T.C.
D A N I Ş T A Y
ONUNCU DAİRE
Esas No : 2018/1392
Karar No : 2022/5417
DAVACI : … Sendikası
VEKİLİ : Av. …
DAVALI : … Genel Müdürlüğü
VEKİLİ : Av. …
DAVANIN_KONUSU : Davacı sendika tarafından, Emniyet Genel Müdürlüğünün 01/07/2016 tarihli ve 415 sayılı, "İş Sağlığı ve Güvenliği Uygulamaları" konulu Genelgesinin iptal edilmesi istemiyle yapılan başvurunun reddine yönelik 22/09/2016 tarihli ve 4857-137399 sayılı, "İş Sağlığı ve Güvenliği Uygulamaları" konulu işleminin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Davacı tarafından, sendikalarının 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 19. maddesinin ikinci fıkrasının (f) bendi kapsamında, üyeleri olan, davalı idare bünyesinde çalışan sivil memurların menfaatlerini korumak amacıyla dava açmaya yetkili olduğu, 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu'nun "Kapsam ve İstisnalar" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında, yalnızca "genel kolluk kuvvetleri faaliyetlerinin" Kanun kapsamı dışında tutulduğu, dolayısıyla davalı idare bünyesinde çalışan sivil memurların Kanun kapsamında olduğunun kabulü gerektiği, hukukun genel ilkeleri gereği istisnaların, özellikle de personel lehine olanların dar yorumlanması gerektiği, bu ilkenin istisnalarda kıyas yapılmasını da yasakladığı, ancak Emniyet Genel Müdürlüğünce 01/07/2016 tarihinde yayımlanan Genelgeyle, Kanun'a aykırı olarak, genel kolluk kuvvetleri faaliyetlerinin bütün emniyet çalışanlarına teşmil edilmek suretiyle sivil memurların da iş sağlığı ve güvenliği kapsamı dışında bırakıldığı, 6331 sayılı Kanun'un dayanağı olan AB Çerçeve Direktifi ile Kanun'un genel ve madde gerekçesinde, silahlı kuvvetler ve polis gibi özel kamu hizmetlerinin iş sağlığı ve güvenliği kapsamı dışında tutulduğunun görüldüğü, dolayısıyla sivil memurların polis teşkilatı içerisinde değil emniyet teşkilatı içerisinde olduğu, bu ikisi arasında fark bulunduğu ve kanun koyucunun bu ayrımı bilerek yaptığı, ayrıca sivil memurların görev tanımları arasında önleyici ya da bastırıcı, idari veya adli kolluk görevleri olmadığı, sivil memurların % 60'ının yardımcı hizmetler sınıfında ve çoğunlukla teknisyen yardımcısı olduğu, kalan % 40'lık kısmının ise genel idari hizmetler sınıfı ve teknik hizmetler sınıfında sivil personel olarak görev yaptığı, sırf Emniyet Genel Müdürlüğü içerisinde görev yapmalarının "genel kolluk kuvvetleri faaliyeti" icra ettikleri şeklinde yorumlanamayacağı, bu yorumun Kanun'a, dayanağı AB Çerçeve Direktifi ile Kanun'un gerekçesine aykırı olduğu, nitekim konu ile ilgili görüşü istenilen, iş sağlığı ve güvenliği konusunda otorite olan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının da aynı doğrultuda görüş bildirdiği, ayrıca Polis Akademisi ve bağlı eğitim-öğretim kurumlarında öğrenim gören öğrencilerin de Kanun kapsamında değerlendirilmesi gerekirken aksi yönde yorum yapıldığı, sonuç itibarıyla anılan Genelgenin iptali istemiyle yapılan başvurunun reddine ilişkin dava konusu işlemin dayanağı mevzuata ve hukuka aykırı olduğu iddia edilerek iptali istenilmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI :
