T.C.
D A N I Ş T A Y
ONÜÇÜNCÜ DAİRE
Esas No : 2018/1399
Karar No : 2023/5249
DAVACI : ... Derneği
DAVALI : ... Kurumu
VEKİLİ : Av. ...
DAVANIN KONUSU :
17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu (Kurul) kararının ekinde yer alan Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Karar'ın iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI :
Dava konusu Kurul kararıyla yıllık satışı 60 bin tonun altında olan dağıtıcı lisans sahiplerine dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yapmanın yasaklandığı, dağıtıcının diğer dağıtıcılarla ticaret yapmadan piyasa faaliyeti yürütmesinin zorlaştırıldığı, anılan Kararın büyük firmalar dışındakileri pazarın dışına iteceği ve piyasaya yeni giriş yapacak firmaları engelleyeceği, sadece belli firmaların amacına hizmet eden bu düzenlemenin 5015 sayılı Kanun'un amacına da aykırı olduğu, dava konusu kararda dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izin bedellerinin Kurul tarafından belirleneceğinin de düzenlendiği ancak Kurul'un izin bedeli belirleme yetkisi bulunmadığı ileri sürülmüştür.
DAVALININ SAVUNMASI :
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun amacının petrol ve petrol ürünlerinin güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve sağlıklı, düzenli, istikrarlı biçimde sürdürülmesine yönelik düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlemlerinin sağlanması olduğu, Kurul'un petrol piyasası faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeyi yapmakla görevli kılındığı, Kanun'da, kullanıcılara ve tüketicilere ürünün ulaştırılması ile buna ilişkin iş ve işlemlerin dağıtım faaliyeti olarak kurgulandığı, bu kapsamda, dağıtıcı lisansı sahiplerinin temel olarak rafineriden, ithalat yoluyla veya diğer dağıtıcı lisans sahiplerinden temin ettikleri akaryakıtı bayileri aracılığı ile piyasaya arz ettiği, dağıtıcı lisansı sahiplerinin tedarik kanallarından biri olan dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin, 5015 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrası ile Kurul'un iznine tabi kılındığı, dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin petrol piyasasının işleyişi bakımından önem arz ettiği, piyasa faaliyetlerinin rekabetçi bir şekilde sürdürülmesi ve ürün tedariki açısından büyük rol oynadığı ve yerel firmaların piyasaya katılımlarının artırıldığı, dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin Kanun'un vermiş olduğu açık yetkiye dayanılarak 2006 yılından itibaren çeşitli şartlara bağlı kalınarak Kurum iznine tâbi tutulduğu, bu ticaretin birtakım şartlara tâbi tutulma uygulamasının yeni olmadığı, temel olarak rafineriden, ithalat yoluyla veya diğer dağıtıcı lisans sahiplerinden temin ettikleri akaryakıtı bayileri aracılığı ile piyasaya arz ettiği, Kurum adına denetim yapan kuruluş temsilcileri tarafından, kayıt dışının, dağıtıcılar arası ticarete konu ürünün sahte fatura ile teslim edilmeden önce birçok dağıtıcı arasında dolaştırılması ve faturasız ürün teslimi gibi tespitlere ulaşıldığı, ithalat yolu ile ürün temin eden bazı dağıtıcı lisans sahiplerinin Kanun'un öngördüğü dağıtım faaliyetinden daha çok dağıtıcılar arası ticarete yönelerek bu faaliyetleri piyasa koşullarına uymayan bir büyüklüğe taşıdıkları, son zamanlarda piyasada yeni kurulan dağıtıcı firmaların tamamına yakınının aynı yöntemi izlemeye başladıkları ve birçoğunun yedek şirket olarak faaliyetlerini sürdürmeye çalıştıkları, 06/03/2018 tarihi itibarıyla yürürlükte olan dağıtıcı lisansı sahibi sayısının 112 olduğu, son dönemde yapılan incelemelerde dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin ikmal kanalı olmasının ötesinde bazı hareketlerin tespit edidiğinden bir önceki yıl 60.000 ton beyaz ürün pazarlaması gerçekleştirmemiş dağıtıcıların, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetinde satıcı olarak bulunmamasının, piyasayı bozucu eylemlerin önlenmesi ve bu kapsamda izlenecek dağıtıcı sayısını mâkul düzeye indirilmesi açısından faydalı olacağı sonucuna ulaşıldığı, bu düzenleme ile dağıtıcı lisans sahiplerinin aslî faaliyeti olan bayiler aracılığı ile kullanıcılara akaryakıt sunumu yapabilme imkânı