine paralel olarak, Vergi Müfettişlerinin performanslarının değerlendirilmesinde esas itibarıyla takvim yılının dikkate alınacağı kurala bağlanmıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin ''Performans değerlendirmesi'' başlıklı 5. maddesinde ''(1) Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin ve Vergi Müfettiş Yardımcılarının; görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesini, Başkanın ve Grup Başkanlarının değerlendirmelerini, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeleri, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş öneri, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeleri, diğer çalışmalarına ilişkin değerlendirmeleri, lisansüstü eğitim düzeyleri ile benzeri kriterleri esas alarak oluşturulan sistemi kapsar.'' hükmü;
"Vergi Müfettişlerinin sınavlardaki başarı derecelerine göre performans değerlendirmesinin yapılması
" başlıklı 16. maddesinde; (dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan haliyle) "(1) Vergi Müfettişlerinin yeterlik sınavında aldıkları yeterlik sınav notu, sınavlardaki başarı derecesini gösterir.
(2) Vergi Müfettişlerinin yeterlik sınavında aldıkları notun %5’i, yapılacak genel performans değerlendirmesinde dikkate alınmak üzere Ek-1’de yer alan forma aktarılır.
" hükmü;
''Başkanın değerlendirmesi'' başlıklı 17. maddesinde (dava tarihi itibarıyla yürürlükte olan haliyle) ''(1) Başkan, Vergi Müfettiş Yardımcılarının birinci yılına ilişkin performans değerlendirmesini yaparken aşağıda belirtilen kriterleri dikkate alır:
a) Temel hazırlık eğitimi genel başarı durumu.
b) Hizmet içi eğitim genel başarı durumu.
c) Refakat değerlendirmeleri.
ç) Devlet Memurları Kanununda düzenlenen disiplin hükümlerine riayet etme.
d) Vergi Müfettişleri mesleki etik davranış ilke ve kurallarına uyma.
(2) Birinci fıkradaki kriterlerin tamamı göz önünde bulundurularak 100 tam puan üzerinden performans değerlendirmesi yapılır. Hesaplanan notun %5’i, Vergi Müfettiş Yardımcıları için yapılacak birinci yıl performans değerlendirmesinde dikkate alınmak üzere Ek-3’te yer alan forma aktarılır.
(3) Grup Başkanı olarak görevlendirilen Vergi Müfettişlerinin Ek-1’de yer alan Grup Başkanı değerlendirmesi Başkan tarafından yapılır.'' hükmü;
''Grup Başkanlarının değerlendirmesi'' başlıklı 18. maddesinde ''(1) Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcılarının, kendilerine verilen görevleri yerine getirirken mesleğin gerektirdiği şekilde sorumluluk bilinciyle hareket edip etmedikleri, çalışma arkadaşları ve iş çevresiyle uyumlu olup olmadıkları gibi hususlara ilişkin eksikliklerinin giderilmesine ve yeteneklerinin geliştirilmesine yardımcı olmak amacıyla Grup Başkanlarının yapacağı değerlendirmeler, performans değerlendirmesinde kullanılır.
(2) Grup Başkanları; Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları hakkında performans değerlendirmesi yaparken aşağıda yazılı kriterleri dikkate alırlar:
a) Verilen görevleri zamanında tamamlama.
b) Verilen görevlerin yerine getirilmesi sırasında mesleki standartlara uyma.
c) Verilen görevleri organize etme ve sonuçlarını takip edebilme.
ç) Çalışmalarını, belirlenmiş biçimler dahilinde ve yazım kuralları çerçevesinde, açık ve net şekilde yazılı olarak ifade edebilme.
d) Vergi Müfettişleri mesleki etik davranış ilke ve kurallarına uyma.
e) Ekip çalışmasına yatkınlığı.
(3) İkinci fıkradaki kriterlerin tamamı göz önünde bulundurularak 100 tam puan üzerinden değerlendirilir. Bu madde kapsamında yapılacak performans değerlendirmesinin sonuçları, takip eden yılın Ocak ayı sonuna kadar, Vergi Müfettiş Yardımcılarının değerlendirme sonuçları ise 6 ncı maddede belirlenen tarihlere kadar veri girişleri yapılarak onaylanır.
(4) Üçüncü fıkraya göre hesaplanan notun %10’u, Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları için yapılacak genel performans değerlendirmesinde dikkate alınmak üzere Ek-1, Ek-2 ve Ek-3’te yer alan formlara aktarılır.