Davalı idare tarafından, 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun 4. maddesinde, Emniyet Teşkilatında, fiili polis hizmetleri dışında kalan yazı, hesap, levazım, telli veya telsiz haberleşme, kriminal laboratuvar, trafik fenni muayene, kayıt, tescil ve benzeri hizmetlerin, emniyet hizmetleri sınıfı mensupları tarafından ifa olunacağının hükme bağlandığı; suç ve suçlularla daha etkin ve verimli bir şekilde mücadele etmek için yalnızca alanda fiili görev yapan polisler yeterli olmayacağından, Emniyet Genel Müdürlüğü uhdesinde bu faaliyete destek olunması amacıyla yeni birimlerin kurulması ile zaman içerisinde fiili polislik hizmetlerinin genişletildiği, bu anlamda tüm Teşkilat birimlerinin genel kolluk faaliyetleri kapsamında yer aldığı, genel kolluk faaliyetleri içerisinde üniformalı ve sivil çalışan polislerin, özellikle alanda çalışan personelin bir takım görevlerinin hafifletilmesi için de son yıllarda sivil memurlar görevlendirildiği, her ne kadar bu görevler sivil memurlar eliyle yapılıyor olsa da bu birimlerin genel kolluk faaliyeti olmadığının söylenemeyeceği; ayrıca, 6331 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, kapsam ve istisnalar belirlenirken kişi ya da hizmet sınıfının değil, kurumun yürüttüğü faaliyetin kriter olarak kabul edildiği, buna göre Teşkilatın, 6331 sayılı Kanun'un 2. maddesinde belirtilen fabrika, bakım merkezi, dikimevi ve benzeri işyerlerinde çalışan personelin hizmet sınıfına bakılmaksızın (sivil ya da üniformalı personel) Kanun kapsamında bulunduğu, ancak genel kolluk kuvveti faaliyetinin yürütüldüğü birimde çalışan görevlilerin, sivil memur (Yardımcı Hizmetler Sınıfı, Genel İdari Hizmetler, Teknik Hizmetler Sınıfı) ya da emniyet hizmetleri sınıfı personeli olup olmadığına bakılmaksızın, yürütülen faaliyet itibarıyla kapsam dışında bırakıldığı sonucuna varıldığı, nitekim Kanun'un genel gerekçesinde ve istisnaları düzenleyen madde gerekçesinde yer verilen, Avrupa Birliğinin 89/391 sayılı Çerçeve Direktifinde, Direktifin kendine has özellikleri olan silahlı kuvvetlerde, polis teşkilatında, sivil savunmada uygulanmayacağının ifade edildiği, dolayısıyla aktarılan mevzuata uygun olarak yapılan düzenlemenin iptali isteminin reddine yönelik dava konusu işlemde hizmet gerekleri ve kamu yararına da aykırı bir yön bulunmadığından davanın reddi gerektiği ileri sürülerek davanın reddi gerektiği savunulmaktadır.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ : …
DÜŞÜNCESİ : Dava konusu işlemde hukuka ve dayanağı mevzuat hükümlerine aykırılık bulunmadığından davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI : …
DÜŞÜNCESİ : Dava; davacı Sendika tarafından, Emniyet Teşkilatında görev yapan sivil memurların 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu kapsamında değerlendirilmesi istemiyle 29/06/2016 tarihinde yapılan başvuru üzerine tesis edilen İçişleri Bakanlığı Emniyet Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istemiyle açılmıştır.
İdari Yargı, Hukuk Devletinde, hukuka bağlılığı esas olan kamu idaresinin eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluğunun, bağımsız yargı yerlerince, yargılama yöntemleri kullanılarak denetlenmesinin sağlanması için var olan yargı düzenidir. Bu yüzden; idari yargı denetiminin işleyebilmesi, idarenin Kamu Hukuku alanında faaliyette bulunmasına; idari nitelikte eylem veya işlem yapmasına bağlıdır. Böyle bir faaliyet olmadan, söz konusu denetimin işletilmesi olanaklı değildir. Bu bağlamda. kişilerin hukuk aleminde herhangi bir etki doğurmayan, belirli bir hukuki durumu yada olguyu belirtmekle yetinen "icrailik" niteliğinden yoksun işlemlerin, idari bir davaya konu edilmesi mümkün bulunmamaktadır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 14. maddesinin 3. fıkrasının (d) bendinde yer alan, dava dilekçelerinin, ortada idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi gerekli işlemin olup olmadığı yönünden inceleneceğine; aynı Kanunun 15. maddesinin 1. fıkrasının (b) bendinde de, böyle bir işlemin bulunmaması halinde, davanın sonraki yargılama işlemlerine girişilmeksizin reddedileceğine ilişkin kurallar bu ilkeye dayalıdır.