olduktan sonra ve piyasada belirli bir süre faaliyet göstermeleri sonrasında dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinde satıcı olarak bulunabilmelerinin mümkün olabileceği, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti kapsamında teslim faaliyetini yürütecek dağıtıcı lisans sahiplerinin belirli bir yeterliliğe sahip olması, faaliyetlerin sürdürülebilirliği ve lisanstan kaynaklanan yükümlülüklerinin yerine getirilmesini teminen bir önceki yıl 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) pazarlaması gerçekleştirmemiş dağıtıcıların, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetinde satıcı olarak bulunmamasının, piyasayı bozucu eylemlerin önlenmesi ve bu kapsamda izlenecek dağıtıcı sayısını makul düzeye indirmesi açısından faydalı olacağı, 60.000 ton olan miktarın belirlenmesinde 5015 sayılı Kanun'un 9 uncu maddesinin ikinci fıkrası ve Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17. maddesinin üçüncü hükümlerinin dikkate alındığı, 60,000 ton beyaz ürün satışı şartı aranmasının Kanun'un ruhuna ve lafzına uygun olduğu, dava konusu kararın dağıtıcıların, başka bir dağıtıcıdan akaryakıt teminini engellemediği yalnızca teslim (satış) işlemi için izin alınmasının zorunlu kıldığı, bu yönüyle Kararın, kaynak çeşitliliğini azaltmayacağı, piyasayı bozucu etkide bulunmayacağı, Kurul'un izin bedellerini belirleme yetkisi bulunmadığı iddiasına ilişkin olarak, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun görevleri arasında 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 5/B maddesinin birinci fıkrasının (e) bendi gereği “Petrol piyasasında lisans ve lisanslarla ilgili işlem bedellerini belirlemek” ve 5. maddesinin altıncı fıkrasının (i) bendi gereği “Tüzel kişiler tarafından lisanslarla ilgili işlemler ve sair işlemler karşılığında Kuruma ödenecek bedelleri belirlemek” olarak düzenlendiğinden Kurumun dava konusu Kurul kararında düzenlenen dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izin bedeli belirleme görev ve yetkisi bulunduğu, anılan ticarete yönelik olarak yapılan ilk düzenlemeden beri dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izninin verilebilmesi için belirli bedelin ödenmiş olması şartı arandığı savunulmuştur.
DANIŞTAY TETKİK HÂKİMİ ...'NIN DÜŞÜNCESİ : Davanın reddi gerektiği düşünülmektedir.
DANIŞTAY SAVCISI ...'NİN DÜŞÜNCESİ :
Davada, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunca hazırlanıp 17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı "Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkında Karar" ın iptali istenmiş ise de, dava dilekçesi içeriği ve öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alındığında anılan Karar’ın 4. maddesinin 5. fıkrasının iptalinin istendiği anlaşılmıştır.
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun "Amaç ve kapsam" başlıklı 1. maddesinin birinci ve ikinci fıkraları, "Bu Kanunun amacı; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamaktır.
Bu Kanun; petrole ilişkin piyasaların sağlıklı ve düzenli işlemelerinin sağlanmasına ve geliştirilmesine yönelik; düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlemlerini kapsar." Tanımlar başlıklı 2. maddesinde; Kurulun, Enerji Piyasası Düzenleme Kurulunu ifade ettiği, 9. maddesinin 1. ve 2. fıkraları "Yurt dışından ham petrol ve akaryakıt temin edeceklerin rafınerici veya dağıtıcı veya ihrakiye teslim şirketi lisansına sahip olması gereklidir. Türkiye'de ham petrol üretimi yapan üreticiler, düşük gravite yerli üretim ham petrol ile karıştırılacak miktarda ham petrol ithalatı yapabilirler. Ham petrol ve akaryakıt ithalatı miktar ve belirli teknik ölçümleri yapabilecek donanıma sahip yetkili gümrük idarelerinden yapılır. Dağıtıcılarca yapılacak akaryakıt ithalatı, ilgilinin lisansında yer alan alt başlık kapsamındaki akaryakıtlarla sınırlıdır ve Kuruma bayi bilgileriyle birlikte verilen pazarlama projeksiyonu ile uyumlu olduğu bildirildikten sonra yapılabilir. Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti Kurulun iznine bağlıdır. Ham petrolün yurt içinde ticareti; sadece rafinerici ve üreticilerce ve birbirleri arasında yapılabilir.