(5) Bir takvim yılı içerisinde Grup Başkanlığı değişikliğinin söz konusu olduğu hallerde, önceki Grup Başkanlığında geçirilen süre için bu madde kapsamında yapılacak performans değerlendirmesinin sonuçları, takvim yılının bitmesi beklenmeksizin Grup Başkanlığı değişikliğinin söz konusu olduğu ayrılma tarihi itibarıyla veri girişleri yapılarak onaylanır.
(6) Bir takvim yılı içerisinde Grup Başkanının görevinin son bulması durumunda, takvim yılı itibarıyla gerekli süreyi sağlayanlar için bu madde kapsamında yapılacak performans değerlendirmelerinin sonuçları, ilgili Grup Başkanı tarafından görevden ayrılmadan önce veya ayrılma tarihi itibarıyla veri girişleri yapılarak onaylanır.
(7) Grup Başkan Yardımcısı olarak görevlendirilen Vergi Müfettişlerinin bu madde kapsamında yapılacak performans değerlendirmeleri Grup Başkanı tarafından yapılır.'' hükmü;
''Rapor değerlendirme komisyonlarının değerlendirmesine tabi raporların değerlendirilmesi'' başlıklı 20. maddesinde ''(1) Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcılarınca düzenlenen ve rapor değerlendirme komisyonlarının değerlendirmesine tabi olan raporların ikinci fıkrada belirtilen kriterlere uygunluğu performans değerlendirmesinde kullanılır.
(2) Rapor değerlendirme komisyonlarının değerlendirmesine tabi olan raporlar, bu komisyonlarca aşağıda yazılı kriterlere göre değerlendirilir:
......
g) Raporun yapılan değerlendirme sonucunda kaç kez düzeltmeye konu olduğu'' hükmü;
''Çalışmaların puanlandırılması'' başlıklı 22. maddesinde ''(1) Vergi Müfettişleri ve yetkili Vergi Müfettiş Yardımcıları, görevlendirme neticesinde yaptıkları vergi incelemelerinden, nezdinde inceleme yapılan mükellefin net satışları ile aktif büyüklüğünün aritmetik ortalamasının ve öz sermaye büyüklüklerinin, Ek-4’te yer alan sınırlara isabet eden puanları, incelemenin tam ve sınırlı olma durumuna göre alırlar.
(2) Birinci fıkraya göre yapılan görevlendirmelerin ekip halinde yapılması durumunda, her bir ekip üyesi yapılan bütün işlerden Ek-4’te yer alan sınırlara isabet eden puanı alır.
(3) Sahte belge veya muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge kullanımına ilişkin incelemeler için 1 puan alınır. Bu kapsamda mükellefin birden fazla hesap döneminin incelenmesi durumunda her bir ilave dönem için 0,25 puan eklenir. Ancak ilave alınacak puan, 0,50 puanı geçemez.'' hükmü;
''Hakkında disiplin cezası verilenler'' başlıklı 27. maddesinde '' (1) Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları hakkında verilen uyarma cezası için 5 puan, kınama cezası için 10 puan, aylıktan kesme cezası için 20 puan ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası için 30 puan, cezanın verildiği dönem genel performans puanından indirilir.'' hükmü yer almıştır.
Dava konusu Yönetmeliğin 5. maddesinde yer alan "...Başkanın ... değerlendirmelerini" ile "... diğer çalışmalarına ilişkin değerlendirmeleri" ibareleri, 17. maddesinin, 18. maddesinin, 20. maddesinin 2. fıkrasının g bendinin, 22. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "Ancak ilave alınacak puan, 0,50 puanı geçemez" cümlesi yönünden:
Yönetmelik'in 5, 17, 18, 20 ve 22. maddelerinde; Başkanın, grup başkanı ve rapor değerlendirme komisyonlarının, vergi müfettiş yardımcılarına ve/veya vergi müfettişlerine takdir edecekleri performans notu ile çalışmalardan elde edilecek performans notunun hesabında esas alınacak kriterlerin ve söz konusu notların genel performans puanına etki oranı ile anılan puanların hesaplanmasına ilişkin usul ve esasların kurala bağlandığı; 22/14. maddesinde ise bu maddede tanımlı olmayan diğer işler veya çalışmaların nitelik itibarıyla en uygun işin veya çalışmanın puanlamasına tabi olacağı hükmünün yer aldığı görülmektedir.