Olayda, davacı Sendika tarafından, Emniyet Teşkilatında görev yapan sivil memurların 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu kapsamında değerlendirilmesi istemiyle 29/06/2016 tarihinde yapılan başvuru üzerine Kanunun uygulanması konusunda Genel Müdürlük Hukuk Müşavirliği ile birlikte çalışmaların devam ettiği hususunu bildiren İçişleri Bakanlığı Emniyet Genel Müdürlüğünün … tarih ve … sayılı işleminin iptali istemiyle açılan davanın, ortada, idari davaya konu edilebilecek nitelikte idari işlem bulunmadığı gerekçesiyle incelenmeksizin reddi gerekir.
Açıklanan nedenlerle, davanın incelenmeksizin reddi gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onuncu Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ :
Emniyet Genel Müdürlüğünün 01/07/2016 tarihli ve 415 sayılı, "İş Sağlığı ve Güvenliği Uygulamaları" konulu Genelgesinde, 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu'nun 2. maddesi hükmüne yer verildikten sonra, maddede sayılan "Türk Silahlı Kuvvetleri, genel kolluk kuvvetleri ve Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığının faaliyetleri"nin, görülen işin niteliği veya yapıldığı yer gereği iş sağlığı ve güvenliği önlemlerinin alınmasının çok zor ve hatta imkansız olması nedeniyle istisna kapsamına alındığı, 89/391 sayılı AB Direktifinin 2. maddesinin ikinci fıkrasında, Direktifin, kendine has özellikleri olan silahlı kuvvetlerde, polis teşkilatında, sivil savunmada uygulanmayacağının belirtildiği, 6331 sayılı Kanun'un gerekçesinde de, bu hususa işaret edildiği ve genel kolluk kuvvetleri faaliyetleri ile diğer bazı faaliyetlerin Kanun kapsamı dışında tutulduğu, 6331 sayılı Kanun'un 2. maddesi ile fabrika, bakım merkezi, dikimevi ve benzeri iş yerlerindekiler hariç genel kolluk kuvvetleri faaliyetleri kapsam dışında bırakıldığından, Emniyet Teşkilatında fiilen bakım-onarım faaliyeti gösteren şube müdürlükleri ve büro amirliklerinde iş güvenliği uzmanı, işyeri hekimi ve diğer sağlık personeli görevlendirme yükümlülüğünün bulunduğu, diğer birimlerde çalışanların ise işçi veya memur olmasına ya da hizmet sınıflarına bakılmaksızın Kanun kapsamı dışında yer aldığının, Polis Akademisi ve bağlı eğitim-öğretim kurumlarında öğrenim gören öğrencilerin, 6331 Kanunun 3. maddesinin birinci fikrasının (b) bendinde belirtilen "çalışan" tanımı içerisinde yer almadığından, 6331 sayılı Kanun kapsamı dışında olduklarının değerlendirildiği belirtilmiş; sonuç olarak, fiilen bakım-onarım faaliyeti gösteren şube müdürlükleri ve büro amirliklerinin bağlı bulunduğu birimlerin işveren/işveren vekili olan yöneticileri tarafından iş güvenliği uzmanı, işyeri hekimi ve diğer sağlık personeli görevlendirme yükümlülüğünün yerine getirilmesi hususlarında gereğinin yapılması yönünde merkez ve taşra teşkilatları talimatlandırılmıştır.
Bu yazı üzerine davacı tarafından, 27/ 07/2016 tarihinde Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına başvurularak konu hakkındaki görüşü istenilmiş; anılan Bakanlığın … tarihli ve … sayılı görüş yazısında ise, "genel kolluk kuvvetleri faaliyeti" olarak yalnızca jandarma ve polisin kolluk kuvvetlerine yönelik çalışmasının anlaşılması gerektiği, bunun dışındaki faaliyetlerin Kanun kapsamında olduğunun değerlendirildiği bildirilmiştir.
Davacı sendika tarafından, adı geçen Bakanlığın görüş yazısına da atıf yapılmak suretiyle, işbu kararın "davacının iddiaları" kısmında belirtilen gerekçelerle, davalı Genel Müdürlüğün yukarıda özetlenen Genelgesinin iptal edilerek teşkilat bünyesinde çalışan sivil memurların 6331 sayılı Kanun kapsamında olduklarına dair tebligatın ilgili memurlara ve başvurularının sonucuna dair bildirimin sendikalarına yapılması istemiyle 29/08/2016 tarihinde davalı idareye başvurulmuştur.