Dağıtıcılar, lisans başvurularında asgarî yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtım projeksiyonu ile bayi bilgilerini Kuruma vermek zorundadır ve kendi dağıtım ağına bağlı bayilerin işlettikleri akaryakıt istasyonlarında farklı lisans alt başlığına sahip dağıtıcıların bayisi sıfatı ile yapacakları faaliyetler hariç olmak üzere, kullanıcılara lisans alt başlığında yer almayan akaryakıtları teslim edemez" hükmünü içermektedir.
Öte yandan, Petrol Piyasası Lisans Yönetmeliği'nin 17.maddesinin üçüncü fıkrası, "Dağıtıcı lisansı sahipleri asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtımı yapabilecek kapasite, donanım ve ekonomik güce sahip olmak zorundadır. Hukuken geçerli bir nedene dayanmaksızın, pazarlama projeksiyonunda beyan edilen asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satışını gerçekleştiremediği tespit edilen dağıtıcılar hakkında Kanunun ilgili maddeleri gereği idari yaptırım uygulanır. Dağıtıcı lisansı sahiplerinin asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün izlenmesinde, lisansının yürürlüğe girdiği tarihten itibaren dağıtıcı lisansı sahiplerine bir yıl süreyle geçiş dönemi tanınır. Söz konusu yükümlülüğün ifasına ilişkin esas dönemler, geçiş döneminin sona erdiği tarihi izleyen takvim yılları dikkate alınarak belirlenir. Asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) satış yükümlülüğünün değerlendirilmesinde, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve ilgili ve diğer mevzuat kapsamında yapılan akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz.'''' hükmündedir.
Diğer yandan, uyuşmazlığa konu edilen 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticaret Hakkında Karar'ın 4. maddesinin 5. fıkrasında; Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (benzin-motorin) satışı gerçekleştirmiş dağıtıcı lisans sahipleri tarafından yapılabilir. Satış miktarının hesaplanmasında, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz, düzenlenmesi öngörülmüştür.
Yukarıda açıklanan mevzuata göre, 5015 sayılı Yasanın amacı, petrol ve petrol ürünlerinin güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve düzenli, istikrarlı biçimde sürdürülmesine yönelik düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlemlerinin yapılmasını sağlamaktır. Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu, petrol piyasası faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeyi yapmakla görevlidir. Kurulun, tüketicilere güvenilir, kaliteli, kesintisiz ve düşük maliyetli hizmet verilmesini teminen gerekli düzenlemeleri yapmakla yükümlü olduğu ve bu görevi de, benimsenen piyasa ekonomisinin usul ve esaslarını gözeterek yapması gereklidir.
Dava dosyasının incelenmesinden, davalı idarece yapılan incelemeler sonucu elde edilen bilgilerde dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinde, saptanan bazı hereketlerde, bir önceki yıl 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) pazarlaması gerçekleştirmemiş dağıtıcıların, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetinde satıcı olarak bulunmamasının, piyasayı bozucu eylemlerin önlenmesi ve bu kapsamda izlenecek dağıtıcı sayısının makul düzeye indirilmesi açısından faydalı olacağı, bunun kanunun lafzına ve ruhuna uygun olacağı, düzenlemenin ivedilikle uygulamaya konulabilmesi için mevcut izinlerin karar kapsamında değerlendirmeye tabi tutularak, 2017 yılında 60.000 ton beyaz ürün satışı gerçekleştirmiş olanlara 01 Nisan 2018 - 31 Mart 2019 dönemi için izin verilmiş sayılması, bu tutarda satış gerçekleştirmeyenlerin izinlerinin 01 Haziran 2018 tarihi itibarıyla sona ermiş sayılması ve buna ait izin bedellerinin iadesi hususunu kapsayan davaya konu kararın alındığı, bu kararla ilgili olarak alınan ilgili makamlara ait görüşlerin kararı destekler nitelikte olduğunun görülmesi, ayrıca alınan uzman görüşünde; ithalat yoluyla ürün temin eden bazı dağıtıcı lisans sahiplerinin Yasanın öngördüğü dağıtım faaliyetinden daha çok dağıtıcılar arası ticarete yöneldiği, bunun da piyasa koşullarına uymayan bir büyüklük taşıyabildiği ve saptanan bazı durumlarda dağıtıcılar arası ticarette piyasa büyüme oranının çok üzerinde artışların yaşandığı, bunun piyasa gerçekleri ile bağdaşmadığı, bu durumun gerek dağıtıcı, gerekse bayilik lisansı sahipleri arasında rekabeti bozduğu, bu nedenle DAT (Dağıtıcılar arası ticaret) kapsamında teslim faaliyetini yürütecek dağıtıcı lisans sahiplerinin belirli bir yeterliliğe sahip olmasının gerektiği yönünde değerlendirme yapılması sonucu Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nca uyuşmazlığa konu kararın alındığı anlaşılmaktadır.