Yukarıda metnine yer verilen 178 sayılı KHK'nin Ek 29. maddesinin dokuzuncu ve onuncu fıkralarında yer alan hükümlerde; Başkanlığın görev, yetki ve sorumluluklarının yönetmelikle düzenleneceğinin öngörüldüğü; "grup başkanının değerlendirmesi", "rapor değerlendirme komisyonunun değerlendirmesi" ve "çalışmalardan elde edilecek puanların" açıkça performans değerlendirme kriteri olarak belirlendiği ve performans değerlendirme sistemine ilişkin usul ve esasları belirleme yetkisinin de yönetmeliğe verildiği dikkate alındığında, davacı Dernek tarafından iptali talep edilen söz konusu düzenlemelerde üst hukuk normuna aykırı bir yön bulunmamaktadır.
Öte yandan objektif ve nesnel kriterlere uyulmadan değerlendirme yapıldığı iddialarıyla dava açılması halinde bireysel işlemlerin de yargı denetimine tabi olduğu açıktır.
Dava konusu Yönetmeliğin 16. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Vergi Müfettişlerinin yeterlilik sınavında aldıkları notun %5'i" ibaresi yönünden:
Yukarıda yer verilen mevzuatın değerlendirilmesinden; 178 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 29. maddesinin 9. fıkrasında; performans değerlendirme sisteminin, Vergi Müfettişlerinin, mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesi, grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri ve benzeri kriterler esas alınarak oluşturulması öngörülen bir sistem olarak nitelendirilmesi ve bu değerlendirmenin takvim yılı esas alınarak yapılacağının belirtilmesi karşısında; Vergi Müfettişlerinin, yardımcılık dönemi sonunda tabi tutuldukları yeterlik sınavında aldıkları sabit bir notun %5'inin her takvim yılında genel performansta dikkate alınarak, Vergi Müfettişlerinin Genel Performans Değerlendirme Formu olan Yönetmelik eki Ek-1’de yer alan forma aktarılmasına ilişkin düzenlemenin, dayanağı Kanun Hükmünde Kararnamenin Ek 29. maddesine ve performans değerlendirme sisteminin özüne aykırı olduğu görülmüştür.
Bu durumda, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliğinin 16. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Vergi Müfettişlerinin yeterlilik sınavında aldıkları notun %5'i" ibaresinde hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Dava konusu Yönetmeliğin 27. maddesi yönünden:
Dava konusu düzenleme uyarınca; disiplin cezası almış olan vergi müfettişleri ve vergi müfettiş yardımcılarının genel performans puanından, disiplin cezasının türüne göre belirlenmiş olan puanlar indirilmektedir.
Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin, vergi müfettiş yardımcılarının performanslarının değerlendirilmesine yönelik hükümleri incelendiğinde; performans değerlendirmesinde esas alınan beş ana kriter bulunduğu, bunların; 1- Sınavlarda elde edilen başarı derecesi, 2- Grup Başkanının değerlendirmesi, 3- Rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, 4- Refakat çalışmalarının değerlendirilmesi, 5- Çalışmalarına ilişkin değerlendirmeler olduğu; vergi müfettişlerinin performanslarının değerlendirilmesine yönelik hükümleri incelendiğinde; performans değerlendirmesinde esas alınan dört ana kriter bulunduğu, bunların; 1- Grup Başkanının değerlendirmesi, 2- Rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, 3- Çalışmalarına ilişkin değerlendirmeler, 4- Hizmet içi seminer ortalama sınav puanı olduğu görülmektedir.
Bu parametrenin her birinin nasıl hesaplanacağına, hangi oranlar ile genel performans puanına dahil edileceğine dair hükümler, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nde ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir.
Diğer taraftan, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 24. maddesinde; vergi müfettiş ve yardımcılarının, görev alanlarına giren konularda kendilerini geliştirmeleri maksadıyla kitap ve makale yazmaları veya lisansüstü eğitim ve doktora programlarını bitirmeleri halinde, teşvik mahiyetinde, performans puanı alacakları kurala bağlanmıştır.