Anılan başvurunun, dava konusu 22/09/2016 tarih ve 4857-137399 sayılı işlemle, işbu kararın "davalının savunması" kısmında belirtilen gerekçelerle reddedilmesi üzerine, bu işlemin iptali istemiyle 11/10/2016 tarihinde bakılmakta olan dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu'nun "Amaç" başlıklı 1. maddesinde, "Bu Kanunun amacı; işyerlerinde iş sağlığı ve güvenliğinin sağlanması ve mevcut sağlık ve güvenlik şartlarının iyileştirilmesi için işveren ve çalışanların görev, yetki, sorumluluk, hak ve yükümlülüklerini düzenlemektir." kuralına; "Kapsam ve istisnalar" başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında, "Bu Kanun; kamu ve özel sektöre ait bütün işlere ve işyerlerine, bu işyerlerinin işverenleri ile işveren vekillerine, çırak ve stajyerler de dâhil olmak üzere tüm çalışanlarına faaliyet konularına bakılmaksızın uygulanır." kuralına; 2. fıkrasında, "Ancak aşağıda belirtilen faaliyetler ve kişiler hakkında bu Kanun hükümleri uygulanmaz:
a) Fabrika, bakım merkezi, dikimevi ve benzeri işyerlerindekiler hariç Türk Silahlı Kuvvetleri, genel kolluk kuvvetleri ve Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığının faaliyetleri.
b) Afet ve acil durum birimlerinin müdahale faaliyetleri.
c) Ev hizmetleri.
ç) Çalışan istihdam etmeksizin kendi nam ve hesabına mal ve hizmet üretimi yapanlar.
d) Hükümlü ve tutuklulara yönelik infaz hizmetleri sırasında, iyileştirme kapsamında yapılan işyurdu, eğitim, güvenlik ve meslek edindirme faaliyetleri." kuralına yer verilmiştir.
Anılan Kanun'un genel gerekçesinde, ülkemizdeki çalışanların bir kısmının İş Kanunu kapsamı dışında kaldığı ve dolayısıyla iş sağlığı ve güvenliği ile ilgili hizmetlerden yararlanamadığı, oysa bir mesleğin icrası sırasında işten kaynaklanan bütün risklere karşı çalışanların tamamının sağlığının ve güvenliğinin sağlanması gerektiği, bu gerekliliğin ülkemizce Kanunla kabul edilen ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan Uluslararası Çalışma Örgütünün İş Sağlığı ve Güvenliği ve Çalışma Ortamına İlişkin 155 sayılı Sözleşmesi ile İş Sağlığı Hizmetlerine İlişkin 161 sayılı Sözleşmesinde ve tam üyelik müzakereleri çerçevesinde müktesebatına uyumla yükümlü olduğumuz Avrupa Birliğinin 12/06/1989 tarihli ve 89/391/EEC sayılı Çerçeve Direktifinde de tekrarlandığı, anılan Çerçeve Direktifte, belirtilen kuralın istisnası olarak, yalnızca silahlı kuvvetler veya polis gibi belirli özel kamu hizmetleri veya sivil savunma hizmetlerinin sayıldığı, Avrupa Birliğinde yalnızca silahlı kuvvetler ve polis gibi belli özel kamu hizmeti faaliyetleri ve sivil savunma hizmetlerinin kapsam dışında tutularak diğer tüm faaliyet kollarında çalışanların tamamının iş sağlığı ve güvenliği şemsiyesi altına alındığı belirtilmiş; 3. madde gerekçesinde ise (Kanun Tasarısı metninde, Kanun'un kapsamı 2. maddede, istisnaları ise 3. maddede düzenlenmiş olup; anılan maddeler alt komisyon tarafından tek madde altında birleştirilmiştir.), "Türk Silahlı Kuvvetleri ve genel kolluk kuvvetleri ile Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığının esas amacı olan kendine özgü faaliyetleri yanında normal hayat ve faaliyetlerini durduran veya kesintiye uğratan ve acil müdahaleyi gerektiren durumlar ile toplumun tamamı veya belli kesimleri için fiziksel, ekonomik ve sosyal kayıplar doğuran doğal, teknolojik veya insan kaynaklı olaylara sivillerin korunması ve/veya kurtarılması amacıyla müdahalelerde esas görevi bulunan çalışanların bu faaliyetleri de Kanunun istisnaları arasında yer almaktadır. Örneğin; maden kazalarında işyerinde özel olarak kurulan tahlisiye ekiplerinin kazalara müdahaleleri bu Kanunun istisnalarından sayılmayacaktır." açıklamalarına yer verilmiştir.