Olayda, 5015 sayılı Yasa'nın amacı ve yukarıda açıklanan madde hükümleri kapsamında, Petrol piyasasında piyasa faaliyetlerine yönelik düzenleme, yönlendirme, gözetim ve denetim işlevi ile dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyeti hakkında düzenlemeler yapma yetkisi bulunan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun bu yetkiler çerçevesinde uyuşmazlığa konu kararı aldığı görülmekle, davacının Kuru'un söz konusu kararı almaya yetkili olmadığı iddiası yerinde görülmemiştir.
Davacının esas yönünden ileri sürdüğü iddialara gelince, davalı idarece; yukarıda açıklanan inceleme ve değerlendirmeler sonucu piyasada oluşan olumsuz faaliyetleri ortadan kaldırarak piyasa koşullarının düzenli işletilmesini sağlamak, kayıt dışı faaliyetleri önlemek ve 60.000 ton beyaz ürün pazarlaması yapmayan dağıtıcıların akaryakıt dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetinden satıcı olmak kapsamından çıkarılıp alıcı olabilmeleri yönünde düzenleme yaparak aşırı artmış dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin kontrol altına alınmasını ve bu kapsamda yapılacak izleme faaliyetleri ile verimin artmasını sağlamak amacıyla düzenlenen kararda hukuka ve mevzuata aykırılık olmadığı görüşüyle davanın reddine karar verilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Onüçüncü Dairesince, Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
İNCELEME VE GEREKÇE :
USUL YÖNÜNDEN:
Dava dilekçesinde 17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Kurul kararının ekinde yer alan Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkında Karar'ın tümünün iptali istenilmiş ise de, dava dilekçesi içeriği ve öne sürülen hukuka aykırılık sebepleri dikkate alınarak, anılan Karar’ın 4. maddesinin 5. fıkrası ve 6. maddesi ile sınırlı olarak inceleme yapılmıştır.
ESAS YÖNÜNDEN:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Davalı idare tarafından, akaryakıt dağıtıcıları arasındaki akaryakıt ticareti izinlerine ilişkin usûl ve esasların belirlenmesi amacıyla 17/03/2018 tarih ve 30363 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Kurul kararının ekinde Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Karar yayımlanmıştır.
Bakılan dava, Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Kararın 4. maddesinin 5. fıkrası ile 6. maddesinin iptali istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT:
5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu'nun 1. maddesinde, Kanun'un amacının yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamak olduğu belirtilmiştir.