Aynı Yönetmeliğin 25. maddesinde ise; her makale için 5, her kitap için 50, tezsiz yüksek lisans için 25, tezli yüksek lisans için 50 ve doktora için 100 puan verileceği, ancak, bu şekilde toplanan puanların 100 puanı geçemeyeceği ve puanların toplamının %2,5'inin, çalışmalardan elde edilen puanlara ilişkin forma aktarılacağı düzenlenmiştir. Genel performans puanı hesabında, vergi müfettiş yardımcıları yönünden, çalışmalardan elde edilen puanların %30'unun hesaplamaya dahil edildiği göz önünde bulundurulduğunda, teşvik amacıyla verilen puanlar toplamının %2,5'ine karşılık gelen puanın %30'unun genel performansı etkileyeceği; vergi müfettişleri yönünden, hizmet içi seminer alınması halinde, çalışmalardan elde edilen puanların %70'inin hesaplamaya dahil edildiği göz önünde bulundurulduğunda, teşvik amacıyla verilen puanlar toplamının %2,5'ine karşılık gelen puanın %70'inin genel performansı etkileyeceği görülmektedir.
Suç ve cezalar arasında adil bir dengenin bulunması gerekliliği, Anayasal bir ilke olan ölçülülük ilkesinden kaynaklanmaktadır. Disiplin suçları ile bu suçlardan kaynaklanan disiplin cezaları ve bunlara bağlanan sonuçların ölçülülük ilkesine uygun olması gerekmektedir.
Anayasa Mahkemesi kararlarında, ölçülülük ilkesinin; "elverişlilik", "gereklilik" ve "orantılılık" olmak üzere üç alt ilkeden oluştuğu; "elverişlilik" ilkesinin, başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını; "gereklilik" ilkesinin, başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını ve "orantılılık" ilkesinin ise, başvurulan önlem ve ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü ifade ettiği belirtilmiştir.
Davaya konu kural ölçülülük ilkesine göre değerlendirildiğinde;
Performans değerlendirmesinden başarılı olamayan bir vergi müfettiş yardımcısı yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığı için, mevzuat gereği, memur kadrosuna atanmaktadır.
Vergi müfettişleri yönünden performans puanlarındaki başarının; başmüfettişliğe yükselmede, (A) Grup Başkanlıklarında görevli vergi müfettişlerinin, (B), (C) ve (Ç) Grup Başkanlıklarında görevlendirilebilmesinde ve yurt dışında görevlendirilecek müfettişlerin seçiminde doğrudan etkili olduğu görülmektedir
Ölçülülük ilkesi uyarınca, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması zorunludur. Buna göre; performans değerlendirme sürecinde disiplin cezası almış olan vergi müfettiş yardımcılarının ve vergi müfettişlerinin performansları değerlendirilirken, alınan cezaların göz önünde bulundurulup bulundurulmaması hususunda idarenin takdir yetkisi bulunmakta ise de; verilen ceza ile doğurduğu sonuçlar arasındaki makul dengenin kurulması da idare açısından bir zorunluluktur.
Dava konusu kural; doğurduğu sonuçlar itibarıyla ölçülülük ilkesine uygun bulunmadığı gibi, disiplin cezalarının karşılığı olarak, genel performans puanından indirim yapılmak suretiyle, genel performans puanını belirleyen parametrelerden, tamamen nesnel sonuçları olan; sınavlardan elde edilen başarı notu ve çalışmalardan elde edilen puanların da dolaylı olarak indirilmesi sonucunu doğurması nedeniyle hukuka uygun bulunmamıştır.
Öte yandan, yukarıda belirtildiği gibi, teşvik amacıyla verilen performans puanlarının, belirli oranlarda genel performans puanını etkileyeceği ve parametrelerden biri (çalışmalardan elde edilen puanlar) içinde değerlendirileceği düzenlenmişken, disiplin cezalarına yönelik olarak doğrudan genel performans puanından indirim yapılması, bu yönüyle de ölçülülük ilkesine aykırıdır.