Öte yandan, 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun, dava konusu işlemin tesis edildiği tarihteki haliyle 1. maddesinde, "Memleketin umumi emniyet ve asayiş işlerinden Dahiliye Vekili mesuldür.
Dahiliye Vekili bu işleri, kendi kanunları dairesinde hareket eden Emniyet Umum Müdürlüğü ile Umum Jandarma Komutanlığı ve icabında diğer bütün zabıta teşkilatı vasıtasile ifa ve lüzum halinde İcra Vekilleri Heyeti kararile ordu kuvvetlerinden istifade eder." hükmü; 4. maddesinde ise, "Polis, silahlı icra ve inzibat kuvveti olup üniformalı ve sivil olmak üzere iki kısımdır.
Emniyet Teşkilatında, fiili polis hizmetleri dışında kalan yazı, hesap, levazım, telli veya telsiz haberleşme, kriminal laboratuvar, trafik fenni muayene, kayıt, tescil ve benzeri hizmetler, emniyet hizmetleri sınıfı mensupları tarafından ifa olunur. ... " hükmü yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Bilindiği üzere, ülkemiz tarafından Uluslararası Çalışma Örgütünün (ILO) İş Sağlığı ve Güvenliği ve Çalışma Ortamına İlişkin 155 sayılı Sözleşmesi 07/01/2004 tarihli ve 5038 sayılı Kanunla; İş Sağlığı Hizmetlerine İlişkin 161 sayılı Sözleşmesi ise 07/01/2004 tarihli ve 5039 sayılı Kanunla onaylanmış olup; onaylanan bu sözleşmeler mevzuatımızın güncellenmesini gerektirmiştir. Ayrıca, iş sağlığı ve güvenliği mevzuatımız, yalnızca 4857 sayılı İş Kanunu'na tabi olarak çalışan işçileri kapsadığından, dolayısıyla ülkemizdeki çalışanların önemli bir kısmı iş sağlığı ve güvenliği hizmetinden yararlanamadığından, 03/10/2005 tarihi itibarıyla tam üyelik için müzakerelere başlanan Avrupa Birliğinin müktesebatına uyum çalışmaları kapsamında, Avrupa Birliğinin 12/06/1989 tarihli ve 89/391/EEC sayılı Çerçeve Direktifi uyarınca da iş sağlığı ve güvenliği konusunda daha kapsamlı bir yasanın hazırlanması zorunluluğu doğmuştur.
6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu, anılan uluslararası yükümlülükler çerçevesinde, Avrupa Birliğinin 12/06/1989 tarihli ve 89/391/EEC sayılı Çerçeve Direktifi ile ulusal ihtiyaçlar esas alınarak hazırlanmış ve 30/06/2012 tarih ve 28339 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanmıştır.
6331 sayılı Kanun'un 2. maddesinde, Kanun'un kapsamı, "kamu ve özel sektöre ait bütün iş ve işyerleri, bu işyerlerinin işverenleri ile işveren vekilleri, faaliyet konularına bakılmaksızın çırak ve stajyerler de dâhil olmak üzere tüm çalışanları" olarak belirlenmiş; "fabrika, bakım merkezi, dikimevi ve benzeri işyerlerindekiler hariç Türk Silahlı Kuvvetleri, genel kolluk kuvvetleri ve Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığının faaliyetleri" ise Kanun kapsamı dışında bırakılmıştır.
Anılan Kanun'un genel gerekçesinde ve istisnaları düzenleyen madde gerekçesinde; Avrupa Birliğince 1989 yılında kabul edilen ve 6331 sayılı Kanun'un hazırlanmasında esas alınan 89/391 sayılı Çerçeve Direktifinin, silahlı kuvvetler veya mahalli kolluk kuvvetleri (polis ve jandarma vb.) gibi belirli özel kamu hizmetlerinde veya direktifin hükümleri ile kaçınılmaz bir şekilde çatışan koruma ve önleme faaliyetleri alanlarında uygulanmadığı hususu açıkça ifade edilmiştir.