Kanun'un 2. maddesinin birinci fıkrasının 11. bendinde, "Dağıtıcı", "Akaryakıt dağıtım yetkisi olan ve lisansına işlenmesi hâlinde depolama, taşıma, ihrakiye ve madeni yağ üretimi işlemleri yapabilen sermaye şirketi"; 12. bendinde, "Dağıtım", "Serbest kullanıcılara akaryakıt toptan satışı ve ikmali dâhil bayilere akaryakıt satış ve ikmal faaliyetlerinin bütünü" olarak tanımlanmış; 9. maddesinin birinci fıkrasında, "Yurt dışından ham petrol ve akaryakıt temin edeceklerin rafinerici veya dağıtıcı veya ihrakiye teslim şirketi lisansına sahip olması gereklidir. Türkiye'de ham petrol üretimi yapan üreticiler, düşük gravite yerli üretim ham petrol ile karıştırılacak miktarda ham petrol ithalatı yapabilirler. Ham petrol ve akaryakıt ithalatı miktar ve belirli teknik ölçümleri yapabilecek donanıma sahip yetkili gümrük idarelerinden yapılır. Dağıtıcılarca yapılacak akaryakıt ithalatı, ilgilinin lisansında yer alan alt başlık kapsamındaki akaryakıtlarla sınırlıdır ve Kuruma bayi bilgileriyle birlikte verilen pazarlama projeksiyonu ile uyumlu olduğu bildirildikten sonra yapılabilir. Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti Kurulun iznine bağlıdır." kuralına yer verilmiş; aynı maddenin ikinci fıkrasında ise, dağıtıcıların, lisans başvurularında asgari yıllık 60.000 ton beyaz ürün (benzin, motorin) dağıtım projeksiyonu ile bayi bilgilerini kuruma vermek zorunda oldukları kurala bağlanmıştır.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun dava konusu Kurul Kararı'ndan önce yürürlükte olan ... tarih ve ... sayılı Kararında;
Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu'nun 17/12/2015 tarihli toplantısında; dağıtıcı lisansı sahiplerinin, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti yapabilmesine ilişkin olarak, 01/01/2016 tarihinden itibaren 5 (beş) yıl süre ile;
1- Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti kapsamında gerçekleşecek satış işlemi öncesinde, satış talebinde bulunan lisans sahibinin ilgili yıl için, yılda bir defaya mahsus olmak üzere Kurum hesabına yatırılan izin bedeline ilişkin dekontu Kuruma ibraz etmesi,
2- Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, temin ve teslim eden lisans sahibinin alt başlığında yer alan akaryakıtlarla sınırlı olması,
3- Gazyağının dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine konu edilmemesi, kaydıyla dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine izin verilmesine, karar verildiği düzenlenmiştir.
Dava konusu 14/03/2018 tarih ve 7742 sayılı Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Kararı'nın "Başvuru ve izin verilmesi" başlıklı 4. maddesinin 5. fıkrasında, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) satışı gerçekleştirmiş dağıtıcı lisansı sahipleri tarafından yapılabilir. Satış miktarının hesaplanmasında, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." kuralı; "İzin bedelinin belirlenmesi" başlıklı 6. maddesinde, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti izin bedeli, her bir faaliyet dönemi için 31 Aralık’tan önce Kurul tarafından belirlenerek Resmi Gazete’de yayımlanır." kuralı yer almıştır.
4628 sayılı Kanun'un "Kurul'un petrol piyasası ile ilgili görevleri" başlıklı 5/B maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde, 5015 sayılı Kanun hükümlerini uygulamak, piyasa faaliyetlerine ilişkin her türlü düzenlemeleri yapmak ve yürütülmesini sağlamak, Kurul'un görevleri arasında sayılmış, Anılan Kanun'un 5. maddesinin 5. fıkrasının (i) bendinde,"Tüzel kişiler tarafından lisanslarla ilgili işlemler ve sair işlemler karşılığında Kuruma ödenecek bedelleri belirlemek.", kuralı, "Kurulun petrol piyasası ile ilgili görevleri" başlıklı 5/B maddesinin 1. fıkrasının (e) bendinde, "Petrol piyasasında lisans ve lisanslarla ilgili işlem bedellerini belirlemek" kuralı, "Kurumun gelirleri, mal ve varlıkları" başlıklı 10. maddesinin (C) bendinin (b) alt bendinde, "Lisans, onay, izin ve vize işlemleri üzerinden alınacak bedeller.