Bu itibarla; öngörülen yaptırım ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir denge kurmak zorunda olan davalı idarece, hukuk devletinin unsurlarından olan ölçülülük ilkesine aykırı şekilde düzenlenmiş olan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 27. maddesinde hukuka uyarlık bulunmamıştır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu Yönetmeliğin 16. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Vergi Müfettişlerinin yeterlilik sınavında aldıkları notun %5'i" ibaresi ile 27. maddesinin iptali, diğer istemler yönünden ise davanın reddi gerektiği düşünülmüştür.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay İkinci Dairesince; duruşma için belirlenen 23/11/2022 günü, davacı vekilinin gelmediği, davalı idareyi temsilen Hazine Avukatı ...'un geldiği görülerek, Danıştay Savcısı ...'ın hazır bulunduğu açık duruşmaya başlanıldı. Duruşmada hazır bulunan tarafa usulüne göre söz verilip dinlenildikten ve Savcının düşüncesi alındıktan sonra duruşmaya son verildi. Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY :
Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 11/01/2016 günlü, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmesi üzerine, davacı Dernek tarafından bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT :
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinin dördüncü fıkrasında; "Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesi, görev yaptıkları başkanlıkların Vergi Müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri ve benzeri kriterler esas alınarak oluşturulur. Vergi Müfettişlerinin performans değerlendirmesi takvim yılı itibarıyla yapılır." hükmüne, beşinci fıkrasında ise; "Performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir." hükmüne yer verilmiştir.
11/01/2016 tarihli, 29590 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin "Performans değerlendirmesi" başlıklı 5. maddesinin dava tarihindeki halinde; "(1) Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin ve Vergi Müfettiş Yardımcılarının; görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesini, Başkanın ve Grup Başkanlarının değerlendirmelerini, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeleri, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş öneri, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeleri, diğer çalışmalarına ilişkin değerlendirmeleri, lisansüstü eğitim düzeyleri ile benzeri kriterleri esas alarak oluşturulan sistemi kapsar." kuralı, "Vergi Müfettişlerinin sınavlardaki başarı derecelerine göre performans değerlendirmesinin yapılması" başlıklı dava tarihinde yürürlükte olan 16. maddesinde; "...(2) Vergi Müfettişlerinin yeterlik sınavında aldıkları notun %5’i, yapılacak genel performans değerlendirmesinde dikkate alınmak üzere Ek-1’de yer alan forma aktarılır." kuralı, "Rapor değerlendirme komisyonlarının değerlendirmesine tabi raporların değerlendirilmesi" başlıklı 20. maddesinde; "... (2) Rapor değerlendirme komisyonlarının değerlendirmesine tabi olan raporlar, bu komisyonlarca aşağıda yazılı kriterlere göre değerlendirilir: ...
g) Raporun yapılan değerlendirme sonucunda kaç kez düzeltmeye konu olduğu." kuralı, "Çalışmaların puanlandırılması" başlıklı 22. maddesinde; "...(3) Sahte belge veya muhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge kullanımına ilişkin incelemeler için 1 puan alınır. Bu kapsamda mükellefin birden fazla hesap döneminin incelenmesi durumunda her bir ilave dönem için 0,25 puan eklenir. Ancak ilave alınacak puan, 0,50 puanı geçemez." kuralı, "Hakkında disiplin cezası verilenler" başlıklı dava tarihinde yürürlükte olan 27. maddesinde ise; "(1) Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları hakkında verilen uyarma cezası için 5 puan, kınama cezası için 10 puan, aylıktan kesme cezası için 20 puan ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası için 30 puan, cezanın verildiği dönem genel performans puanından indirilir." kuralı düzenlenmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME :
I- Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 5. maddesinde yer alan "... Başkanın ... değerlendirmelerini" ve "... diğer çalışmalarına ilişkin değerlendirmeleri" ibarelerine, 20. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendine ve 22. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "Ancak ilave alınacak puan, 0,50 puanı geçemez" cümlesine yönelik olarak;
Anılan kuralların, yukarıda metnine yer verilen 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinde yer alan hükümlerde tanımlanan performans değerlendirme sistemine aykırı bir yönü bulunmadığı, anılan Kanun Hükmünde Kararname hükmü ile performans değerlendirme sistemine ilişkin usul ve esasları belirleme yetkisinin de yönetmeliğe verildiği dikkate alındığında, davalı idarenin sahip olduğu düzenleme yetkisi çerçevesinde, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun şekilde düzenlenen davaya konu kurallarda hukuka aykırılık bulunmadığı kanaatine varılmıştır.