Uyuşmazlık; 6331 sayılı İş Sağlığı ve Güvenliği Kanunu'nun 2. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen "genel kolluk kuvvetleri faaliyeti" ifadesinin kapsam ve sınırlarının, davanın taraflarınca farklı yorumlanmasından kaynaklanmaktadır. Dolayısıyla uyuşmazlığın çözümü, Emniyet Teşkilatında görevli sivil memurların faaliyetlerinin, "genel kolluk kuvvetleri faaliyeti" kapsamında değerlendirilip değerlendirilemeyeceğinin açıklığa kavuşturulmasına bağlı bulunmaktadır.
Öncelikle, her ne kadar, 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nda "sivil memur" ifadesi, "dedektif" olarak; "sivil polis" ifadesi, "emniyet hizmetinde üniformasız çalıştırılan polis" olarak tanımlanmış, dolayısıyla emniyet hizmetleri sınıfına dahil unvanlar olarak ele alınmış ise de; 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu'nun 15. maddesi uyarınca emniyet hizmetleri sınıfında görevli kamu görevlilerinin sendikaya üye olmalarının yasak olması, buna bağlı olarak davacı sendikaya, "Büro, Bankacılık ve Sigortacılık" hizmet koluna giren Emniyet Genel Müdürlüğünün yalnızca belirtilen kapsamda çalışan memur ve diğer kamu görevlilerinin üye olabilmesi karşısında; uyuşmazlığa konu "sivil memur" kavramının, "Büro, Bankacılık ve Sigortacılık" hizmet kolu kapsamında faaliyet gösteren çalışanlar ile sınır olarak kabul edilmesi gerekmektedir. Nitekim davacı sendika da, dava dilekçesinde, sivil memurların % 60'ının yardımcı hizmetler sınıfında ve çoğunlukla teknisyen yardımcısı olduğunu, kalan % 40'lık kısmının ise genel idari hizmetler sınıfı ve teknik hizmetler sınıfında sivil personel olarak görev yaptığını ifade etmektedir.
3201 sayılı Kanun'a bu çerçevede bakıldığında; Kanun'un 4. ve 9. maddelerinde, idari, siyasi ve adli polis olarak ifade edilen fiili polis hizmetleri ile emniyet hizmetleri sınıfı mensupları tarafından yerine getirilen yazı, hesap, levazım, telli veya telsiz haberleşme, kriminal laboratuvar, trafik fenni muayene, kayıt, tescil ve benzeri hizmetlerin "genel kolluk faaliyeti" kapsamında olduğu sonucuna varılmaktadır. Bununla birlikte, davalı idarenin savunmasının incelenmesinden, genel kolluk faaliyetleri içerisinde üniformalı ve sivil çalışan polislerin, özellikle idari işleyişe yönelik bir takım görevlerinin hafifletilmesi için son yıllarda sivil memurlar görevlendirildiği, dolayısıyla zaman içerisinde iş yoğunluğunun artmasına bağlı olarak doğan personel ihtiyacının giderilmesi amacıyla fiili polis hizmetleri kapsamı dışında kalan ve fakat genel kolluk faaliyeti kapsamında olduğu yukarıda saptanan hizmetlerin bir kısmının sivil memurlar eliyle görüldüğü anlaşılmaktadır.
Buna göre, anılan sivil memurların genel kolluk görevlisi olarak kabulüne olanak bulunmamakta ise de, genel kolluk kuvvetlerine yardımcı nitelikteki faaliyetlerinin bir bütün olarak "genel kolluk kuvvetleri faaliyeti"ne dahil olduğu, söz konusu hizmetlerde emniyet hizmetleri sınıfına dahil personel ile birlikte görev ifa ettikleri, hizmetin ve faaliyetin bütünlüğü de dikkate alındığında, aynı iş yerinde ve faaliyette görev yapan genel kolluk görevlileri ile sivil memurların fiziken ayrılmasına fiili imkan bulunmadığı gibi, 6331 sayılı Kanun bakımından, hizmet sınıfları ayrımına göre farklı statüde olduklarının kabulüne de olanak bulunmadığı, bu haliyle Emniyet Genel Müdürlüğünde görevli sivil memurların da 6331 sayılı Kanun'un kapsamı dışında bulunduğu kanaatine ulaşılmaktadır.