" kuralı yer almıştır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Kararın 4. maddesinin 5. fıkrasının incelenmesi:
Sözlük anlamı ile "düzenli hâle koymak, düzen vermek, tanzim ve tertip etmek" olarak tanımlanan "düzenleme", kamu hukukunda kural koyma ile eş anlamlıdır. Kural ise; sürekli, soyut, nesnel, genel (kişilik dışı) durumları belirleyen ve gösteren norm olarak tanımlanmaktadır. (ÖZAY İl Han, Günışığında Yönetim, 2017, İstanbul, s. 426). Yasama organının yasama tasarrufları dışında, idare, Anayasa ve kanunlardan aldığı yetki ile, kural koyma (düzenleme yapma) yetkisine sahiptir. "Kural işlemler" (ya da diğer adıyla genel düzenleyici işlemler), üst hukuk kurallarına uygun olarak hukuk düzenine yeni kural getiren ya da mevcut bir kuralı değiştiren veya kaldıran tek yanlı idarî işlemlerdir. Düzenleme yetkisini kullanarak tüzük, yönetmelik, tebliğ, genelge gibi genel düzenleyici işlemleri yapan idarenin bir işleminin düzenleyici nitelik taşıdığının kabul edilebilmesi için, söz konusu işlemin sürekli, soyut, nesnel, genel durumları belirleyen ve gösteren hükümler içermesi, başka bir anlatımla, belirtilen nitelikte kurallar konulmuş olması zorunlu olup, bu genel düzenlemelerin üst hukuk kurallarına aykırı hükümler içermemesi gerekir.
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır.
5015 sayılı Kanunda, kullanıcılara ve tüketicilere ürünün ulaştırılması ile buna ilişkin iş ve işlemler dağıtım faaliyeti olarak nitelendirilmiştir. Bu kapsamda, dağıtıcı lisansı sahipleri, temel olarak rafineriden, ithalat yoluyla veya diğer dağıtıcı lisansı sahiplerinden temin ettikleri akaryakıtı bayileri aracılığı ile piyasaya arz etmektedirler. Dağıtıcı lisansı sahiplerinin tedarik kanallarından biri olan dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti anılan Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti Kurulun iznine bağlıdır." kuralı ile Kurul'un iznine tâbi tutulmuştur.
Bu itibarla, davalı idare tarafından yürürlüğe konulan dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine ilişkin şartların, 5015 sayılı Kanun'un 1. maddesinde öngörüldüğü şekilde petrolün doğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin; şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlama amacına uygun olması gerekmektedir.
5015 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci fıkrasında yer alan, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti Kurul'un iznine bağlıdır." kuralı uyarınca birçok kez Kurul kararı alınmış, değişik süreler ve şartlar çerçevesinde dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretine izin verilmiştir. Somut olayda ise, dava konusu kararın 4. maddesinin 5. fıkrasında, "Dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti, izleme dönemi içinde asgari 60.000 ton beyaz ürün (motorin ve benzin) satışı gerçekleştirmiş dağıtıcı lisans sahipleri tarafından yapılabilir. Satış miktarının hesaplanmasında, dağıtıcıların kendi aralarında yaptıkları akaryakıt ticaretine ve akaryakıt ihracatına ilişkin miktarlar dikkate alınmaz." kuralı getirilmiştir.
Dosyanın incelenmesinden, kayıt dışının, dağıtıcılar arası ticarete konu ürünün sahte fatura ile teslim edilmeden önce birçok dağıtıcı arasında dolaştırılması ve faturasız ürün teslimi gibi mali konularda yapıldığına yönelik tespitlere ulaşıldığı, ithalat yolu ile ürün temin eden bazı dağıtıcı lisansı sahiplerinin Kanun'un öngördüğü dağıtım faaliyetinden çok dağıtıcılar arası ticarete yöneldiği ve bu faaliyetlerin piyasa koşullarına uymayan bir büyüklüğe ulaştığı, son zamanlarda, piyasada yeni kurulan dağıtıcı firmaların tamamına yakınının aynı yöntemi izlemeye başladığı, birçoğunun da kardeş/yedek şirket olarak faaliyetlerini sürdürmeye çalıştığı, piyasa koşulları gereği yürütülen dağıtıcılar arası ticaret rakamlarına ürün bazında genel olarak bakıldığında, %8 civarında gerçekleşen piyasa büyüme oranının çok üzerinde artışlar yaşandığı, örneğin dağıtıcılar arası ticaretin 2017 yılında bir önceki yıla göre %31 oranında arttığı, artış oranındaki bu farklılığın piyasa gerçekleri ile örtüşmediği, son dönemde yapılan incelemelerde dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinde, ikmal kanalı olmasının ötesinde bazı hareketler tespit edildiğinden bahisle, bu kapsamda bir önceki yıl 60.000 ton beyaz ürün (benzin ve motorin) pazarlaması gerçekleştirmemiş dağıtıcıların, dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti faaliyetinde satıcı olarak bulunmamasının, piyasayı bozucu eylemlerin önlenmesi ve bu kapsamda izlenecek dağıtıcı sayısını mâkul düzeye indirmesi açısından faydalı olacağı sonucuna varılarak davaya konu düzenlemenin yapıldığı, söz konusu düzenlemenin dağıtıcılar arası akaryakıt ticareti kapsamında alımları engellemediği ve dağıtıcı lisansı sahiplerinin ikmal kanallarında herhangi bir daralmaya da sebebiyet vermediği anlaşılmaktadır.