II- Yönetmeliğin 16. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Vergi Müfettişlerinin yeterlik sınavında aldıkları notun %5'i" ibaresine yönelik olarak;
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesinin dördüncü fıkrasında, performans değerlendirme sisteminin; vergi müfettişlerinin mesleki yeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekilde değerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleri başarı derecesi, görev yaptıkları başkanlıkların vergi müfettişlerinin iş performansına ilişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkında rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturma raporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri ve benzeri kriterler esas alınarak oluşturulması öngörülen bir sistem olarak nitelendirilmesi ve bu değerlendirmenin takvim yılı esas alınarak yapılacağının belirtilmesi karşısında; vergi müfettişlerinin, yardımcılık dönemi sonunda tabi tutuldukları yeterlik sınavında aldıkları sabit bir notun %5'inin her takvim yılında genel performansta dikkate alınarak, Vergi Müfettişlerinin Genel Performans Değerlendirme Formu olan Yönetmelik ekinde yer alan forma aktarılmasına ilişkin düzenlemenin, dayanağı Kanun Hükmünde Kararname'nin Ek 32. maddesine ve performans değerlendirme sisteminin özüne aykırı olduğu görülmüş ve anılan hükümde hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
III- Yönetmeliğin 27. maddesine yönelik olarak;
Dava konusu düzenleme uyarınca; disiplin cezası almış olan vergi müfettişleri ve vergi müfettiş yardımcılarının genel performans puanından, disiplin cezasının türüne göre belirlenmiş olan puanlar indirilmektedir.
Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin, vergi müfettiş yardımcılarının performanslarının değerlendirilmesine yönelik hükümleri incelendiğinde; performans değerlendirmesinde esas alınan beş ana kriter bulunduğu, bunların; 1- Sınavlarda elde edilen başarı derecesi, 2- Grup Başkanının değerlendirmesi, 3- Rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, 4- Refakat çalışmalarının değerlendirilmesi, 5- Çalışmalarına ilişkin değerlendirmeler olduğu; vergi müfettişlerinin performanslarının değerlendirilmesine yönelik hükümleri incelendiğinde; performans değerlendirmesinde esas alınan dört ana kriter bulunduğu, bunların; 1- Grup Başkanının değerlendirmesi, 2- Rapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler, 3- Çalışmalarına ilişkin değerlendirmeler, 4- Hizmet içi seminer ortalama sınav puanı olduğu görülmektedir.
Bu parametrelerin her birinin nasıl hesaplanacağına, hangi oranlar ile genel performans puanına dahil edileceğine dair hükümler, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nde ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiştir.
Öte yandan, Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 24. maddesinde; vergi müfettişlerinin, görev alanlarına giren konularda kendilerini geliştirmeleri maksadıyla kitap ve makale yazmaları veya lisansüstü eğitim ve doktora programlarını bitirmeleri halinde, teşvik mahiyetinde, performans puanı alacakları kurala bağlanmıştır.
Aynı Yönetmelik'in 25. maddesinde ise; her makale için 5, her kitap için 50, tezsiz yüksek lisans için 25, tezli yüksek lisans için 50 ve doktora için 100 puan verileceği, ancak, bu şekilde toplanan puanların 100 puanı geçemeyeceği ve puanların toplamının %2,5'inin, çalışmalardan elde edilen puanlara ilişkin forma aktarılacağı düzenlenmiştir.
Genel performans puanı hesabında, vergi müfettişleri yönünden, hizmet içi seminer alınması halinde, çalışmalardan elde edilen puanların %70'inin hesaplamaya dahil edildiği göz önünde bulundurulduğunda, teşvik amacıyla verilen puanlar toplamının %2,5'ine karşılık gelen puanın %70'inin genel performansı etkileyeceği görülmektedir.
Bu durum vergi müfettiş yardımcıları yönünden ise; çalışmalardan elde edilen puanların %30'unun hesaplamaya dahil edildiği göz önünde bulundurulduğunda, teşvik amacıyla verilen puanlar toplamının %2,5'ine karşılık gelen puanın %30'unun genel performansı etkileyeceği şeklindedir.
Suç ve cezalar arasında adil bir dengenin bulunması gerekliliği, Anayasal bir ilke olan ölçülülük ilkesinden kaynaklanmaktadır. Disiplin suçları ile bu suçlardan kaynaklanan disiplin cezaları ve bunlara bağlanan sonuçların ölçülülük ilkesine uygun olması gerekmektedir.
Anayasa Mahkemesi kararlarında, ölçülülük ilkesinin; "elverişlilik", "gereklilik" ve "orantılılık" olmak üzere üç alt ilkeden oluştuğu; "elverişlilik" ilkesinin, başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını; "gereklilik" ilkesinin, başvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını ve "orantılılık" ilkesinin ise, başvurulan önlem ve ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü ifade ettiği belirtilmiştir.