Öte yandan; Emniyet Teşkilatı personelinin 6331 sayılı Kanun kapsamında bulunmamasının, davalı idarece, bu personele yönelik olarak, ifa ettikleri hizmetin gerektirdiği düzeyde ve imkânlar ölçüsünde iş sağlığı ve güvenliği tedbirleri alınmasına engel teşkil etmeyeceği açıktır. Nitekim, davalı idarece, dava konusu işlemde ve savunma dilekçesinde, Kanun kapsamında bulunsun ya da bulunmasın, herhangi bir hizmet sınıfı ayrımı yapılmaksızın Emniyet Teşkilatında çalışan bütün görevlilerin iş sağlığı ve güvenliğini sağlamak adına gerekli çalışmaların yapıldığı belirtilmektedir.
Diğer taraftan; 6331 sayılı Kanun'un 2. maddesinin birinci fıkrasında, "çırak ve stajyerler de dahil olmak üzere tüm çalışanların" Kanun kapsamında yer aldığı hükme bağlanmış; 3. maddesinin birinci fıkrasını (b) bendinde ise, çalışan, "kendi özel kanunlarındaki statülerine bakılmaksızın kamu veya özel işyerlerinde istihdam edilen gerçek kişi" olarak tanımlanmış olup; Polis Akademisi ve bağlı eğitim-öğretim kurumlarında öğrenim gören öğrencilerin davalı idare veya bağlı kurumlarında istihdam edilen bir çalışan statüsünde bulunmadığı gözetildiğinde, söz konusu öğrencilerin de Kanun kapsamında yer almadığı; dolayısıyla dava konusu işlemde bu yönden de hukuka aykırılık bulunmadığı anlaşılmaktadır.
Bu itibarla, Emniyet Genel Müdürlüğünün 01/07/2016 tarihli ve 415 sayılı, "İş Sağlığı ve Güvenliği Uygulamaları" konulu Genelgesi ile iş sağlığı ve güvenliği konusunda getirilen kuralların, yürürlükte bulunan mevzuatla aynı yönde düzenlemeler getirdiği ve hizmetin gereklerine uygun bulunduğu dikkate alındığında; anılan Genelgenin iptal edilmesi isteminin reddine ilişkin dava konusu işlemde üst hukuk normlarına, iş sağlığı ve güvenliği hizmetinin gereklerine ve kamu yararına aykırılık bulunmadığı sonucuna varılmaktadır.
KARAR SONUCU :
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam … TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca … TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kuruluna temyiz yolu açık olmak üzere, 24/11/2022 tarihinde, dava konusu işlemin sivil memurlara yönelik kısmı bakımından oy çokluğuyla, Polis Akademisi ve bağlı eğitim-öğretim kurumlarında öğrenim gören öğrencilere yönelik kısmı bakımından oy birliğiyle karar verildi.
(X)-KARŞI OY :
6331 sayılı Kanun'un amacına, kapsam ve istisnalarına, genel gerekçesi ile madde gerekçelerine bir bütün olarak bakıldığında; kural olarak kamu ve özel sektöre ait bütün işlerde ve iş yerlerinde çırak ve stajyerler de dâhil olmak üzere çalışan herkesin iş sağlığı ve güvenliği hizmetlerinden yararlandırılmasının amaçlandığı; ancak hizmetin niteliği gereği ivedi müdahale veya gizlilik gerektiren ve olağan iş yeri dışında sürekli hareket halinde olunan, bu haliyle iş sağlığı ve güvenliği tedbirlerinin uygulanması fiilen çok zor ya da imkânsız olan "Türk Silahlı Kuvvetleri, genel kolluk kuvvetleri ve Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığının faaliyetleri"nin Kanun'un kapsamı dışında bırakıldığı, dolayısıyla kanun koyucunun iş sağlığı ve güvenliği hizmetinin kapsam ve sınırlarını belirlerken "yürütülen faaliyetin niteliğinden" hareket ettiği anlaşılmaktadır.