Tüm bu hususlar bir arada değerlendirildiğinde, dağıtıcı lisansı sahiplerinin asli faaliyeti olan bayileri aracılığı ile kullanıcılara akaryakıt sunumu yapabilme imkânı olduktan sonra ve piyasada belli bir süre faaliyet göstermeleri sonrasında dağıtıcılar arasında akaryakıt ticaretinde satıcı olmalarına olanak tanıyan düzenlemede hukuka aykırılık bulunmamaktadır.
Dağıtıcılar Arası Akaryakıt Ticareti Hakkındaki Kararın 6. maddesinin incelenmesi:
5015 sayılı Kanun ile petrol piyasası faaliyetlerinin güven ve istikrar içerisinde geliştirilerek sürdürülmesi amacıyla, tüketicinin ve piyasa taraflarının çıkar ve beklentileri ile kamu politikalarının ilkelerini ortak paydada buluşturacak, şeffaf, eşitlikçi ve verimli işleyişi sağlayacak, rekabet kurallarına uygun, güvenli ve istikrarlı bir yapının kurulması hedeflenmiştir. Bu nedenle, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, akaryakıtın güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içerisinde kullanıcılara sunumuna ilişkin petrol piyasalarında yönlendirme, gözetim ve denetim faaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamakla görevli ve yetkilidir.
Kurum'un, yukarıda aktarılan mevzuat ile tanınan yetkiler dâhilinde, lisans kapsamındaki faaliyetlerin kısıtlanması veya faaliyetin yürütülmesine ilişkin olarak özel şartlar belirlenmesi konularında düzenlemeler yapma yetkisi bulunmaktadır. Kurum bu işlevini yerine getirmek üzere piyasa ile ilgili faaliyetlerin yönlendirilmesi, gözetimi, denetimi ve benzeri konulara ait usûl ve esaslar hakkında düzenleme yapabilecektir.
Nitekim, petrol piyasası ile ilgili olarak düzenlemeler yapma yetkisine sahip olan davalı idarenin, kendisine tanınan bu yetkiyi dava konusu Kurul kararını yürürlüğe koymak suretiyle kullandığı görülmektedir.
İdarelerin düzenleme yapma yetkisine sahip olduğu alanlarda, bu alanları düzenleyici işlemler ile objektif bir şekilde düzenlemesi gerekmektedir. İdarelerin, işlem tesis ederken kendilerine Anayasa ve yasalarla çizilen çerçeve içinde takdir yetkilerini kullanmaları ve bu yetkilerini kullanırken kamu hizmetinin gereklerini ve kamu yararını göz önünde bulundurmaları gerektiği açıktır.
Bu kapsamda, 5015 sayılı Kanun'un 9. maddesinde dağıtıcılar arası akaryakıt ticaretinin Kurul'un iznine tabi olduğunun düzenlendiği, 4628 sayılı Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun'un 10. maddesinin birinci fıkrasının (c) bendinin (b) alt bendinde, "Lisans, onay, izin ve vize işlemleri üzerinden alınacak bedeller." Kurumun petrol piyasası ile ilgili gelirleri arasında sayıldığının düzenlendiğinden Kurumun, izin verme konusunda yetkili olduğu bir hususta izin bedelini belirleyerek tahsil etme yetkisinin bulunduğundan söz konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, dava konusu edilen Kurul kararı düzenlemelerinde hukuka ve mevzuata aykırılık bulunmamaktadır
KARAR SONUCU:
Açıklanan nedenlerle;
1. DAVANIN REDDİNE,
2. Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam ...-TL yargılama giderinin davacı üzerinde bırakılmasına,
3. Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca ...-TL vekâlet ücretinin davacıdan alınarak davalı idareye verilmesine,
4. Posta gideri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
5. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu'na temyiz yolu açık olmak üzere, 05/12/2023 tarihinde oybirliğiyle karar verildi.