Davaya konu kural ölçülülük ilkesine göre değerlendirildiğinde;
İptali istenen düzenlemenin yürürlüğe girdiği ve işbu davanın açıldığı tarihteki mevzuatta; performans değerlendirmesinden başarılı olamayan bir vergi müfettiş yardımcısının yeterlik sınavına girmeye hak kazanamadığı için memur kadrosuna atanacağı kurala bağlanmış olup; vergi müfettişleri yönünden ise, performans puanlarındaki başarı; başmüfettişliğe yükselmede, (A) Grup Başkanlıklarında görevli vergi müfettişlerinin, (B), (C) ve (Ç) Grup Başkanlıklarında görevlendirilebilmesinde ve yurt dışında görevlendirilecek müfettişlerin seçiminde doğrudan etkili bir kriter olarak belirlenmiştir.
Ölçülülük ilkesi uyarınca, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması zorunludur. Buna göre; performans değerlendirme sürecinde disiplin cezası almış olan vergi müfettişi ve yardımcısının performansları değerlendirilirken, alınan cezaların göz önünde bulundurulup bulundurulmaması hususunda idarenin takdir yetkisi bulunmakta ise de; verilen ceza ile doğurduğu sonuçlar arasındaki makul dengenin kurulması da idare açısından bir zorunluluktur.
Dava konusu kural; doğurduğu sonuçlar itibarıyla ölçülülük ilkesine uygun bulunmadığı gibi, disiplin cezalarının karşılığı olarak, genel performans puanından indirim yapılmak suretiyle, genel performans puanını belirleyen parametrelerden, tamamen nesnel sonuçları olan parametrelere ait puanların da (çalışmalardan elde edilen veya sınavlardan elde edilen puanlar gibi) dolaylı olarak indirilmesi sonucunu doğurması nedeniyle hukuka uygun bulunmamıştır.
Öte yandan, yukarıda belirtildiği gibi, teşvik amacıyla verilen performans puanlarının, belirli oranlarda genel performans puanını etkileyeceği ve parametrelerden biri (çalışmalardan elde edilen puanlar) içinde değerlendirileceği düzenlenmişken, disiplin cezalarına yönelik olarak doğrudan genel performans puanından indirim yapılması, bu yönüyle de ölçülülük ilkesine aykırıdır.
Bu itibarla; öngörülen yaptırım ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul bir denge kurmak zorunda olan davalı idarece, hukuk devletinin unsurlarından olan ölçülülük ilkesine aykırı şekilde düzenlenmiş olan Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 27. maddesinde hukuka uyarlık bulunmamıştır.
IV- Yönetmeliğin 17 ve 18. maddelerine yönelik olarak ise;
Anılan hükümlerde, 24/03/2017 günlü, 30017 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ve 07/04/2021 günlü, 31447 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan Yönetmelik ile esaslı değişiklikler yapıldığı dikkate alındığında, bu düzenlemeler yönünden davanın konusuz kaldığı anlaşılmıştır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. Vergi Denetim Kurulu Performans Değerlendirme Sistemi Yönetmeliği'nin 5. maddesinde yer alan "... Başkanın ... değerlendirmelerini" ve "... diğer çalışmalarına ilişkin değerlendirmeleri" ibarelerinin, 20. maddesinin 2. fıkrasının (g) bendinin ve 22. maddesinin 3. fıkrasında yer alan "Ancak ilave alınacak puan, 0,50 puanı geçemez" cümlesinin iptali istemi yönünden DAVANIN REDDİNE;
2. Yönetmeliğin 16. maddesinin 2. fıkrasında yer alan "Vergi Müfettişlerinin yeterlik sınavında aldıkları notun %5'i" ibaresinin ve 27. maddesinin İPTALİNE;
3. Yönetmeliğin 17 ve 18. maddelerinin iptali talebine yönelik olarak KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA;
4. Aşağıda dökümü yapılan …-TL yargılama giderinin haklılık oranına göre yarısı olan 198,40-TL'lik kısmının davacı üzerinde bırakılmasına, karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre duruşmalı işler için belirlenen …-TL vekalet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
5. Yargılama giderinin …-TL'lik kısmı ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesine göre (davacı yan duruşmaya katılmadığından) duruşmasız işler için belirlenen …-TL vekalet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine, kararın kesinleşmesinden sonra posta ücretinden artan …TL'nin davacıya iadesine;
6. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 23/11/2022 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.