Nitekim bu saik, Kanun Tasarısı metninde ve genel ile madde gerekçelerinde açıkça ortaya konulmuştur. Buna göre, Kanun Tasarısında "Türk Silahlı Kuvvetlerinin, genel kolluk kuvvetlerinin ve Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığının eğitim, operasyon, tatbikat ve benzeri kendine özgü faaliyetlerinde" Kanun'un uygulanmayacağı yolundaki metin teklif edilmiş; aynı doğrultuda Kanun Tasarısının genel gerekçesinde, Tasarının Avrupa Birliğinin 12/06/1989 tarihli ve 89/391/EEC sayılı Çerçeve Direktifi esas alınarak hazırlandığı ve anılan Direktifin, yalnızca "silahlı kuvvetler veya polis gibi belirli kamu hizmetleri veya Direktifin hükümleri ile kaçınılmaz bir şekilde çatışan sivil savunma hizmetleri" yönünden uygulanmadığı ifade edilerek Direktifin kapsamı dışında kalan hallerin tespitinde "faaliyetin niteliğinin" esas alındığı vurgulanmış; buna koşut olarak Tasarının 3. maddesinin gerekçesinde de, Türk Silahlı Kuvvetleri, genel kolluk kuvvetleri ve Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığının esas amacı olan kendine özgü faaliyetlerinin yanı sıra acil müdahaleyi gerektiren, deprem ve sair olaylara sivillerin korunması ve/veya kurtarılması amacıyla müdahalede esas görevi bulunan çalışanların bu faaliyetlerinin de Kanun kapsamında yer almayacağı belirtilmiş, böylece yine faaliyet odaklı bir seçim yapıldığı ve bilfiil sahada görev yapan genel kolluk görevlilerinin Kanun kapsamına dahil edilmediği açıklanmıştır. Her ne kadar alt komisyon görüşmeleri sırasında Kanun Tasarısı metninde değişiklik yapılmış ise de, komisyon tutanağının incelenmesinden, söz konusu değişikliğin, yukarıda aktarılan gerekçelerin bertaraf edilmesine yönelik olmadığı görülmektedir. Tasarının Genel Kurul görüşmelerinde de, kapsam ve istisnalara ilişkin olarak belirtilen yönden herhangi bir eleştiri getirilmediği ve yukarıda aktarılan gerekçelerden ayrılınmadığı anlaşılmaktadır.
Buna göre, Emniyet Teşkilatında yalnızca fiili polis hizmetleri ile görevli personelin 6331 sayılı Kanun'dan istisna edildiği, sivil memurların faaliyetlerinin bu kapsamda, başka bir ifadeyle "genel kolluk kuvvetleri faaliyeti" olarak değerlendirilemeyeceği, anılan memurların 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu'nun 4. maddesinde sayılan ve fiili polis hizmetleri dışında kalan yazı, hesap, levazım, telli veya telsiz haberleşme, kriminal laboratuvar, trafik fenni muayene, kayıt, tescil ve benzeri hizmetlerde çalışıyor olmalarının da bu sonucu değiştirmeyeceği sonucuna varıldığından, aksi yöndeki dava konusu işlemin belirtilen kısmında hukuka uyarlık görülmemiştir.
Esasen, Türk Silahlı Kuvvetleri, genel kolluk kuvvetleri ve Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı dışındaki herhangi bir kamu idaresinde görev yapan yazı işlerinden sorumlu memur (örneğin daktilograf, zabıt katibi vs.) veya hukuk müşaviri ile anılan idarelerde görev yapan yazı işlerinden sorumlu memur veya 3201 sayılı Kanun'un 16. maddesi gereği Emniyet Genel Müdürlüğünün merkez teşkilatında görevli hukuk müşaviri arasında, 6331 sayılı Kanun yönünden herhangi bir ayrım yapılmasının hukuki ve maddi dayanağı bulunmadığı gibi, söz konusu ikili yapı Kanun'un amacına ve eşitlik ilkesine de aykırılık teşkil edecektir.
Nitekim, ülkemizde iş sağlığı ve güvenliği alanında yetkili otorite olan ve 6331 sayılı Kanun'un hazırlık çalışmalarını yürüten Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının … tarihli ve … sayılı görüş yazısında da, "genel kolluk kuvvetleri faaliyeti" olarak yalnızca jandarma ve polisin kolluk kuvvetlerine yönelik çalışmasının anlaşılması gerektiği, bunun dışındaki faaliyetlerin Kanun kapsamında olduğunun değerlendirildiği bildirilmiştir.
Öte yandan, dava konusu işlemin, Polis Akademisi ve bağlı eğitim-öğretim kurumlarında öğrenim gören öğrencilerin, 6331 sayılı Kanun kapsamında bulunmadığına ilişkin kısmında, Daire kararında belirtilen gerekçeyle hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, dava konusu işlemin, hukuka, dayanağı mevzuata, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olmayan "sivil memurlara yönelik kısmının" iptali gerektiği görüşüyle aksi yöndeki Daire kararının bu kısmına katılmıyorum.